党的领导融入公司治理的有效方式——以国有控股混合所有制企业为例

◎姬旭辉

国有控股混合所有制企业是国有资本的重要载体，是中国特色社会主义制度的重要基础。国有控股混合所有制企业虽然在企业资本构成、产权结构和治理机制等方面与国有企业有所不同，但坚持和加强党的领导不能动摇，企业党组织的性质和地位不能改变，坚持党委把方向、管大局、保落实的领导作用不能改变。在一些国有控股的混合所有制企业中，由于产权结构和投资主体的多元化，导致党的领导体制机制不健全、党组织不能有效融入公司治理结构、处理不好各治理主体的关系等问题，需要进一步结合混合所有制企业特点，探索把党的领导融入公司治理的有效路径。

一、相关文献回顾

党的十八大以来，特别是2016年10月全国国有企业党的建设工作会议召开之后，国有企业党的领导体制和党建工作制度有了很大突破和进展，学术界对于国有企业党的领导融入公司治理已经有了许多深入研究。这些研究主要集中在三个方面：第一，如何理解中国共产党在国有企业内部治理中的作用。有学者以公司控制权的理论为基础，从所有权、管理权、劳动权三个维度提出分析框架，从所有权来看，党的领导在保障国有产权和国资监管中起到重要的作用；从管理权来看，企业党组织在决策、干部人事任命中的权力有助于强化企业内部的制衡机制；从劳动权来看，企业党组织有助于平衡劳方与资方关系，构建和谐劳动关系，企业基层党组织还能够领导群众组织，凝心聚力完成企业中心工作。[1]第二，国有企业党组织如何内嵌公司治理结构。有学者指出，“讨论前置”决策机制的提出与实践重构了国有企业决策机制，一方面统一了决策流程，另一方面党组织在重大决策中的定位从“参与”向“主导”转变，党组织管理层分享了“三重一大”决策权，拥有了“决定什么不能干”的权力；党组织可以通过正确行使否决权、充分运用建议权、强化追责问责的方式把“讨论前置”内嵌公司治理结构，发挥党组织参与决策的正面效用。[2]还有学者提出了落实“前置程序”的三个关键环节，包括研究讨论范围、研究讨论程序、研究讨论结果；党组织和董事会、经理办公会对重大经营管理事项的研究立场不同，党组织主要从把方向、管大局、保落实的角度去研究决策事项的政治和社会影响，而董事会、经理办公会主要从经济角度去决策。[3]第三，国有企业党委发挥领导作用。党的十九大对党章作出重大修改，把国有企业党委的定位从以往的“政治核心”修改为“发挥领导作用”。有学者指出，这一修订改变了国有企业治理结构和决策过程，在企业内部构建了党委决定“什么不能干”、管理层决定“干不干/怎么干”决策分工机制，完善了国有企业党委、党的基层组织不同层级的分工；在企业外部，从“管企业”转向“管资本”的改革削弱了国资委和业务管理部门介入国企的权力，国有企业党委发挥领导作用的制度安排强化了企业党组织的内部干预，能够增强了国资委的影响力，达到赋予企业自主经营权和遏制“内部人控”双重目标。[4]还有学者指出，要准确把握党委发挥领导作用的基本原则，国有企业党委研究讨论重大经营管理事项重在把方向，不能取代董事会和经理层，党委会、董事会和经理班子之间要各司其职，做到不占台、不拆台，不揽权、不失权，不越位、不失位。[5]

