突发事件中的风险交流：正当性、基本要素与制度设计

闫 海，王 洋

辽宁大学 法学院，辽宁 沈阳 110136

一、引言

现代社会结构的复杂性和功能分化产生诸多不确定性和偶然性，疫情等突发事件的风险透过现代社会结构被放大，冲击了常态社会中的共识和信任关系。突发事件中风险的不确定性导致决策者在未知之中决策，主体之间信息能力差异、管辖分割加剧了“信息孤岛”的局面，加深了决策者与受波及者之间的信息不对称，造成主体之间的信任断裂，从而削弱了各主体预防和控制风险的合作基础。凝聚公共主体与私人主体之间的共识信任，引导多元主体有序参与风险治理，已成为风险社会治理尤其是突发事件处置的紧迫任务。

风险交流(risk communication)，又称风险沟通，是一项贯穿于风险治理过程始终、基于多元主体平等互动的“对话”机制。2002年欧盟通过的178/2002号法案(《通用食品法》)将风险交流作为风险分析框架的核心部分，“将公众参与定位为对科学理性的实质性补充”“回应专业知识民主化”，提高突发事件的决策质量，有助于信任重建[1]。在我国，最早提出风险交流的法律规范文件是2002年《进境动物和动物产品风险分析管理规定》。目前，我国食品药品、环境保护、疫情防控等社会性规制领域的行政法规、部门规章及规范性法律文件等日益广泛地提及风险交流或风险沟通的要求。虽然2009年原卫生部《人感染猪流感预防控制技术指南(试行)》附件六《风险沟通指南》、2014年原国家卫生和计划生育委员会《食品安全风险交流工作技术指南》等对风险交流或风险沟通的原则、范围(主体)、内容、方法和策略等予以规定，但立法尝试的推广有限，很多规定尚未转化为突发事件应对的法律规范。

始于2020年的新冠疫情给各国经济发展和社会信任带来严峻挑战，应对以疫情为代表的突发事件已成为国家治理中的“新常态”任务，其中风险交流则是突发事件应对法治建设中的薄弱环节。法律制度层面的不足导致发事件发展中，公共主体与社会公众之间信息沟通往往进退失据，并且由此造成彼此的不信任，不利于突发事件的有效应对。历经两年多的经验积累，国家卫生健康委的《新型冠状病毒感染的肺炎防控方案(第八版)》较早期版本在风险交流的规定方面已取得长足发展，例如将宣传教育作为第一项“公共措施”，在疫情监测、疫情信息发布、组织保障等方面构建信息交流的保障机制。我国在应对新冠疫情过程中积累了突发事件风险交流的宝贵本土经验，应将之作为检视和弥补相关法律制度缺陷的基础。本文尝试厘清突发事件中风险交流的正当性基础，指出突发事件风险交流的基本要素，并且阐释风险交流的制度设计原则，进而设计硬法规范和软法机制。

二、突发事件中风险交流的正当性基础

自由、开放、共享是现代信息社会运转的核心价值理念[2]，多元主体之间信息沟通交流呈现出利益结构网络化、差异化及制度化特点：对于私人主体之间基于亲缘友情关系的信息交流，应当尊重自发秩序，提供私法工具和保障；对于公共主体向私人主体的信息交流，应当确立信息公开的公法职责，对涉及私人隐私、商业秘密和公共利益信息予以限制。突发事件扰动了利益结构的常态稳定，运用公共权力维护公共秩序、保障公共安全和健康的紧迫性骤然上升，私人利益往往让位于公共利益。在突发事件中，原本休眠的紧急状态法律被激活，作为公共利益代表的公共主体由此获得紧急权力，个人权利的保障方式变得灵活[3]，加强风险交流尤其迫切。

首先，加强风险交流是保障主体之间信息公平的要求。私人主体的信息能力与自身的受教育水平、工作背景等密切关联，存在明显的主体差异。在常态社会中，弱势的私人主体获取公共信息的主观愿望并不强烈，《中华人民共和国政府信息公开条例》等行政公开法律为公众获取公共信息提供了较为充分的制度支持。但是，疫情等突发事件对私人主体的生命健康利益带来威胁，面对此根本性利益被侵害的现实威胁，私人主体产生获取突发事件信息的强烈需求。因此，亟须建立、健全风险交流法律制度以充分保障私人主体平等获得突发事件防控以及救助信息的合法权益。

