国土空间总体规划指标体系研究

牛慧娟

（忻州市通粮建设发展有限公司，山西忻州 034099）

1 指标体系研究的背景与意义

在国土空间规划编制、审批、实施和监督的全业务环节中，指标体系是反映规划核心目标、管控要求和发展思路，是建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系的核心内容，也是落实国土空间规划指导约束作用的重要抓手。

1.1 新时代要求构建保护与发展并行的指标体系

自然资源部有关文件也明确了目前国土空间规划要审查的重点内容，包括城市空间开发保护目标、国土空间开发强度、建设用地规模、生态保护红线保护情况、自然岸线保有率、耕地保有量、永久基本农田保护范围、用水总量和强度控制等指标的审查。要求保护与发展并行，其中“三线”中的“两线”是保护底线，“一线”是发展目标，“两线”的保护和“一线”的发展均是审查指标体系的重要组成部分。国土空间规划指标体系是自上而下的落实性指标体系。

1.2 多规合一要求指标体系“去粗取精”

在飞速发展后的今天，我们需要学习大城市的经验，对城市进行精细化管理，建设各级规划统一的空间管理大数据平台，实现一张蓝图绘到底的信息平台高效支撑，实现城市精细化管理；城市精细化管理要求国土空间规划指标体系也同步精细化规划、精细化实施，使规划能真正起到各界受用、管理必用、行之能用的空间规划指标体系。

1.3 指标体系的建立有利于有效落实国土空间重要战略目标

指标体系是在量化和分解国土空间总体规划中国土空间开发保护和城市发展的总体目标的具体手段，能够达到落实上级规划管控要求的目标，提出下级相关规划的疏导落实要求[2]。规划指标体系作为国土空间规划的重要组成部分，贯穿现状评估、目标传导、空间管控、实施监督的规划全环节，既体现了规划的核心思路，也是规划实施和监督预警的重要抓手。

1.4 指标体系的建立有利于统筹协调空间规划各项工作

市县国土空间总体规划的指标体系充分吸纳城市各管理部门的考核指标、监测指标，在指标选取、目标值设定等过程中结合各部门意见，充分协调各类矛盾，统一多方认知，构建目标指标体系。有助于在规划实施过程中，通过指标体系的责任分解，明晰各级政府和各部门分工，在确定指标体系现状和目标的过程中协调矛盾、统一认知，并作为划清职责权限的载体，给政府和相关部门提供执政抓手，为政府和相关部门提供执政考核评估依据。

1.5 指标体系的建立有助于提高规划评估的可操作性和准确性

市县国土空间总体规划需建立“一年一体检、五年一评估”的过于空间评估体系，对规划成果及其实施情况进行实时动态评估、预警和维护。

科学有效、便于操作、符合实际的指标体系，可以使用客观真实的数据和合理的分析方法，对现状国土空间开发利用的特征和问题进行评估。有利于评估规划目标、空间布局等的执行情况和下级规划、专项规划的落实情况，实现城市自上而下的纵向对比和同类同级城市的横向比较，及时发现城市发展中存在问题，作为下一轮及下级规划编制和调整的数据依据。

2 我国现行各类规划的指标体系存在的问题

现行规划指标体系主要存在于各类城乡规划中，包括经济社会和空间发展两类。经济社会类规划主要有《国民经济社会十三五发展规划》《产业发展规划》《环境保护十三五规划》等，空间发展类主要有《主体功能区规划》《城市总体规划》《土地利用总体规划》等。

《城市总体规划》是各类规划中比较完整，落实比较好的规划之一，故其规划指标较为完善，包括经济、社会、城镇、资源、环境等类别。《国民经济与社会发展规划》指标体系是经济社会发展目标的量化体现，更是引导落实上级政策、发展理念的重要工具。国民经济与社会发展规划指标体系分为“约束性”指标和“预期性”指标。其中，“约束性”指标反映的是其设定强制性发展目标，是对人民群众的承诺。这些约束性指标的实现程度成为评估规划完成情况的重要内容。指标体系中的约束性指标被层层分解到各个部门、各个地区，成为有效引导和约束部委及各级部门行为的指挥棒。《土地利用总体规划》指标体系是将规划目标进行分解，包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地、新增牧草地、增加林草植被覆盖等指标。《生态环境保护规划》指标体系共包括环境保护和环境控制的指标体系，主要污染物总量控制、水环境质量改善、大气环境质量改善、土壤环境质量改善、生态环境保护、环境风险防控、环境监管能力建设等指标。《产业发展规划》的指标体系主要是指出各类产业的发展目标、生产规模和GDP指标。