相比于国有企业党建研究，混合所有制企业党建方面的研究较少，主要集中在党组织的职责定位、增强混合所有制企业党组织的领导力、混合所有制企业党建存在的问题和对策、创新混改企业党建体制机制的实施路径等方面。有的学者提出混合所有制企业党组织的职责定位与国有独资、全资公司和非公有制企业都不相同，有其特殊性，要区分国有资本控股和国有资本参股的混合所有制企业把握党组织的职责定位。[6]有的学者研究发现在混合所有制的中央企业中，党组织发挥政治核心作用面临许多挑战，例如，随着国有股权比例的降低，企业各级领导对党组织的政治核心作用认识存在弱化现象；由于产权结构的多元化，党组织政治核心作用的发挥受制于各股东和经理层的认可和支持程度，建立党组织参与重大问题决策的机制难度增加；由于企业对成本的控制，党建机构设置、人员配置、活动经费等得不到保障，党组织凝聚力弱化。[7]有的学者提出要从加强领导班子建设突出党的政治领导，将党的领导和完善法人治理结构有机结合，建好建强企业领导人员队伍，完善“双向进入、交叉任职”的领导体制等方面增强混合所有制企业党组织领导力。[8]还有学者从构建全覆盖的混改党建体系、推动“党管人才”与市场化原则相结合、党组织内嵌治理结构、引导企业融入国家战略等方面论述了党建推动混改企业发展的实施路径。[9]国有控股混合所有制企业党的建设是混合所有制企业党建研究中的重点内容。有的学者认为要从健全法人治理结构，建立党委会、董事会、经理层各司其职的混合所有制企业管理制度，董事会、经理层和党组织在选人用人方面共同发挥作用，创新工作方法，掌握意识形态工作主导权、强化党组织的垂直领导等方面加强党对国有控股混合所有制企业的领导。[10]还有学者提出要在混合所有制改革的同时做好党建顶层设计，明确党组织发挥领导作用的权责边界，优化党管干部原则下市场化选用机制，通过具体分析不同类型国有控股混合所有制企业的情况加强党组织自身建设。[11]

国有控股混合所有制企业如何把党的领导有效融入公司治理结构，学术界关于国有企业和混合所有制企业党建的研究对我们有很多的启发，在这些研究的基础上，我们进一步针对国有控股混合所有制企业的特殊性质，研究国有控股混合所有制企业党组织有效融入公司治理结构的路径。本文在研究过程中选取北京广利核系统工程有限公司为案例进行了深度调研，该公司是由中国广核集团与非公有制企业北京和利时系统工程有限公司合资成立的混合所有制企业，作为国有控股混合所有制企业，在坚持“两个一以贯之”、把党的领导融入公司治理方面进行了有益探索和实践。本文在从理论层面进行分析的同时，结合该典型案例，探讨国有控股混合所有制企业党组织融入公司治理结构的有效路径。

二、突出政治功能，增强企业党组织政治引领力

国有控股混合所有制企业既是经济组织，同时也具备政治属性，企业党组织必须突出政治功能，着眼于巩固党的执政基础和做强做优做大国有资本开展党建工作，推动党建工作与企业生产经营深度融合，促进企业高质量发展。

把牢企业改革发展的正确方向，是国有控股混合所有制企业党组织突出政治功能的重要任务。党对国有企业的政治领导主要体现在“把方向”上，国有控股混合所有制企业党组织要在关系企业发展战略和发展方向的重大问题上把好关，与党和国家的战略部署保持一致，保证党中央的决策部署在企业得到坚决贯彻执行，不能搞上有政策、下有对策。

突出政治功能，要求国有控股混合所有制企业党组织坚持树立大局意识，在大局下行动，推动企业全面履行经济责任、政治责任、社会责任。国有控股混合所有制企业的发展目标与私营企业、外资企业有一定区别，不能仅仅追求企业自身利润最大化，还要注重承担社会责任，推动增进全社会的共同利益。国有控股混合所有制企业党组织要善于观大势、谋大事、管大局，始终站在党和国家事业发展全局的高度谋划推动企业改革发展。

突出政治功能，要求提升国有控股混合所有制企业基层党组织的政治引领力。基层党组织在服务职工群众的同时，要注意在满足职工群众需求的基础上从政治上引领职工群众，强化基层党组织的政治属性。企业基层党组织要把增强职工群众对党的政治认同放在首要位置，及时传达宣传党的声音，督促广大干部职工积极执行和落实上级党组织和企业的战略部署。