其次，加强风险交流符合突发事件应对的社会动员特征。我国传统社会治理沿用“自上而下”的定势思维，信息单向流动，私人个体参与公共事务相对有限，以致处于信息流向末端的私人主体对信息需求缺乏主动性，处于信息源流或流向前端的公共主体与私人主体直接对话的动力和能力亦较弱。但是，突发事件应对需要进行广泛的社会动员，要求私人主体承担力所能及的社会责任。私人主体履行社会责任的前提是对责任本身的充分理解，具备相应的风险意识，这就对各主体之间风险交流提出了要求。为实现效果良好的突发事件社会动员，应当改变传统社会治理的“自上而下”信息沟通方式，推进突发事件有关信息的及时公开，并且自由流动。社会动员作为一项国家基础性权力，以风险交流为基础而展开建设[4]。

最后，加强风险交流有助于保障公民的基本权利和规训国家的紧急权力。“必要之事无须法律”“紧急状态无法律”，某些法律和权利在紧急状态下被悬停，例如基于公共健康的要求，世界卫生组织《国际卫生条例》以及各国立法允许采取符合比例原则的强制隔离、强制医疗、强制性防护措施等人身自由限制手段。处置突发事件需要对人身自由限制作出必要限制，不等同于可以对知情权、表达权等其他基本权利予以剥夺或限制。“在日益临近的危险的笼罩下，责任得到重新界定，行动权限开始集中，现代化进程的一切细枝末节都被科层化的控制和规划所掌握。”[5]与此同时，“突发公共卫生事件疫情防控下公权力的负向互动及越轨，个别部门在行政职权行使过程中存在越位以及缺位，‘乱作为’和‘不作为’现象”[6]。为避免突发事件应对中，出现因缺乏法律规训的紧急权扩张而恣意不作为、滥作为或者侵犯人身自由等问题，必须对保障私人主体运用信息权利进行社会监督。《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)侧重于权力限定、划分、追责等方式限制紧急权，但私人主体参与监督较为欠缺。突发事件中风险交流可以为私人主体参与突发事件应对提供信息基础，保障与之相关的信息权利，由此形成对公共主体履职的监督压力。

总之，突发事件应对不构成限制各主体之间风险交流的理由，反而具有进一步强化风险交流的必要性和利益诉求。对私人主体面对突发事件风险而产生的保全自我个益和社群共益的天然本能，公共主体应当予以尊重，因为基于此种本能而产生的风险交流需求，对于突发事件应对具有积极作用。私人主体通过突发事件风险交流，能够提高防范意识，获取相关知识，积极采取自我防护以及监督他人防护措施，有助于减少乃至避免风险扩大，维护公共利益，并且增强公共主体行使紧急权的正当性。

三、突发事件中风险交流的基本要素

参照《食品安全风险交流工作技术指南》的概念界定，风险交流是指各主体就风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程。由此可见，风险交流的基本要素包括作为利益相关者的主体、风险相关信息的客体以及信息交换的行为。

(一)突发事件中风险交流的主体范畴

以治理为导向的现代政府规制改革主要是引入多元规制主体，以促进公共福利最大化和社会公平[7]，因此，风险社会治理呈现“社会共治”的基本格局。例如，新冠疫情具有地域广泛性、时间持续性以及技术专业性，要求多元主体参与其中，公共主体、专业人士和私人个体基于其信息资源和能力，在风险交流中发挥着各自的职能和作用：(1)承担突发事件防控职能的政府及其部门凭借其对职能部门及其延伸组织的领导权力，有能力获取最专业、最全面的风险信息，处于风险信息枢纽和信息金字塔的顶端；(2)科学工作者、医生等专业人士因其职业性质和教育背景而具备超出私人个体和政府官员的信息获取和分析等相对优势，基于社会责任感或社群情感而自主进行风险交流；(3)私人主体常处于信息弱势一方，对突发事件风险知识的接受和实践程度偏低，易于过度恐慌，受到虚假信息迷惑，但亦是自己资源和需求的最佳判断者、紧急情况下第一响应者。

