把基本民生保障底线兜住兜牢——民政部社会救助司司长刘喜堂谈十年成就与展望

☉ 本刊记者 李雪

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，民政系统持续深化社会救助改革，着力加强制度机制建设，推进构建分层分类社会救助体系，为数千万城乡困难群众筑起了一道兜底保障安全网，在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会中发挥了重要兜底作用。在党的二十大召开之际，本刊特别对话民政部社会救助司司长刘喜堂，谈谈社会救助工作十年成就与未来展望。

作为基本民生保障的兜底性、基础性制度安排，社会救助承担了怎样的责任和使命？

社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，也是我们党全心全意为人民服务根本宗旨和中国特色社会主义制度优越性的集中体现。通过社会救助保障困难群众基本生活是政府最基本的职责之一。我国的社会救助由来已久，早在新中国成立初期，党和政府就及时开展临时性、应急性救助，解决贫困人口最紧迫的生存问题，巩固了新生的人民政权。进入全面建设社会主义时期后，党和政府逐步确立了与计划经济体制相适应的社会救济制度框架，在农村建立了五保供养制度，在城市实行定期定量救济和临时性救济。党的十一届三中全会以后，社会救助进入新的发展时期，1978年恢复成立的民政部设置农村社会救济司和城市社会福利司，分管农村和城市社会救济工作。随着中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善，从探索城市居民最低生活保障制度发轫，我国逐步建立健全以家庭经济状况调查为基础的社会救助制度。2006年党的十六届六中全会提出逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。从此，社会救助成为我国社会保障体系的重要组成部分，成为一项越来越重要的社会政策。

2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》。办法具有里程碑意义，第一次以行政法规形式确立我国社会救助制度的基本框架，即包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项政府救助制度和社会力量参与。办法规定，由国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。

为了加强社会救助工作，民政部于2004年成立最低生活保障司，主要负责城市低保工作，后职能扩展到农村低保、城乡医疗救助等。随着业务发展，2008年更名为社会救助司。2018年机构改革后，社会救助司主要职责是拟订城乡居民最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助等社会救助政策和标准，健全城乡社会救助体系，承办中央财政困难群众救助补助资金分配和监管工作；参与拟订医疗、住房、教育、就业、司法等救助相关办法。医疗救助工作则转隶至国家医疗保障局。

无论过去、现在还是将来，社会救助都承担着兜底保障困难群众基本生活的重要职责使命。从范围上看，凡是生活中遇到困难的城乡群众，只要符合条件，都要纳入救助范围；从标准上看，始终坚持尽力而为、量力而行，救助水平与经济社会发展水平相适应；从内容上看，不仅要保障衣食住行，医疗、教育、住房、就业等方面也要给予保障；从实施上看，以政府救助为主，同时鼓励社会力量参与。总之，社会救助是我国社会政策中的最后一道兜底保障安全网。

