CIPP模式下高校决策评价的现实困局与破局之策*

冯 卫 ，赵 强

（1.湖北民族大学教师发展中心，湖北恩施 445000；2.华中科技大学教育科学研究院,湖北武汉430074；3.湖北科技学院教育学院，湖北咸宁 437100）

习近平在《谈谈调查研究》的讲话中指出： “决策是一个提出问题、分析问题、解决问题的过程。为了防止和克服决策中的随意性及其造成的失误，提高决策的科学化水平，必须把调查研究贯穿于决策的全过程，真正成为决策的必经程序。” 因此，决策不仅是在关键时刻选择最佳路线的过程，还包括抉择前的准备、分析过程和抉择后的评价过程。高校决策是高校治理过程中最重要的环节，影响着高校的立德树人效果和人才培养质量。刘献君教授将我国高校决策分为学术决策、行政决策和综合决策三种类型。［1］我国高校坚持党委领导下的校长负责制，由此决定了党务决策也是高校决策的重要类型。因此高校决策有党务决策、学术决策、行政决策和综合决策四种类型。近年来，随着社会各界对高校质量的关注度不断增加，高校决策也越来越受到重视。实际上，高校不缺少决策，却缺少对决策的评价，缺少对决策执行效果的关注，以及对执行过程的评价。

一、现实困局：我国高校决策评价存在的主要问题

目前，高校决策面临着巨大挑战。一是高校规模扩大，决策内容变得多样和复杂；二是来自外部的问责越来越多，各种类型的排名、专业认证和评估加大了决策的压力，决策必须为质量服务；三是循证文化在高等教育质量管理中的兴起，要求决策要有证据，不能随意决策、更不能胡乱决策；四是新出现的挑战也给高校决策带来了种种问题。我国高校决策存在 “没有决策支持系统，不重视决策评价”［1］的问题，不重视决策评价主要表现为对决策前、决策过程中和决策结果的评价不足。

1.决策目标模糊，决策支持失职

大学的办学目标是复杂可变的，这导致了部分大学校长们对大学目标的模糊定位。在 “模糊” 中，大学校长们试图形成关于大学目标的规范陈述，结果往往产生无实际意义的或者含糊不清的目标。［2］大学目标的复杂可变和大学校长的目标模糊决定了其目标决策的模糊化。从我国高校决策目标的来源来看，可以分为自上而下的目标和自下而上的目标。自上而下的目标是在上级部门的要求下必须进行的决策，自下而上的目标是高校出于自身发展需要而开展的决策。从整体来看，当前的大学目标决策一方面没有高校自己的、明确的决策目标，另一方面没有对目标问题进行很好的阐述，即决策目标是否清晰，目标本身是否存在问题，高校是否有实现目标的可能，是否存在失败的可能，目标是否被教育相关各方认可。

决策支持的失职与决策前的评价也存在双重因果关系，在决策前没有进行评价诱发了决策忽略决策支持，决策支持不足又从一定程度上影响决策评价的内容和维度。我国高校决策支持的失职行为表现在以下三个方面。一是决策支持的组织构架不完善。为提高决策的科学性，许多高校依托校长办公室、发展规划处、政策研究室、高等教育研究中心、教师发展中心、教学质量评价中心等部门组织决策前的调研，但由于部门间职能职责划分不清，这些机构不能很好地进行决策研究。二是决策调研人员专业化程度不够，调查效果不佳。三是数据支持系统没有被有效利用，主要表现为数据平台多且有效融合不足，如所有高校需要填报高等学校基础报表和本科教学基本状态数据库，部分学校自建了数据库，存在数据分散、孤立的现象；这些数据库针对同一数据因统计口径不同而导致数值不一样，因部分人员责任意识不足、填报数据不认真导致填报数据不真实等问题。数据不规范，难以进行数据分析；同时数据通常是保密状态、不公开，难以取用；基本没有建立分析数据库等。

