防范化解重大突发公共卫生风险的实践研究——以合肥市为例

高小明 朱春霞

（合肥市委党校，安徽 合肥 230031）

一、引言

重大公共卫生事件一旦发生， 国家会集中人力、物力、财力进行联防联控，社会经济的发展会受到波动，人民群众基本生活也会受到影响，如物价上涨、物资紧缺等，因此防范化解重大突发公共卫生风险始终是党和国家须臾不可放松的大事。十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》 指出中国特色社会主义进入新时代，取得了很多历史性成就，如在社会建设上“积极推动完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系”。 未来党和国家仍把保障人民健康放在优先发展的战略位置，全面推进健康中国建设。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出“推进公共卫生应急保障等一批强基础、 增功能、 利长远的重大项目建设”“完善突发公共卫生事件监测预警处置机制，健全医疗救治、科技支撑、物资保障体系，提高应对突发公共卫生事件能力”。

“非典”疫情后，我国全面启动了应急管理建设，将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类，按特别重大、重大、较大与一般四级实行分类分级管理[1]。 我国还基本建立了以属地管理为主， 政府统一领导， 各部门综合协调、分类管理、分级负责的应急管理体制，在中央与地方形成了统一协作、层级分明、职责清晰的应急管理机构， 并先后制定了与应急管理相关的规章制度。 2018 年，国务院机构改革新组建中华人民共和国应急管理部，着力整合分散的应急资源，集中各应急管理机构，旨在提高政府治理能力。此次新冠肺炎疫情发生以后， 习近平总书记强调，“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制， 健全国家公共卫生应急管理体系。 ”

我国各地诸多专家学者在习近平总书记讲话精神的指引下， 对强化国家公共卫生应急保障提出了自己的意见和建议, 主要包括强化应急保障体系、机制建设，完善应急保障设施建设，加强应急保障合作等。王春超等认为要采各国之长，建立应急管理体系的全社会长效保障机制[2]。李宏伟等认为完善公共卫生应急管理体系不止在疫情防治阶段极其重要， 更要求我们在社会治理中长期重视重大传染病防控工作，逐步建立“防、控、治”联动的重大传染病突发公共卫生事件应急管理体系[3]。周廷勇等认为公共卫生应急体系建设是一项系统工程，既涉及战时如何救、紧急如何援等方法论、战术性问题，更涉及平时如何防、后方如何保等保障性、战略性问题[4]。 许秀柏建议各级政府在制定“十四五”规划时，要高度重视公共卫生与疫情防控体系建设[5]。廖青虎认为突发公共卫生事件的应急管理是一项复杂的系统工程， 涉及多个部门的联动合作，其中重点是公共卫生机构、综合行政执法部门以及司法机关的合作，应强化多部门联动共同推动突发公共卫生事件的法制建设[6]。

近年来,合肥市不断提高民生保障水平、公共服务可及性和均等化水平，加快打造人人尽责、人人享有的幸福之城， 在抗击新冠肺炎疫情的过程中，向人民交了满意的答卷，但在公共卫生应急保障的制度建设和基层治理上仍存在一些短板。 要结合此次抗疫的经验教训， 按照习近平总书记对于健全国家公共卫生应急管理体系的要求， 进一步完善制度建设，提升公共卫生风险防控能力。

二、 国内外对于公共卫生应急保障的经验做法

（一）国外公共卫生应急保障的经验做法

1.关注公共卫生领域的风险挑战。 日本应对可能的公共卫生灾害风险， 通过制定具体的防灾计划， 细化各部门的职责， 从而达到运行机制明确， 同时不断修订和操作演练， 提升实际应用水平。英国制定了国家风险评估工作流程，对各种可能的公共卫生风险威胁进行评估。德国成立了“联邦风险分析与公民保护”指导委员会，与卫生部、经济与技术部、内政部、交通部、环境部、劳动部等共同制定风险分析方法框架， 协调多个部门组建风险分析工作组，同时对工作组成果进行评估等。