主体之间信息能力的差异意味着风险交流的目标之一，是引导信息流动以均衡风险信息在各主体之间分布。公共主体的风险信息具有公共物品性质，为保障知情权，推进社会动员工作，公共主体有义务向公众全面、及时、公平提供风险信息，听取各方意见且及时反馈。专业人士具有较高的风险意识且具有相对独立性，与相关社群联结更加紧密，又因其专业能力而成为公共主体的咨询对象，因此，具有沟通公共主体和私人主体的桥梁纽带作用，能对不可避免的风险认知偏差予以宽容对待。私人主体是风险信息传递的对象，并且以个体、组织或网络集合成为应急计划的制定者和参与者[8]，在人口基数大环境中亦具有较强的信息传播能力。 我国突发事件应对法律沿用命令控制、科层式的规制思路，以公共主体在突发事件中的职能划分、工作流程为规制内容，缺乏相关主体参与的突发事件风险交流制度规范。由于公共主体对风险交流采取冷处理甚至压制措施，以致重要决断关键时刻畏手畏脚、不作为、不敢决策，延误风险防控的时机，陷入决断困难、无从问责和独任制风险的“三难困境”[9]。因此，将风险交流引入多元主体参与机制，是克服我国风险治理困境，改善风险决策，增加突发事件应对法律的民主性、正当性的可行选项。在公共部门之外，“还需吸收相关医疗专家和应急管理专家的意见，以及倾听人民群众的意见”[10]。

(二)突发事件中风险交流的信息客体

1.风险信息的类别

与风险相关的信息，即风险信息，是突发事件中风险交流的客体，可以分为以下三类：(1)风险发生信息。例如，疫情风险信息包括《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)第十七条规定的传染病监测信息和《国家突发公共卫生事件应急预案》第6.1.7条规定的科研对象。从事相关研究的专业人士才能充分理解这类科学信息，负责对相关信息的采编和分析，将其转化为风险决策的主要依据。虽然私人主体对于科学信息理解存在专业鸿沟，但此类信息有助于其增进对风险的认知以及对决策科学的信任。(2)风险变化信息。突发事件发生后，私人主体和发生地以外的公共主体最关注的是风险的严重程度和扩展范围，相关信息经过整理而被用于预测未来趋势，乃是私人主体作出风险理性判断和公共主体作出决定、采取行动的重要依据。(3)风险防控信息。个人、家庭是社会的最小单位，公共主体向公众提供预防和控制风险的信息，使其通过自身行为维护个体生命健康权益，以社会最小单位的自我保全实现社区、城市等更大范围的公共健康利益。

作为突发事件风险交流中的客体，风险信息复杂多样，每类信息均有助于保障个人和公共健康利益，增进公共主体和私人主体之间信任，任意一个信息欠缺风险交流，均会减损其价值。

2.风险信息的质量特征

风险是主观与客观相结合的产物，尽管风险的起因和发展在自然科学视野中是客观存在的、具有客观性，但各类主体对其客观存在的认知过程，以及由此产生的信息又不可避免地打上主体的“烙印”，也具有主观性。风险交流应当建立在对风险信息的主、客观双重性质的认知基础上，注重信息的质量特征。

第一，真实性。真实性是风险信息应当具备的首要质量要求。各主体参与风险交流应当对信息的真实性负有注意义务，避免虚假信息的传播。但是，对于信息真实认定不应当无视风险的不确定性，“法律追求的真实不可能完全实现了客观真实”[11]，不确定赋予真实的主观性。例如，疫情突然暴发，伴随研究不断深入，才能逐步掌握更多疫情风险信息。风险信息的不确定性意味着各类主体会不断修正对疫情产生、发展和防护的认知。法律只能要求各类主体在认知能力内承担信息真实性注意义务，应当以其所属类别中多数人的认知能力为尺度。不同类别主体存在认知能力差距，相应的信息真实性注意义务标准应有所区别。具体而言，主体的公共身份越强，科学专业素养越高，应当承担更高标准的信息真实性注意义务，反之则予以适当程度的宽容。信息优势一方在风险交流中应当依据掌握的风险信息做出严谨阐释、审慎预测及合理建议，不得掺杂与无关的商业利益、集团利益等因素；私人主体在风险交流中应对源自非官方信息、无根据信息等持适当程度的怀疑并避免传播，更不得自行编造无事实根据的虚假信息。