2.决策权力集中，决策流程简陋

对决策过程中的评价主要关注决策的主体和决策的过程，即横向的权力维度和纵向的流程维度。 “扎根中国大地办大学” 的我国高校治理结构和治理体系将高校的权力分为横向权力向度、纵向权力向度和个体权力向度。［3］横向权力向度包括党政权力、学术权力、民主权力、社会权力等，纵向权力向度包括学校权力、院部权力和系科权力等，个人权力向度包括学校、教师及管理人员等。在高校决策中涉及的权力来源有三个途径。一是决策目标来源于谁；二是决策的目标和方案的确定，由哪些人起草、征求了哪些利益相关者的意见；三是决策过程中谁掌握最终话语权。从我国高校决策过程来看，出现了行政权力居多、学术权力受损、底层动力不足、社会参与不够等问题。政治决策和行政决策多、学术决策不足，而且从决策的整个过程来看，目标制定—方案起草—最终定论的整个过程在行政部门流动，纵向权力流动不足，不但学生和教师作为学校主要主体参与决策不足，而且基层干部也只是应从，决策参与覆盖率低。

我国高校决策的基本流程是：相关部门起草文件或方案，递交分管校领导审阅，准备相关材料提交办公室，召开决策会议，下发决议或文件，安排执行。对决策中的评价是探讨决策的流程是否符合规范，决策过程中的程序法则是否担当了应有的角色，决策主体是否能够发挥他们应有的作用。从我国高校现行的决策模式来看，对决策过程中的评价无论是纵向或横向的流程都显得微不足道。

3.决策执行低效，决策改进缺位

高校决策的最终结果一般通过文件的形式来告知高校其他人员。对决策的执行便从发文日期开始。决策在全校执行情况如何、执行过程中出现了哪些新的问题，或者相关人员对这个决策的反馈如何，似乎很少有人去关注。究其原因，很多人把高校决策认定是一个管理问题，而在高等教育中存在的普遍认知是高等学校成功最主要的指标是教学和科研的成功，从而忽视了管理在学校发展中的重要作用。从高校决策执行的角度来看，如何来判定一个决策是成功的？这个问题在现代高等教育体系中很少有人去界定、跟踪和反馈，也没有形成良好的测量体系和反馈制度，决策目标是否达成、决策取得的效果如何都很少有人去关注， “成功模糊” 在大学决策中体现明显。缺少对决策执行的评价，导致决策效果不佳，更加重要的是不利于下一次或者下一步决策的改进，这是导致高校质量不足以持续发展的主要原因。

二、现实可能：我国高校决策评价引入CIPP模式的主要方法

CIPP评价又名 “决策导向评价模式” ，1965年由美国学者斯塔弗尔比姆提出，他认为评价是一个系统调查的过程，调查的内容包括计划方案、项目、服务等的优点和存在价值，从背景（Context）、输入（Input）、过程（Process）、结果（Product）四个方面加以评价，简称为CIPP模式。CIPP评价模式具有过程性、反馈性和全面性三个特征；［4］而CIPP决策导向评价模式的背景、输入、过程、结果四个流程刚好与高校决策产生的过程相对应（表1）。

表1 CIPP评价模式在高校决策评价中的内容和项目

背景评价：评价决策的背景就是对决策方案产生前的问题和提出目标的明确性进行评价。高校决策的背景产生或者一个决策问题的提出有两种方式，一种是自上而下的，另一种是自下而上的。自上而下的决策背景是指学校在得到上级部门的指令、通知或者政策后需要执行的决策。自下而上的决策背景是指高校为了符合国家大政方略要求、满足自身发展需要、适应经济社会发展而需要产生的决策。

输入评价：在目标确定之后，就需要广泛收集资料，根据具体决策内容同相关部门、教学单位、教师、在校生、校友、家长、实习实践基地负责人等人员进行充分的交流和讨论，确定决策方案。在论证方案时要重点关注是否体现了高校 “立德树人” 的价值理念，同时寻找是否有支持方案成立及与价值理念匹配的决策系统。在通常情况下，产生多个可供讨论的方案。

过程评价：高校决策过程中时刻都需要坚持协商的原则，方案论证咨询阶段需要广泛地征求意见，对方案进行充分讨论，找寻最优方案。决策过程应尽量避免校领导的独断专权，教师、学生等相关利益方都有必要参与决策，合理分权。分权对于提升教师和学生在高校决策中的地位、提高大学决策的民主性和科学性具有重要的意义。