2.多部门协调应对。 国外很多国家对于突发公共卫生事件的应急都有非常完善的保障体系，且是多部门协调应战。 如美国建立了一种以联邦政府为管理核心的层次清晰、角度多样、涉及领域广的共同协调应急系统。各州政府、专业社会组织等组成的各方支持力量围绕在联邦政府周围，形成了由低到高逐级反应的机制， 高层级发挥对低层级的补充和辅助作用。

3.建立人人平等的公共卫生体系。 英国建立了国民医疗服务体系， 基于临床要求而非患者支付能力，旨在提供人人有效的、全面的、可持续利用的公共卫生保健服务。 瑞典公民一律平等享受国家公共卫生医疗服务, 政府通过财政拨款维持各类医疗机构的正常运营并支付公民医疗费用。

（二）国内公共卫生应急保障的经验做法

1.不断完善重大疫情防控体制。 上海市作为拥有2400 多万人口的超大型城市，其对重大疫情的防控直接影响当地和周边城市特别是整个长三角地区的安全。在此次新冠肺炎病毒流行期间，上海不断完善体系机制建设、 加强能力建设并强化应急保障措施，于2020 年11 月1 日正式施行《上海市公共卫生应急管理条例》。 根据此条例，上海构筑完善公共卫生应急的“五大体系”，即公共卫生应急指挥体系、公共卫生监测预警体系、现代化疾病预防控制体系、应急医疗救治体系、公共卫生社会治理体系。

2. 建立应急联动数据共享机制。 浙江省在2021 年1 月颁布了《浙江省突发公共卫生事件应急办法》，提出了要完善公共卫生数据平台，建立应急联动数据共享机制，加强大数据、云计算、人工智能等先进技术在监测预警、 流行病调查方面的应用。 此举也是在当前高速发展的互联网技术背景下， 利用高新科学技术对公共卫生应急保障提供更加高效、科学的服务，为长三角区域应急联动提供了参考模板。

3.抓住重点，补短板、强弱项。 江苏省公布了《江苏省公共卫生应急管理体系建设重点项目清单》，北京市出台了《加强首都公共卫生应急管理体系建设三年行动计划（2020-2022 年）》，都旨在通过此次疫情的经验教训，将本省、本市的公共卫生应急管理体系建设进行进一步完善，补短板、强弱项，构建公共卫生“隔离墙”。

三、 合肥市公共卫生应急保障工作的现状及存在的主要问题

（一）合肥市公共卫生应急保障工作的现状

合肥市公共卫生应急保障工作不仅关注“硬件”建设也重视“软件”发展。 在硬件方面，合理布局医用设施、不断提升医疗服务质量、及时补给应急物资。 截至2021 年9 月1 日，为全力做好新冠肺炎疫情防控工作， 合肥市应急管理局累计筹集医用防护（N95）口罩7.5 万只、医用外科口罩42.4万只、一次性普通口罩1699 万只、防护服（隔离衣）11.82 万件、 固定测温仪154 台、 手持测温仪2592 支、医用手套10.44 万双、护目镜（医用面罩）3.25 万副、 鞋套2.8 万双、 一次性医用帽子1 万顶、各类消杀用品6.1 万瓶。累计下拨医用N95 口罩1.41 万只、医用外科口罩42.03 万只、一次性普通口罩1597.8 万只 （含市民网上预约1173.4 万只）、防护服（隔离衣）8.49 万件、固定测温仪140台、手持测温仪2456 支、医用手套8.88 万双、护目镜（面罩）1.51 万副、鞋套9258 双、一次性医用帽子1574 顶、各类消杀用品5.14 万瓶[7]。