第二，完整性。完整性是风险信息应当具备的质量要求之一。信息完整性主要是对公共主体提出的信息质量要求，即公共主体发布风险信息和大众传媒相关报道应当确保信息的完整性，避免因缺少必要的说明或者断章取义而误导公众。一方面，信息完整有助于确保公共主体突发事件应对决策科学，避免误判风险变化态势，以致未采取及时和恰当的防控措施，错失控制风险的最佳时机；另一方面，不完整的信息可能导致其他主体误读信息，得出错误结论，进而造成虚假信息在社会传播。

第三，有效性。有效性也是风险信息应当具备的质量要求之一。风险信息，尤其是风险发生信息和防控信息，具有一定专业性，私人主体须具备一定知识素养才能正确理解其内涵，从而基于内心认同并付诸于实际行动。但是，在突发事件环境下，无法短时间内提高公众的知识素养。若是公众不能获得有效表达的风险信息，则容易导致过度反应的社会恐慌，进而出现公共利益的违法行为。因此，公共主体和大众传媒在风险交流中应当避免使用过多的技术性语言，而是转化为描述性语言，充分考虑不同知识背景的私人主体会以何种形式“信息解码”，以解决公众对风险信息理解和运用的问题。

突发事件风险交流中的风险信息若是缺少真实性、完整性、有效性中任何一项，风险信息就可能成为错误信息或者有害信息，风险交流会走向其初衷的反面：损害主体的法益，造成社会恐慌情绪，延误风险防控时机，损害公共主体与私人主体之间的信任。

(三)风险交流的信息交换行为

风险信息经由主体之间的传播行为产生社会价值，信息交换行为亦是风险交流的基本要素。不同主体因身份差异而实施不同的信息交换行为，并且共同塑造了突发公共事件的信息环境。

第一类是公共主体对风险信息的报告、通报和公布行为。《突发事件应对法》第四十四条规定，突发事件预警信息在各级政府及其部门之间、政府与公众之间的传播方式，是公共主体进行信息传播的主要法律依据。公共主体风险信息传播行为的时效性在很大程度上决定了突发事件应对工作的效果，能否及时就风险信息与其他主体交流至关重要。以疫情为例，疫情往往先在个别地区出现迹象，地方政府第一时间从医疗机构获得信息并展开实地追踪调查，由地方政府发布疫情预警信息更符合及时性的要求。决策者可能担心承担过早向公众发布疫情预警信息而引发秩序失稳的政治责任，而倾向于相信这些迹象不会暴发成大范围疫情。因此，法律应当明确风险信息发布的具体部门单位，避免信息发布职权规定的法律冲突。

第二类是大众媒体的风险信息传播行为。大众媒体在风险信息传播过程中承担两种角色：一是自主发布报道和评论；二是成为公共主体向公众传播风险信息的桥梁。大众媒体的信息中介角色对于公共主体向公众传递权威的风险信息不可或缺，同时大众媒体以报道和评论方式监督公共主体，向公共主体传递公众的关切，亦不可忽视。相较私人主体而言，大众媒体行拥有较多信息资源，具备更强的信息传播能力和社会影响力，通过传播行为可以更加全面、客观、理性地传递风险信息，不仅能防止公共主体信息迟滞带来的风险防控时机延误，还能促使公共主体积极参与疫情的风险交流，及时回应公众关切。若是大众媒体发生缺位，任由自媒体抢占风险信息传播的先机，或者抢占监督公共主体的舆论话语权，较易产生虚假信息，损害公众对公共主体的信任感。大众媒体对于塑造高效、负责的政府形象具有重要意义，并且输出正面的信息，形成良好的社会效果，承担正面引导和监督激励的双重风险信息传播责任。

第三类是私人主体的风险信息传递行为。快速发展的信息技术使得私人主体的风险交流的地位愈发显著，就信息总量和信息接触程度而言，正在比肩大众媒体的传播。但是，私人主体缺乏获取和甄选风险信息的公共资源，信息判断能力也参差不齐，虚假风险信息往往源自于私人主体信息传递。一方面应当保障表达权，尊重私人主体参与社群共益、实施民主监督的权利，适当宽容对待其中的信息瑕疵；另一方面，以技术手段追踪虚假信息的传播源头，信息被确认为虚假，还应当结合传播者的主观恶性和损害后果，追究其法律责任。