在混合所有制企业中，引领非公股东贯彻落实党中央决策部署，是党组织发挥政治引领力的重要任务。混合所有制企业各股东的利益诉求存在一定差异，非公股东一般更关注短期的经济利润，对于涉及国家长远利益的经营事项不一定持支持态度，这就为企业党组织切实发挥政治引领力提出了要求。北京广利核系统工程有限公司是由国有企业和民营企业合资成立的混合所有制企业，国有股东与非公股东在一些涉及企业重大发展事项上曾经存在较大分歧，公司党委在化解矛盾、统一认识方面起到了很好的桥梁作用。国有股东方希望在公司落实党中央坚持自主创新、攻克“卡脖子”技术、打造“国之重器”的决策部署，大力推动自主研发，形成自主产品；而非公股东方为确保其资本利益，主要目的在于依托国有股东方扩大其产品市场占有率，获取短期产品收益，反对公司进行自主研发。由于股东协议规定非公股东方对公司重大事项具有“一票否决权”，可以单方面否决议题上董事会，导致国有股东方提出的相关议案无法上董事会通过，董事会长期不能正常召开。在这种情况下，公司党委坚决贯彻落实党中央的决策部署和国资委的要求，在关系公司发展方向的重大分歧上勇于斗争，敢于坚持原则，搭建两个股东之间的桥梁纽带。分管公司经营治理的党委委员耐心充分地与非公股东方进行沟通，畅通了两个股东之间的沟通渠道，促使双方股东取得共识，推动董事会正常召开。公司党委在保证双方利益的情况下，使党中央的决策部署在企业得到贯彻，有效发挥了对非公股东的政治引领作用。

三、完善领导体制，使党组织发挥作用组织化、制度化

国有控股混合所有制企业要在制度上明确党组织在公司治理结构中的法定地位，进一步健全和完善党组织发挥领导作用的体制机制。习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上指出：“要明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。”[12]在国有企业混合所有制改革发展中，要始终坚持把党的领导与完善法人治理结构有机结合，确保党组织发挥作用有章可循、有规可依。

公司章程是企业内部的根本法，把党组织的领导地位写进国有控股混合所有制企业的公司章程中，是确保党组织发挥领导作用的制度保证。在国有资本控股的混合所有制企业中，把党的领导和党建工作写进公司章程，要理直气壮，不能含含糊糊。要根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党章程》和公司法的有关规定，把党建工作要求写入公司章程，确立党组织在公司治理体系中的法定地位。国有企业在进行混合所有制改革过程中，要旗帜鲜明地坚持党的领导和党的建设，把“党建进章程”作为选择合作伙伴、与非公资本方进行谈判的基本条件，在谈判过程中增强合作投资方对加强国有企业党的建设的认识和信任。

在组织架构上，要完善“双向进入、交叉任职”领导体制，把党的政治建设要求和市场化选人用人机制结合起来。“双向进入、交叉任职”领导体制是中国特色现代国有企业制度的一项重要创新，有效保证了党组织与公司治理结构的相互融合。国有控股混合所有制企业要落实《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》要求，党委书记和董事长实行“一肩挑”，党委班子成员要进入董事会和经营管理层，同时要把符合条件的董事会和经营管理层中的党员吸收进入党委班子。对于非公资本股东方派出在经营管理层的党员，符合条件的，也可以根据需要进入党委班子。交叉任职的方式和比例，根据企业的实际情况，着眼于提高公司治理水平和决策效率来确定。“双向进入、交叉任职”对有控股混合所有制企业党员领导干部提出了更高的要求，“进入”就要尽责，“任职”就要履职，身兼两职就要具备抓党建和管业务的素质和能力。