结果评价：在决策评价中，对决策的执行和决策效果的评价往往被忽视。对决策的执行和结果进行评价非常重要，一方面可以审视决策的效果，测量决策的目标是否达成，利益相关方对决策的执行是否满意；另一方面也通过对结果的评价来进行总结，提供经验，为改进决策执行过程和为新决策提供借鉴。

尽管从CIPP评价模式本身来看，评价者根据具体内容和实际情况，既可以利用其中一个环节进行评价，也可以几个环节一起进行评价，还可以运用CIPP的四个环节进行整体评价。基于高校决策评价的特殊性，在对高校决策进行评价时，需要综合使用四个评价模式对高校决策的整个过程进行评价。整体流程图如图1所示。

图1 高校决策评价流程图

基于CIPP模式对高校决策评价的整个过程是循序渐进、良性循环的，形成背景评价、输入评价、过程评价和结果评价的闭环。通过背景评价改进高校决策中的 “目标模糊” 状况，确立高校决策的目标，并且通过决策支持系统确定决策方案；输入评价改进了高校决策中的 “经验模糊” 状况，对决策方案进行多方论证，开展院校研究和决策咨询，为更多的理性决策提供基础；对高校决策过程的评价，保障了教师、学生等更多利益相关主体的知情权和参与权，解决了高校决策中的 “权力模糊” 问题，确保决策更加民主和公开；对决策执行情况和执行结果进行评价，检验决策内容的执行情况，反馈决策效果，以便对决策方案不断地进行修正，有效改观高校决策的 “成功模糊” ，最终让决策目标得以实现，确保决策内容得以完成，产生实际效果，为学校治理和发展服务。

从新时代我国高校的实际情况来看，我国高校决策均需要走过背景、输入（论证）、过程、结果（执行）四个环节，运用CIPP高校决策评价模式可以改善决策中的很多问题。例如自2021年以来，许多高校设置了 “督查考评科（办公室）” ，对决策的执行和效果进行监督，是CIPP决策评价中对 “结果评价” 运用的重要体现。从长远来看，在中国语境下解决高校决策问题，CIPP评价模式的充分运用便是破局之策。

三、破局之策：改进我国高校决策评价的现实路径

“问责、审计、评估不仅是国家管理高等教育机构的手段，也是国家对建立一个什么样的高等教育体系的一种主张。”［5］运用CIPP评价模式来评价高校决策能力，目的是通过评价发现我国高校决策中存在的问题，改进我国高校决策存在的决策参与度不高、决策流程不规范、决策执行效果差等不足。从观念转变来看，评价的主要实现路径是无决策评价—被动决策评价—主动决策评价；从主要内容和评价实现形式来看，实现分类决策评价、全员决策评价、数据决策评价、文化决策评价等，最终达到提升高校决策能力和提高决策效果的目的。

1.数据决策评价：建立决策支持的数据系统

大学是一个 “百年树人” 的行业，大学的管理和决策行为影响深远，因此在决策前需要进行充分的论证。院校研究便在这样的背景下产生，院校研究是为了提高管理水平和质量而开展的对本校管理问题的系统和科学的研究。通过大学决策的 “数据驱动决策理论” ，以院校研究为决策支持系统，通过数据性支持、分析性支持、咨询性支持及领导性支持四个层次为大学决策提供决策依据。［6］让高校决策拥有规范的方案和流程，改变校领导 “拍脑袋” 的做法。

为提高决策的科学性，需要数据来源客观真实。高校要为高等学校基础报表、高等学校本科教学基本状态数据库与学校自建数据库开设统一填报口径，对数据填报人员进行培训，保证数据的客观性和准确性，形成用于高校决策的数据支持系统，对特定人员开放权限。在对决策的评价中，重点关注决策是否充分利用了数据，而不是简单地凭空论述。数据决策评价的最终目的是鼓励高校建立数据决策支持系统，用来提高决策的客观性、准确性。