四、突发事件中风险交流的制度设计

突发事件风险的高度不确定性与对准确、完整信息的人性需求存在固有矛盾，况且公共主体在不确定环境中进行决策，难免出现决策瑕疵情形。面对信息缺陷，公众往往发生预期落空。依据卢曼的观点，私人主体是否积极学习以及调整预期是个极为重要的问题，需要上升到制度化的解决方案，以防止无序状态的发生[12]。风险交流是主体之间相互学习、整合预期、凝聚共识的过程，其制度设计应当以提升风险信息交流效率、维护社会秩序稳定为目标，以科学、公正和透明为基本原则，修补既有的“硬性”法律规范，并借助软法机制建构灵活、具体的指引规范。

(一)突发事件中风险交流的制度设计原则

突发事件风险交流的法律规范构建应当建立在法律原则的指导之下，反映突发事件的本质和基本法律价值，对完善法律规范、制定具体事故处置方案及其实施起到引领作用。

1.科学原则

科学是突发事件风险交流的首要原则，应坚持实事求是，减少其他因素对突发事件应对的干扰。对于公共主体而言，突发事件应对必然冲击常态的经济社会秩序，以致其在目标序列选择中错误地将当下经济发展、社会稳定、工作政绩等置于潜在的公共利益之上。就私人主体而言，面对生命健康、财产安全的不确定性，直觉决策系统时常抑制理性决策系统而作出非理性的选择：或者倾向于相信突发事件风险不会导致严重损害，认为个体自由优先于风险防控要求；或者陷入不必要的恐慌、仇恨情绪。风险交流制度设计的科学原则要求公共主体和私人主体的决策认知应当以确立生命健康和财产安全为优先目标，排除其他因素和直觉系统的误导，确保公共主体、私人主体为了实现目标而采取科学、适当的行为。

2.公正原则

公正原则要求公共主体公正对待私人主体的信息权利。突发事件应对的有效性取决于公共主体的紧急权行使水平和私人主体的守法义务履行程度。为了实现令行禁止的理想社会秩序状态，公共主体在非常状态下的准立法制定大量规范，严格限制表达权利和行动自由。但是，紧急权的迅速扩张必然压缩私人主体的权利空间，尤其是逐级加码容易导致宽严程度难以把握，无视私人主体的公正要求。此种紧急权行使方式、思维造成公共主体和私人主体之间的矛盾升级，以及后者不满乃至对立情绪高涨。因此，突发事件中风险交流的制度设计应当能够及时回应公众对风险信息知情的利益诉求，并将之作为风险防控的一项基本要求。

3.透明原则

透明原则要求公共主体以高度公开的信息披露方式与私人主体展开风险交流。在突发事件中，公众知道的越多便越不易引发社会恐慌，公开透明是对虚假信息最好的“杀毒剂”，风险信息的透明度与外部督促、协同防控密不可分。隐匿或者选择性披露风险信息，导致降低信息透明度，会助长公共主体对局部利益或者私人主体对私益因素的考量，增加公共主体和私人主体的不信任，因此，风险交流的制度设计应当确保信息披露的透明度。

(二)突发事件中风险交流的硬法规范

1.确立专业机构的风险交流中枢地位

有效的风险交流是以科学化、现代化的行政组织及其权力为基础，自然灾害、重大事故、传染疫情等突发事件应对具有显著的专业性，应当确立专业机构的风险交流中枢地位。2013年和2018年两次政府机构改革侧重行政组织的综合性，有助于行政效率的提高，避免推诿责任，但仍存在专业性不足的问题，后者恰是保障突发事件应对科学性的基础。《传染病防治法》第五条、第六条规定各级政府及其卫生行政部门行使疫情防控职权，同时，鉴于疫情防控工作的专业性高，《传染病防治法》第七条、第十八条规定：各级疾病预防控制机构承担监测、预测、流行病调查等咨询、建议、报告工作。在疫情防控过程中，各级政府具备广泛调动社会资源的综合性职权；卫生行政部门的职权更集中于调配医疗相关的人力和物力资源；疾病预防控制机构的疫情防控和公共健康维护的专业能力强，更关注疫情本身，负责对疫情信息的收集、分析和判断。公共主体的资源调配职能在很大程度上依赖于疾病预防控制机构的信息中枢职能，其如同公共主体疫情应对的“智囊团”。但是，疾病预防控制机构的信息仅依法向同级政府报告，缺乏直接与上级部门、公众的风险交流职权。疫情的发生、发展信息属于客观事实判断，疾病预防控制机构获得此类信息，一旦确认信息的准确性、完整性，有权依据科学原则的要求，独立地开展风险交流，即越级乃至直接向最高层级的疫情防控部门进行信息交流，甚至可以在风险可能迅速发展情况下直接向公众发布疫情风险信息。法律应当赋予各类突发事件对应的风险防控专业机构信息中枢的法律地位和相应权限，从而构建风险信息及时向中央机构传递并向公众公开的良性信息传播机制。风险交流本质上是一种信息治理工具，专业机构应当具备信息中枢地位，在组织上保持独立性和专业性，享有风险交流的职权。