上述各类规划指标体系之间因为部门职责交叉重叠、规划时间范围不尽一致，设置主题也要解决问题的侧重点不同，导致指标也存在互相矛盾的地方，各类规划之间也存在着各自为政、自我欣赏、互相矛盾、缺乏衔接等问题，主要表现在以下4个方面。

2.1 规划指标类型多样

我国管理部门众多、管理内容难免香菇交叉，为了完成自身部门工作的发展目标和宏观政策的落实，不同部门提出了不同的管理考核需要，各部门提出了门类多样的规划指标体系，如主体功能区规划指标体系、城市总体规划指标体系、土地利用总体规划指标体系、林地保护类指标、生态环境保护指标等，服务于相应部门的行政管理需要，代表着部门的核心管控体系和绩效内容。

2.2 主要指标交又重复

同一城乡全域范国内，由于不同空间范围和不同层级的规划事权，因各自职能和理解的差异，出现指标体系互相交错，出现了较多的重复性、矛盾性、难以落实的指标，如主体功能区规划、土地利用规划、城市总体规划等都对耕地保有量、开发强度、林地保有量和森林覆盖率等一项或多项指标提出管控要求。

2.3 指标数值冲突矛盾

不同规划采用的口径或数据来源有一定差异，有些指标通过研究确定，有的来自上级层次规划分解，有的直接引用国家规范标准，由于规划编制主体不同，规划管控目标差异，导致指标之间难以衔接一致。

2.4 空间管控指标较少

由于我国还处在发展中国家的历史阶段，我国之前规划提出的指标体系多为发展型指标，主要目的是提高地方经济水平和改善人居环境，对于生态环境保护和资源承载力方面的相关指标系统考虑不足。

3 国外规划指标体系

美国2050战略空间规划基于六大方面的背景，提出了实现五个方面的战略目标：增长繁荣与提升竞争力的国家发展框架；世界一流的多模式交通系统；保护景观环境和沿海河口；确保所有成员的经济社会机会均等；塑造具有全球竞争力的大都市连绵区，为实现这样的目标提出6大类36小类的战略规划核心指标体系。

日本城市规划编制的主要内容是对土地进行综合土地利用规划，控制和引导土地的合理利用，保障各项城市建设用地的取得。日本在2014年底完成的《创造未来：东京都长期展望》提出了25项具体的相关指标，各种指标展示出日本东京将打造一个自然风光保护严格、滨河空间优美宜人、房屋抗震能力强、社会福利多、新能源使用比例高、空气质量优良、交通发达便捷”的城市。

纽约的指标体系主要是对经济增长相关的指标较多，同时强调多元文化的融合，弹性指标逐步增多。纽约根据最近几年各种自然灾害频发的情况下，提前未雨绸缪地充分准备应对风险。东京则更多地从地方应采取什么样的方法来提供支持经济和社会发展的运行效率、舒适性、安全性、开放性的综合提升，同时借助奥林匹克运动会的精神来宣传民族文化和民族特色。交通市政基础设施的进一步适应性升级和可持续发展方面坚持不懈的努力是纽约与东京共同倾力关注的。

4 国内现有国土空间规划指标体系

我国国土空间规划编制过程中，规划指标体系、发展目标、发展策略有着天然的对应关系，三者间应形成逻辑清晰的树状结构。对接规划目标和文本内容，从规划实施角度出发，围绕规划目标的实现制定了各类规划的指标体系。

全国国土规划纲要（2016—2030年）主要指标11项，包括耕地保有量、用水总量、森林覆盖率、草原综合植被盖度湿地面积、国土开发强度、城镇空间、公路与铁路网密度、全国七大重点流域水质优良比例、重要江河湖泊水功能区水质达标率和新增治理水土流失面积。