党的十八大以来，社会救助事业取得了历史性新成就，主要体现在哪些方面？

党的十八大以来，社会救助在兜底保障困难群众基本生活方面取得了许多新成效。

一是基本建成中国特色社会救助体系。以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，以社会力量参与为补充，基本建成覆盖全面、分层分类、综合高效的中国特色社会救助体系。低保、特困供养等基本生活救助制度成熟定型，医疗救助、教育救助等专项救助制度及时帮助困难群众解决相应问题，临时救助、流浪乞讨人员救助等急难社会救助制度为临时遇困人员排忧解难。可以说，城乡困难群众遇到的各类困难，都有相应制度给予救助帮扶。二是困难群众基本生活得到制度性保障。大家耳熟能详的低保制度是保障困难群众基本生活最主要的制度安排，在对象认定、收入核算、办理流程、资金发放、动态管理等方面越来越规范，也更加具有包容性，更有温度。比如，将低保边缘家庭中的重病重残人员单独纳入低保，增加就业成本扣减、低保渐退等规定。特困人员救助供养制度整合城市“三无”人员救助与传统的农村五保供养制度，成为与低保制度并列的另一项基本生活救助制度。临时救助制度突出“救急解难”，重在解决城乡群众突发性、紧迫性基本生活困难。2021年底，全国4680多万困难群众纳入低保或特困供养，全年实施临时救助1089万人次。三是社会救助水平实现了跨越式增长。这十年，城市低保全国平均标准从每人每月330元提高到711元，增长了1倍多；农村低保全国平均标准从每人每月172元提高到530元，增长了2倍多。各级财政累计支出基本生活救助资金2.04万亿元。特困人员救助供养基本生活标准达到或超过当地低保标准的1.3倍，有力保障了困难群众基本生活。四是在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会中发挥了重要兜底作用。脱贫攻坚期，社会救助高质量完成兜底脱贫任务，将1936万建档立卡贫困人口纳入低保或特困供养范围，占全部脱贫人口的19.6%。打赢脱贫攻坚战后，将脱贫不稳定人口、边缘易致贫人口和突发严重困难户中符合条件的277万人纳入低保或特困供养，牢牢守住不发生规模性返贫底线。五是实现了对低收入人口的动态监测。民政部已基本建成全国低收入人口动态监测信息平台，归集6200多万低收入人口基本信息，约占全国总人口的4.4%。会同相关部门健全分层分类救助帮扶机制，根据低收入人口困难程度和致困原因，划分出低保对象和特困人员、低保边缘家庭和支出型困难家庭等救助圈层，分类实施救助帮扶。

党的十九届五中全会明确要求“健全分层分类的社会救助体系”，请您谈谈“分层分类”的探索过程？

这个问题问得好！低保是我国社会救助的核心制度安排，是基础。低保制度建立前，社会救助对象缺乏明确的认定标准和办法。低保制度建立后，通过规范的家庭经济状况调查等审核程序，低保对象的认定精准了，其他社会救助制度也就有了目标群体。根据《社会救助暂行办法》，专项社会救助主要瞄准低保对象、特困人员等困难群体。一方面，政策叠加使低保对象、特困人员获得更多、更全面的社会救助。另一方面，也形成了“低保捆绑”“悬崖效应”。有了“低保”，其他救助政策随之而来；没有“低保”，其他救助政策就享受不到。那些低保边缘家庭、支出型困难家庭等，由于缺乏持续稳定的救助措施，生活状况可能还不如低保对象。解决这个问题的思路不是把叠加在低保对象、特困人员身上的专项社会救助政策去除，而是要把这些政策拓展到其他低收入困难群众，从而形成不同的救助圈层，根据其实际情况实行差异化救助，这就是“分层分类”。经过试点、总结、推广等多年探索努力，2020年中办、国办印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，明确要求打造多层次救助体系。《意见》根据群众的困难程度和致困原因划分出三个救助圈层。最核心的是低保对象和特困人员，向外是低保边缘家庭和支出型困难家庭，对这些人员根据实际困难程度，给予相应的基本生活救助或专项社会救助；最外圈层是全体居民，在遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活暂时陷入困境时，给予急难社会救助。《意见》同时要求，完善对重度残疾人、重病患者以及老年人、未成年人等特殊困难群体的救助政策，依据困难类型、困难程度实施类别化、差异化救助。分层分类救助使各类困难群众都能及时得到救助帮扶。