在软件方面，不断完善制度体系、关注群众特殊时期的心理健康、科学管控舆情信息。合肥市在武汉疫情暴发的第一时间就编制了《合肥市新冠肺炎疫情应急预案》，并印发了《合肥市新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作方案》，成立了市疫情防控工作领导小组和办公室， 办公室下设综合协调、疫情监测、诊疗救治、物资保障、宣传教育、专家咨询等10 个专项工作组，每个小组都有具体的职能部门牵头，各司其职[7]。 同时，对确诊患者、一线医护人员、 受疫情防控措施影响的普通公众开展心理危机干预活动。 通过“合肥公布”公众号等官方媒体公布了三条心理援助热线号码， 截至2020 年底，共接听咨询7000 余条。合肥市在2020年至今的疫情防控期间实行最严格的疫情报告、信息发布和舆情引导机制， 公开透明地发布疫情和防控工作信息，科学解疑释惑，及时客观回应社会关切。

（二）合肥市公共卫生应急保障工作存在的主要问题

1.公共卫生应急保障相关地方法规缺失。 合肥市目前还没有出台突发公共卫生事件应急条例，仅于2017 年6 月发布了《合肥市突发公共卫生事件应急预案》（以下简称《预案》），距今已有四年多的时间， 且经过了机构改革和此次新冠肺炎疫情，很多条款已不再适用。而且，预案只是方案，易引发新问题。一是防控措施缺乏稳定性。面对新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件， 很多地方应急决策和防控措施在尚需推敲之时推出， 引起社会争议后又紧急撤销， 如之前武汉市就遭遇了一次防控通告朝令夕改的尴尬。 二是部门执行缺乏协调性。应急方案因不具有法律约束力，虽对各个职能部门职责进行了论述， 但在执行过程中存在沟通协调不足现象。三是区域合作机制欠缺。合肥是长三角副中心城市， 在长三角一体化发展的背景下， 合肥市要积极参与完善长三角的公共卫生应急联动机制， 如进行风险评估和应急演练； 在本省，合肥是省会城市，是省内兄弟城市应对突发公共卫生事件效仿的典范。 若没有科学合理的法规条款作为依据，就有可能引发“蝴蝶效应”。 目前，国内已有城市出台了相关地方法规，如《北京市突发公共卫生事件应急条例》《上海市公共卫生应急管理条例》等。

2. 市民对公共卫生应急保障的知情度不高。47.6%的市民表示 “对社区的紧急物资储备完全不了解”，31.8%的市民表示“知道一点，只知道社区有无物资储备，有多少不知道”，只有20.6%的市民表示“非常清楚物资储备量和储备地点”。 在被问到是否知道合肥市有哪些应对突发公共卫生事件的制度时，49%的民众表示知道一部分，24%的民众表示不知道， 而不知道的人群中又有88.3%的比例想了解制度是否完善合理。 可见，市民对于合肥市的公共卫生应急保障工作关注度很高，不管是物资，还是制度，市民都有知晓的意愿，而合肥市要么没有公开这些信息， 要么宣传力度不够，致使市民了解渠道不畅通。

四、不断强化合肥市公共卫生应急保障的建议

（一）建议出台《合肥市突发公共卫生事件应急条例》并修订完善《预案》

为将合肥市新冠肺炎疫情防控经验常态化，并进一步明确规范应对突发公共卫生事件的应急准备、监测预警、应急处置、应急保障、法律责任等问题，建议尽快出台《合肥市突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》）并修订完善《预案》。

一是加强规划设计，科学构建《条例》框架。要进行充分调研，走访相关职能部门，明晰合肥市公共卫生应急保障工作的优势和劣势， 科学合理制定《条例》框架。依据国家《突发公共卫生事件应急条例》，结合合肥市已有的《预案》和具体实际，《条例》应至少包括六章，分别是“总则”“预防与应急准备”“监测与报告”“应急处理”“法律责任”“附则”。

二是瞄准长三角“优等生”定位，积极参与区域合作。 《条例》中应明确提出合肥市将积极推动长三角突发公共卫生事件应急区域合作。 实行信息共享，建立风险联合研判、评估、决策、通报、防控协同等全流程机制； 深化区域公共卫生突发事件联合响应和演练，加强应急资源合作、应急物资生产联合保障、重大应急策略和措施联动。