2.保障私人主体之间的风险交流权利

私人主体既是突发事件的受害者，也是风险防控工作的参与者，因而，具备风险信息表达和交换的正当性。私人主体为实现自我及其所属社群的保全，基于自然本能的风险交流参与，有利于及时发现风险损害、提示和督促政府采取有效防控措施。风险防控目标的实现有赖于私人主体对防控措施的遵守以及采取防控措施的自主性，但私人主体的理性行为选择以突发事件风险信息的正确认知为基础，风险交流对于削弱感性系统、增强理性系统对行为的支配具有重要意义。

为保障公众知情权，《突发事件应对法》第十条、第二十条、第四十四条规定对公共主体与私人主体之间的风险沟通予以规定。但是，在自媒体日益发达的时代，私人主体之间的风险交流亦成为彼此获取信息的重要渠道，并且有助于防止公共主体决策滞后、不当的弊端。但是《突发事件应对法》对此却未肯定性规定私人主体之间信息交流的权利，又在第五十四条规定，“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息”，并且第六十五条规定了相应的法律责任。这虽然有助于确保风险信息的真实性，但亦阻碍了社会主体之间的风险交流，不利于防控措施“跑赢”风险扩散的速度。为此，法律应当增设正面规定，激励私人主体发挥正面的信息交流活动，如单位或者个人传播有关突发事件发生和发展信息应当客观真实，对突发事件应对产生有益作用的，应当给予奖励。

3.构建风险交流的交互性机制

风险交流应当是双向的、交互的，以增强主体之间的平等感，建立彼此信任、合作关系。“及时有效反馈风险治理成效和进展的信息，能够改变信息交互的视角，满足个体对风险进程和治理后果的关注，促进信息生态走向新的有序。”[13]在突发事件应对中，尤其需要在公共主体和私人主体之间构建交互性风险沟通机制，消减两者之间可能存在的紧张、对立态度。《突发事件应对法》的主要功能在于指引、规范紧急权的运行，规范使用风险公布、发布等信息规制工具，但缺乏信息交互流动的功能。举报、听证、民主评议等常态下公共主体和私人主体之间信息桥梁在疫情等突发事件中缺乏适用空间。公共主体行使紧急权处理各主体利益平衡时难免顾此失彼，若无暇回应公众关切，甚至因回避与公众的信息沟通交流，屏蔽大众媒体和私人主体的“不同声音”，势必造成彼此的不信任。所以，《突发事件应对法》应当建立交互性信息沟通交流机制，以加强舆论监督权、公民知情权、表达权的保障，提供更多实现渠道和救济途径，如明确政府及其职能部门回应公众关注问题的义务，建立风险沟通平台，私人个体如果在平台上就突发事件提出问题，由政府及其职能部门及时予以回答。

(三)突发事件中风险交流的软法机制

在突发公共事件应对的强制力“光谱”上，人身自由限制和私人财产征收、征用处于强制力较高一端，《突发事件应对法》等硬法规范主要为此类强制力较高规制工具划定边界，规范其程序、责任，却较少关注风险交流等强制力较低一端的规制工具。立法的确定性与突发事件的风险不确定性存在固有矛盾，硬法规范对风险交流一般只能作出框架性、原则性规定，尚须硬法、软法作出适当分工，通过软法机制给出更加灵活、更具适用性的规范引导。鉴于风险交流本身属于强制性较弱的规制工具，加之突发事件因事、因时、因地而有较大差异，所以，风险交流更适合发挥软法的弹性，通过教育、引导的助推，进行开放性评价，与硬法规范形成补充性和创制性规制[14]。