北京广利核系统工程有限公司在党委成立之后，坚持“两个一以贯之”，把党的领导融入公司治理，积极推动党建工作要求写进公司章程，完善“双向进入、交叉任职”领导体制，确保党组织发挥作用组织化、制度化、具体化。公司近三年召开党委会议66 次，决策重大事项184 项，确保公司在加大科研投入和推动设备“完全可控”方面坚持正确发展方向，并积极发挥股东之间的桥梁作用，推动国有股东和民营股东双方“在做强做优基础上，共同推动广利核公司做大”达成共识，确保公司治理正常运作，确立和实现了党委在混合所有制企业治理结构中的领导地位。

四、明确权责边界，处理好党组织和企业其他治理主体的关系

现代混合所有制企业有党组织、董事会、经理层、监事会、职工代表大会等治理主体，党组织要处理好与其他治理主体的关系，在支持其他治理主体行使职权的同时发挥好领导作用。

国有控股混合所有制企业的治理主体中最重要的是党委、董事会和经理层，党委要在公司治理结构中发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，董事会和经理层则要分别行使决策权和具体经营管理权。北京广利核系统工程有限公司把这三种治理主体的职责定位概括为：党委“把方向、管大局、保落实”，董事会“定战略、做决策、防风险”，经理层“拟方案、管经营、抓执行”，这就把党组织把关、董事会决策和经理层执行有机结合起来。对于涉及公司发展方向的重大问题，北京广利核系统工程有限公司党委坚决落实党中央关于把科技自立自强作为国家发展战略支撑的要求，坚持自主创新，持续加大科研投入，紧盯行业发展和市场需求，着力提高核电控制系统领域和工业控制自动化领域的科技创新水平。党委对于重大事项要前置研究，在把关定向的前提下，支持董事会行使做决策的职权，维护经理层的经营管理权。在企业领导层之外，还要注重充分调动职工的积极性、主动性、创造性，使职工群众有序参与公司治理，共享企业发展成果。

国有控股混合所有制企业党委要通过进入其他治理主体的党员领导，落实党组织意图，实现党的领导。这一点在混合所有制企业中尤其重要，非公股东看重和追求的利益可能会与国有股东存在差异，非公股东方可能会在董事会和经理办公会上对党组织的意见提出质疑和反对。例如，北京广利核系统工程有限公司的国有股东和非公股东在是否进行自主研发、设立上海分公司、扩展新业务等方面存在较大分歧，而非公股东对公司的重大事项具有“一票否决权”，这就对党委在涉及公司重大经营发展方向问题上发挥领导作用带来了一定困难和挑战。在这种情况下，党委会要先经过讨论充分形成统一意见，再由党委成员中的董事、经营班子成员分别在董事会、经营委员会上提出党组织讨论决定的意见，贯彻党委主张。如果存在重大分歧，党组织成员要通过各种方式与非公股东进行沟通解释，直至达成理解互信和共识。

五、前置研究讨论，在重大问题决策中发挥把关定向作用

企业重大经营管理事项在由董事会或者经理层作出决定之前，由党组织前置讨论研究，是全国国有企业党的建设工作会议和《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》的明确要求，也是国有控股混合所有制企业党组织发挥领导作用的重要体现。

落实“讨论前置”决策程序，首先要明确哪些事项需要由党组织前置讨论研究，制定企业“三重一大”决策事项的具体清单，明确应由党组织前置研究的事项范围。对于企业的重大事项，要确定哪些事项由党组织讨论决定、哪些事项由党组织前置把关、哪些事项由党组织与董事会和经理层共同决定、哪些事项由董事会和经理层决定。在落实“讨论前置”决策程序过程中，有的国有企业出现了党组织决策“泛化”现象，把党委会议当成“筐”，什么都往里面装，将大量决策事项统统交由党组织会议直接决定。习近平总书记明确指出：“借口建立现代企业制度否定或取消党的领导无疑是错误的，但把党组织直接作为企业生产经营的决策和指挥中心也不符合企业党组织功能定位。”[13]国有控股混合所有制企业党组织的领导作用主要应体现为“抓大事、议重点”，主要研究方向性、全局性的重大问题，而不是对具体的日常经营管理活动大包大揽。党组织是政治组织，不能直接作为生产经营的决策和指挥主体，党组织的领导不能等同于对一般性的经营事项事无巨细“亲力亲为”，否则就会对党的领导的理解产生偏差。党组织要参与企业方向性、全局性的重大事项决策，把好政治方向，善于从政治角度看问题。企业一般性质的生产经营事项决策权属于董事会，不能以党委会代替董事会、经理层的决策会议，党组织不能代替董事会和经理层做决策，而要研究讨论重大经营管理事项的决策，并向董事会提出党组织的意见。要制定企业“三重一大”决策事项的具体清单，明确应由党组织前置研究的事项范围。