全面增强社会救助治理能力，是近年来的一项全新工作，在这方面，我们开展了哪些探索？

解决这个问题，近几年主要从以下五个方面进行了探索。一是下放基本生活救助审核确认权限。我们指导有条件的地方按程序将低保、特困等社会救助审核确认权限下放至乡镇（街道），县级民政部门加强监督指导。权限下放地区极大压缩了从申请救助到获得救助的时间，一般缩短到20天以内。二是优化社会救助程序。比如，对没有争议的救助申请家庭，不再进行民主评议；延长在保人员复核期，对特困人员、短期内经济状况变化不大的低保家庭，每年核查一次；对收入来源不固定、家庭成员有劳动能力的低保家庭，每半年核查一次等。三是建立主动发现机制。通过“铁脚板+大数据”，加大“政策找人”力度。将走访、发现需要救助的困难群众列为村（社区）组织重要工作内容。县级以上民政部门开通3700多个社会救助服务热线。四是加强信息化建设。指导地方积极应用“互联网+”、手机APP等信息化手段，为困难群众提供便捷的申请、办理、查询等服务。健全社会救助家庭经济状况核对机制，取消可以通过国家或地方政务服务平台查询的相关证明材料等。五是加强社会救助政策协同。在乡镇（街道）建立“一门受理、协同办理”机制，根据申请人困难情况、致贫原因，统筹考虑家庭人口结构、健康状况、劳动能力和劳动条件、刚性支出等因素，综合评估后提出方案。全面建立并充分发挥县级困难群众基本生活保障工作协调机制作用，统筹整合救助资源，对遭遇重大生活困难的实行“一事一议”“一案一策”，提高救助水平。

社会救助兜底保障是脱贫攻坚“五个一批”的重要内容，是党中央赋予民政部门的重大政治任务。圆满完成兜底脱贫任务，给社会救助工作本身带来哪些提升和改变？

2021年2月25日，习近平总书记庄严宣告我国脱贫攻坚战取得全面胜利时，特别提到“近2000万贫困群众享受低保和特困救助供养”，这让我们倍感自豪。从2015年11月到2020年底，五年砥砺奋进，五年探索创新，广大民政系统干部职工付出了艰辛努力，在打赢脱贫攻坚战中书写了民政篇章，在参与脱贫攻坚战中社会救助以及社会救助工作者也实现了自身的升华。我司最低生活保障处还荣获“全国脱贫攻坚先进集体”称号。概其要者，一是凸显了社会救助的政治属性。民生连着民心、民心是最大的政治，社会救助兜底保障困难群众基本生活，是脱贫攻坚的最后一道防线，是民心工程。做好了，厚植党的执政基础，做不好就会失去民心。二是社会救助要因时因地创新发展。为了实现社会救助兜底保障，我们指导各地出台了许多特殊政策，比如将家庭人均收入超过低保标准的建档立卡贫困户中的重病重残人员单独纳入低保、实施救助渐退等。只有根据实际需要不断创新发展，才能最终实现社会救助兜底脱贫一批的目标。三是要打“组合拳”，不能“单打独斗”。脱贫攻坚也好，保障困难群众基本生活也好，都是大命题。破解这些命题需要政策组合。以社会救助来说，低保、特困是保基本生活的，医疗、住房、教育及一系列其他福利保障和帮扶，要构建综合救助格局，形成合力。四是要加强信息化建设。脱贫攻坚期间，我们与原国务院扶贫办建立了数据定期比对机制，精准掌握未纳入低保、特困范围的建档立卡贫困人口名单，组织基层干部逐户摸排核实。如果不采用信息化手段，就难以“精准”落实救助政策。

脱贫攻坚战取得全面胜利后，在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接方面，社会救助工作做出了怎样调整？

根据党中央统一部署，民政部门在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接方面的重点工作是建立健全低收入人口动态监测和常态化救助帮扶机制，坚决守住不发生规模性返贫底线。一是主动发现、精准识别低收入人口。指导地方综合运用入户走访、自主申请、基层上报、收入核对、线上整合等方式，识别并归集低收入人口基本信息，汇聚形成分类分级、全国统一的低收入人口数据库。二是建设并应用全国低收入人口动态监测信息平台。整合数据资源，基本建成覆盖全国、统筹城乡、分层分级、上下联动、部门协同、定期更新的低收入人口动态监测信息平台，同时，实现了与相关部门常态化数据共享。三是充分发挥各层级低收入人口动态监测机制作用。突出监测预警功能，通过与失业人员登记、大病患者、重度残疾人等数据比对、关联分析和综合评估，智能筛查易返贫致贫人员，早发现、早干预、早帮扶。四是全力做好低收入人口常态化救助帮扶。根据动态监测预警情况，结合其困难程度和致困原因，划定救助圈层，及时救助，实现巩固拓展脱贫攻坚成果的目标。