1.教育和引导的助推

风险交流贯穿于突发事件的事前、事中和事后全过程，可以对公共主体、私人主体的风险识别和防控进行教育，引导主体之间展开科学、理性的信息交流。面对突发事件的风险信息，私人主体未必会采取最为理性的行为，其在群体内部风险交流中可能被“意见领袖”错误引导，但不能因此完全剥夺或者过度限制私人主体决策的选择空间，更不能强制封闭私人主体之间交流的媒介渠道，此时更适宜采取助推方式引导和介入主体之间的风险信息交流。

泰勒和桑斯坦将“助推”定义为“一种不构成行为强制的选择框架(choice architecture)，政府通过行为预测介入人们的行为选择，且人们可以很容易地对该介入进行规避”[15]。助推奉行无强制、广介入的规制方式，乃是典型的软法之治。以疫情风险交流的助推为例，公共主体之间风险交流应当对疫情是否发生、严重程度、采取防范措施必要性等信息要素设置必要、优先的交流和决策选项，引导非专业的决策者通过这些选项作出科学的决策判断。公共主体与私人主体之间风险交流则应当依靠公众常接触的交易对象，如公共交通工具、各类生产经营场所、商品服务包装等具体场域和载体，提供相关的疫情防范信息；私人主体之间风险交流的目标在于提高信息识别能力，如要求社交平台经营者针对用户信息交流的关键词设置信息真伪识别提示功能，为其提供可选择的相关权威疫情信息。

2.开放性评价

通过规范、开放的渠道引导私人主体对公共主体应对突发事件举措作出评价，以促进私人主体和公共主体之间的风险交流，督促公共主体及时调整风险防控措施。突发事件的风险不确定性削弱了公共主体的决策能力，加剧了政府失灵，公共主体既可能干预得不及时、不到位，也可能过度干预，主要原因之一是其信息工具和信息能力难以对风险作出准确研判。在此种情况下，需要扩大公共主体决策的风险信息源，可行方式是开放对突发事件风险及其应对的评价。信息开源还可以监督、纠正那些不当、滞后的风险防控措施。

对突发事件的开放性评价应当建立评价渠道和评价方式。风险评价方式既可以是非限定主体、内容完全开放的形式，也可以就特定主题采取限定性、选择性的半开放形式，具体可以根据风险种类、公共主体信息需求程度予以灵活规定。针对具有专业性的不同类型突发事件，应当建立与之相对应的评价渠道，例如针对疫情防控，在区县一级卫健委的移动信息平台设立便捷的公众评价渠道，机构负责人对评价进行反馈。为充分发挥专业人士的信息优势，还可以建立针对特定专业群体的信息评价与反馈渠道，例如医生群体对公共卫生风险有更专业、更直接的接触，法律职业群体对风险防控违反比例原则侵犯个人权利的措施有更理性的判断，对于特定群体开放专门的风险评价渠道有利于提高风险交流的专业性和有效性。

由此可见，突发事件风险交流的软法机制具有较强的灵活性，可以与《突发事件应对法》等相对原则性、强制性的规范共同形成分工调整的法律机制。软法机制依随通信技术发展、社会生活场域变化、交流群体转变而灵活调整，实现公众的广泛参与，为私人主体的信息权利提供表达和交流渠道。公共主体可以运用软法机制发挥事前引导、事中监测，并在必要情况下实施强制干预措施，例如对侵犯个人信息、编造和传播虚假信息的行为予以必要干预。同时，《突发事件应对法》需要在突发事件的处置经验积累中不断完善，当然，这里的“经验”不限于事后总结，还可以来自软法运行的经验总结。而软法机制的灵活性意味着可以针对不同类型突发事件制定相应的风险交流规范，其在实施过程中反映出的一般性问题，可以作为《突发事件应对法》等统一性硬法规范的漏洞填补和规则创新起到经验累积作用。

五、结语

信息规制是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，信息规制所体现出的治理能力，不仅在于信息技术的运用水平，更体现在信息流动层面上对公私利益的平衡，对一般法律价值的维护，以及对主体权利(力)、义务、责任的恰当安排。在风险社会中，疫情等突发事件凸显出风险交流的必要性。《突发事件应对法》以及各类灾害防治、公共安全类立法在规范公共权力运作的同时，亦须加强风险交流的制度设计，提升社会性规制各方主体共同参与的程度，促进风险信息高效流动，缓和突发事件中主体的信任危机，最终助力实现国家治理体系和治理能力现代化。