北京市海淀区空间规划指标体系有十大类，56小类，十大类分别是人口、用地管控、资源、环境、交通、市政、城市安全、经济科技、公共基础、文化。

广州市制定了国土空间规划指标体系，量化了城市战略目标，制定出两类指标体系，规划核心指标主要管控资源和空间等空间要素，对各类规划实施情况进行监督管理；城市发展体征监测指标重点管控各类发展数据，如经济社会增长要素，是对城市发展运行情况进行监控。提出六大分项目标，对应的六大类指标体系，包括38项指标体系，用指标体系打造宜居宜业优质生活圈，在发展中补齐民生短板，增强人民群众获得感。

宁波市国土空间规划指标体系包含六大类指标体系，包括资源环境管控约束、地方经济社会发展指标、国土空间保护范围与数量、空间利用效率指标、生态整治修复情况、城乡品质基础设施等方面提升，分别列出发展目标。

5 国土空间规划指标体系确定策略

5.1 明确地方发展的目标

国土空间规划指标的确定首先应明确地方发展目标，结合地方发展情况，拟定出各阶段能够完成的地方经济和社会发展目标，初步确定从城乡建设、文化振兴、资源持续、生态环保、基础设施建设等方面的目标，再根据规划目标，疏解分类制定适合地方发展的指标体系[3]。

5.2 搜集真实科学的数据

规划指标体系的制定必须依据真实完整的数据，才能提出符合地方发展的指标体系。数据分3类：经济社会发展数据、空间数据和相关规划数据。

经济社会发展数据主要包括各市县人口、地区生产总值、三次产业产值、农村就业人口、固定资产投资水平等社会经济发展数据，矿产资源储量、地表水、地下水、多年平均降水量等自然资源数据，以及能够综合反映县区自然资源和社会经济状况的各类统计年鉴、政府各类统计公报等资料。

各类空间数据主要包括矿产资源分布、地质灾害分布、基本农田、重要自然保护区分布、重要水源地分布、高精度DEM模型数据、耕地质量等别更新、环境保护与治理规划资料、地质灾害评价成果等资料。此类数据资料主要来源于国土、矿产、地质、水利等相关职能部门。

各类规划数据包括地方土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济和社会发展“十三五”规划纲要、产业规划、环境保护规划、政府工作报告等文本、矢量等数据。此类数据资料主要来源于发改、自然资源、环保等相关职能部门。

5.3 落实上位规划，结合本级规划，制定指标体系

国土空间规划指标体系的确定应积极应对国土空间改革的机遇与挑战，围绕实现我国“两个一百年”的伟大奋斗目标，加强自上而下的顶层设计和上下结合的统筹规划，明确城市定位、发展方向，科学确定国土空间开发保护的主要要求，指导城市发展建设承接国家发展总目标和指导下级县（市）国土空间规划发展方向[1]。规划指标体系需体现实现地方经济和社会发展、城乡建设、文化振兴、资源持续、生态环保、基础设施建设等内容。

5.4 增加地方特色指标

国土空间规划指标体系是对规划目标的分解和落实，通过将规划目标、科学化、指标化数量化，增强规划可落实性、操作性，并为规划目标分解、相关政策制定和规划实施动态监测提供具体依据，指标体系应具有可操作性、可统计性、可考核性和可监督性的特点，对上衔接国家政策的要求，对下传导规划延伸的目的，此外，各地在制定国土空间规划指标体系应还应有针对地方主要问题而增加特色指标。

5.5 建立指标体系监测评估系统，利于指标的传导和监测

构建国土空间规划监测评估预警指标体系是支撑规划指标体系实现重大意义的重要前提。指标体系需根据国家-省-市县规划与管理事权分层分级建设，支撑指标的传导管控，及对国土空间规划目标实施、国土空间开发保护和运行体征的实时监测、及时预警和多维动态评估。建立国土空间规划监测评估预警系统，是构建国土空间规划指标体系的基础和抓手。

6 结语

指标本身的建设与管理应满足国土空间要素全覆盖、基础数据及指标计算可落实、指标体系按业务和管理需求可定制等基本要求，从而在规划编、审、督各环节实现对指标制定的决策支撑、指标传导的审查校核和指标实施的监测预警。在全覆盖、可落实、可定制的基本要求下，通过信息化手段，建立指标管理系统，构建国土空间规划指标库，对指标进行分层分级、多维立体的统一管理和存储就显得尤为重要。