中国特色社会救助体系的“中国特色”，您如何理解？新时代，我们如何不负使命，兜住兜准兜好基本民生保障底线？

中国特色社会救助体系编织了一张困难群众兜底保障安全网，充分彰显了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著政治优势，集中体现了我们党坚持以人民为中心的发展思想。主要特点：一是覆盖全面。社会救助制度的体系化、组合化，使城乡群众遇到各类困难，都有相应政策给予救助。二是城乡统筹。低保等社会救助制度不再区分城乡，一体设计、一体实施、一体推进。三是分层分类。多层次社会救助体系的建立，使得救助范围更广、受益群众更多、救助政策更有针对性。四是综合高效。自上而下建立跨部门协调机制，加强资源统筹，形成救助合力。五是精准施策。健全社会救助家庭经济状况核对机制，持续开展专项治理，基本实现救助对象精准、措施精准、成效精准。从实践看，中国特色社会救助体系在保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定等方面正发挥着越来越重要的作用。

2022年两会期间，习近平总书记在参加政协农业界、社会福利和社会保障界联组会时专门就社会救助工作发表重要讲话，为做好新时代社会救助工作提供了根本指引。深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，兜住兜准兜好基本民生保障底线，要重点做好六方面工作：一是持续深化社会救助制度改革。推动社会救助法出台，加强社会救助制度机制建设，细化改革完善各项政策措施，切实解决困难群众兜底保障工作中的深层次问题。二是加强低收入人口动态监测和分层分类救助帮扶。拓展全国低收入人口动态监测信息平台功能应用，实现与相关部门数据共享的机制化、常态化。全面开展低保边缘人口、支出型困难人口认定和救助帮扶，巩固分层分类社会救助体系。三是完善基本生活救助制度。进一步规范优化低保、特困审核确认程序，适度扩大救助范围，健全低保标准制定和动态调整机制。四是强化急难社会救助制度。落实“分级审批”“先行救助”等政策，持续提高制度可及性和救助时效性。五是强化综合救助格局。加强部门协同，有效衔接各项救助、福利和保障政策。加快发展服务类救助，形成“物质＋服务”救助方式。鼓励引导慈善帮扶，整合救助资源，凝聚救助合力。六是健全社会救助监督检查长效机制。严厉打击欺诈骗保、挪用贪占困难群众救助资金的违法行为和“优亲厚友”“关系保”“人情保”等违法违纪行为。

社会救助工作一直是民政的主要业务之一，十年来，您参与并见证了社会救助工作的改革与发展，能否谈谈您的思考与感悟？

2006年初，我调到最低生活保障司工作，也就是现在的社会救助司。十多年来，我参与并见证了我国社会救助制度的发展壮大，特别是党的十八大以来，在党中央、国务院的高度重视下，社会救助实现了跨越式发展，在保障和改善民生中发挥的兜底作用越来越突出。作为一名长期从事这项工作的民政人，确实有一些工作体会和大家分享。我深深感到，做好社会救助工作，必须突出五个方面：一是要有为民情怀。如果没有为民情怀，不能站在困难群众立场看问题，是不可能做好工作的。二是要有创新精神。我们正处于改革开放的新时代，社会救助制度必须从中国国情出发、从经济社会发展实际出发、从人民群众的现实需求出发不断创新发展。三是要尊重基层。基层是社会救助政策落实的“最后一公里”，基层干部最了解基层，也最有解决问题的办法。必须扑下身子沉下心，真心实意的尊重基层，才能确保社会救助政策与实际相契合，并真正得到实施。四是要团结协作。主要是指部门协作。民生保障涉及部门众多，各有职责分工。加强协作，就能形成合力，甚至实现“1+1>2”。社会救助体系建设尤其如此。五是要真抓实干。社会救助与困难群众切身利益息息相关，要访贫问苦摸实情、走村入户问冷暖，踏踏实实把各项救助政策落到实处，让困难群众得到实惠，真真切切感受到党的温暖和关怀。