当前，重大经营管理事项由党组织前置讨论研究的决策机制主要在国有企业党委层面实施。北京广利核系统工程有限公司在重要业务部门探索在支部层面引入“三重一大”决策制度，在部门重大事项决策中起到了积极作用。为了提高决策水平，防范决策风险，加强廉洁从业，北京广利核系统工程有限公司技术部、工程部等重要业务部门在党总支支委会层面引入“三重一大”决策制度，对于重大决策、重要岗位人员安排、重大项目安排和大额度资金运作事项，首先在党总支层面开展，适时地拓展到基层支部以及决策相关方的普通群众，充分发扬民主，广泛听取意见，保证决策的民主性和合法合规性。技术部结合自身业务的特点，制定了部门“三重一大”决策事项清单，明确了由党总支会议和部门级领导会议分别前置审议和研究决定的具体清单。重大事项决策会议由部门纪律监督员组织，党总支委员和部门级领导全部参加，召开会议时，首先由事项负责人对决策事项进行汇报，然后参与人员逐一发言，对决策事项提出意见和建议，需要跟踪解决的问题将形成行动项进行跟踪落实，会议内容由纪律监督员进行记录，并形成正式签批的会议纪要。这种决策制度克服了单凭个人经验做决定和少数人说了算的现象，避免了决策的随意性，真正做到了集思广益，同时调动了部门负责人的积极性、主动性和创造性，提高了决策的科学性和有效性，对于国有企业下属部门重大业务事项决策具有一定启示意义。■

[注 释]

[1]郑寰, 祝军. 也论党的领导与国有企业公司治理的完善——中国国有企业公司治理的政治维度[J]. 经济社会体制比较,2018(2):123-129.

[2]强舸. 国有企业党组织如何内嵌公司治理结构?——基于“论前置”策机制的实证研究[J]. 经济社会体制比较, 2018(4):16-23.

[3]郑琦.运用“前置程序”推进国有企业重大决策[J].中国党政干部论坛,2018(10):49-52.

[4]强舸.“国有企业党委(党组)发挥领导作用”如何改变国有企业公司治理结构?——从“个人嵌入”到“组织嵌入”[J]. 经济社会体制比较, 2019(6):71:-81.

[5]丁文强, 董德建, 顾伟, 王金柱. 关于国有企业党委发挥领导作用的几点思考[J].中国领导科学, 2021(2)：89-92.

[6]姬旭辉. 正确认识混合所有制企业党组织的职责定位[J]. 中国党政干部论坛,2020(9): 52-55.

[7]何立强. 关于混合所有制中央企业党组织发挥政治核心作用的几点思考[J]. 中国建材, 2018(9):130-132.

[8]陈芬森. 增强混合所有制企业党组织领导力[J]. 党建研究, 2020(6):48-50.

[9]强舸.创新混改企业党建体制机制:问题导向与实施路径[J]. 理论视野,2021(09):71-77.

[10]张恩海, 王锡南, 张海啟. 党加强对国有控股混合所有制企业领导的思路[J]. 中国领导科学, 2018(6):79-81、90.

[11]中国建材集团有限公司课题组. 加强国有控股混合所有制企业党的建设具体途径分析[J]. 现代国企研究, 2018(21):50-57.

[12][13]习近平. 论坚持党对一切工作的领导[M].北京：中央文献出版社，2019：149，151.