三是提高应对能力， 实行中西医共同防控。《条例》要体现合肥市构建“疾病预防控制体系”和“应急物资保障体系”的方法。 如加强疾控机构建设和公共卫生人才队伍建设， 增加中西医结合人才的培养和经费投入。 建议在临床治疗中突出中西医结合，建立中西医联合会诊和协同救治机制，充分发挥中医药在传染病预防救治中的作用。 同时，建立智慧化预警多点触发机制，加强大数据分析利用，建立监测数据分析预警响应信息平台，定期分析监测数据，做到早发现、早报告。参考《北京市突发公共卫生事件应急条例》中在常规“按层级报告”的基础上增加“情况紧急时可越级报告”。

四是推广“公筷公勺”，推进爱国卫生运动。参考《上海市公共卫生应急管理条例》，在合肥市《条例》中要强调对因不提供“公筷公勺”服务而造成重大公共卫生事件的餐饮服务单位追究法律责任。 个人进入公共场所不按照规定采取防控措施的, 如呼吸道传染病流行严重期拒不佩戴口罩的个人，公共场所管理单位有权不为其提供服务。

五是细化部门职责，及时修订完善《预案》。市卫健委的职责应增加“加强对市区各类医疗机构防控突发公共卫生事件工作的督导排查”等；市教育局增加“遇到突发公共卫生事件，应组织好停课不停学活动，合理安排线上教育，为学生提供心理咨询服务以及按要求制定复学复课计划”等；市市场监管局增加“建议并督促餐饮业提供公筷公勺服务”等；市文化和旅游局增加“事态严重时关闭文化经营场所、旅游景区”等；增加市数据资源局的职责“利用大数据技术协助开展突发公共卫生事件应急处置”。征求意见稿要鼓励其他职能部门主动认领职责，共筑公共卫生事件“防火墙”。

（二）多措并举提升合肥市公共卫生应急保障水平

一是创新工作手段，提升服务质量。要经常组织社区公共卫生服务中心工作人员进行在岗培训以及应急教育和演练， 不断提升他们的业务水平和服务意识。在条件许可的前提下，举办社区和群众面对面的小论坛， 了解群众在公共卫生特别是应急保障方面的需要，增强服务的针对性、提高服务的实效性。

二是加大制度宣传， 提高群众参与公共卫生治理的积极性。 各级领导干部在起草公共卫生治理相关制度草案之前，应广泛征求群众意见，倾听群众声音， 做到制度建设出发点和立足点都在于人民。充分利用各种新媒体平台，在正式文件出台之后，要及时置于网站、公众号等醒目位置，方便群众检索查询， 激发群众参与公共卫生风险防控的主动性。总结此次应对疫情的做法，可以通过分工协作的方式，将制度信息进行分类，如物资储备情况、疫苗接种单位和存量等，指定专门的部门和人员对所划定领域的制度进行汇总， 及时把有用的信息向市民公布，形成制度汇总、反馈、处理、应对、再汇总的机制。

五、结语

中国人口众多，是全球第二大经济体，世界第一大贸易国。习近平总书记提出“我们秉持人类命运共同体理念， 既对本国人民生命安全和身体健康负责，也对全球公共卫生事业尽责”。因此，完善本国公共卫生应急管理体系是实现人类命运共同体的题中之义。

如今，中国已经踏上了“第二个百年”的赶考之路，所面临的矛盾更复杂，任务也更艰巨，任何一个领域的风险都可能引发全局风险。 突发公共卫生风险既影响人民健康，又影响经济繁荣和社会稳定，因此各级领导干部要予以足够重视。 要通过顶层设计，全面建立中国特色基本医疗卫生制度、医疗保障制度和优质高效的医疗卫生服务体系，加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设，为人民群众妥善应对重大突发公共卫生风险挑战保驾护航，为保障人民生命健康构筑牢不可破的坚固防线。