2.全员决策评价：保护教师和学生在高校决策中的有利地位

决策时需要广泛参加，关注民主性和先进性。从民主角度来看，要吸纳包括教师和学生的主要利益相关者，按照 “自己的事情自己来决定” 和 “由出席方代表接受做出的决定” 等代议民主原则进行决策；其次还有先进性的要求，让那些最愿意且最胜任的代表去参与决策。［7］作为决策评价的民主——民主监督，它关注管理效果。民主意味着高校决策有多元主体，对应的决策评价需要关注所有利益相关者，即全员评价。

那么高校决策评价的主体是谁？针对不同的评价内容、评价模式、评价环节，要明确不同的评价主体。所以，高校决策也应突出获得领导支持、以学生为中心和以全员参与为基础实现团队合作、采用持续改进方法、过程控制等，要考虑到教育中的个体，包括学生、教师或者管理人员对于可持续发展的需要。评价主体可以有个人和代表两种。总体采取多元评价的模式，特别是密切关注教师和学生在高校决策评价中的有效地位。坚持 “学院办大学” “教师主体地位” 和 “以学生为中心” 的理念，将权力下放到二级教学单位，他们从旁观者的视角更能看清学校的各项决策活动。由于教师在学校各项决策中具有主体地位以及高校坚持 “以学生为中心” 的迫切需要，高校教师和学生一定要参与到高校决策和决策评价中来，形成以 “党委领导、校长负责、教授治学、民主管理” 为主体框架的权力生态结构，构建高校全员决策的框架。

3.分类决策评价：保障高校决策评价的可操作性

2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出要 “推进高等教育分类管理和高等学校综合改革” 。基于高校决策可以分为政治决策、学术决策、行政决策和综合决策这一实际情况，不同类型的决策需要采用不同的决策评价方法。根据不同决策类型的不同目标、参与面向、决策流程和涉及范围，分别制定不同的评价方案和标准，从而引导高校多样化发展、特色化办学。［8］针对同一类型的决策评价，根据评价内容制定评价标准模板，通过网络平台进行数据和资料填报，使评价简单化且可操作。不同决策类型有不同的决策重点，分类决策评价的最终目的是促进不同类型的高校决策，能根据内容采取灵活的决策方式，完善高校分类治理结构。

4.主动决策评价：构建高校决策评价的常态化机制

为落实高校决策评价的机制，首先需要实现的是观念转变和制度形成。高校需要抓住国家对教育评价高度重视的时间机遇，形成对高校进行决策评价的机制。高等教育的元评估制度可以监控和修正教育评估活动，［9］高等教育的主动决策评价能实现决策效果最大化。从顶层设计来看，可以将高校决策评价纳入新一轮审核评估范畴，提高重视程度。根据新一轮审核评估的相关要求，各高校可以以此为契机，建立高校决策评价的周期性机制，以一年或者根据决策内容完成的期限为周期。

同时，可以借助全国高校修订大学章程的机会，将高校决策和高校决策评价相关内容写进章程，以制度形式加以规范，形成广泛的主动决策评价；而主动决策评价的最终目的是唤醒高校利益相关者对高校决策的重视，强化高校决策在大学治理和质量管理中的关键作用。

5.文化决策评价：确保评价结果的有效利用

大学的本质属性就是一类文化组织，大学最重要的文化是质量文化，高校的教师和学生是质量文化的直接创造者。应该将高校决策文化放在高等教育质量文化的大系统中来考虑，高校决策也是高校关注和形成质量文化的关键环节。因此，需要树立科学民主的决策观，做好高校决策的顶层设计；依托庞大有效的智能体系，构建良性发展的决策支持系统，形成决策文化。

高校文化决策要求充分利用决策评价的结果，考察评价结果对决策目标的回应情况，收集反馈意见，不断改进决策内容和方式。将高校决策文化融入大学的组织文化。高校决策的质量文化应以形成决策意识为出发点，将决策评价由理论转向实践，充分利用评价结果的反馈功能。高校文化决策评价的最终目的是构建有目标—有论证—有方案—有成效—有反馈—有提升、受到学校全员关注、重视和参与的高校决策文化，传承高校卓越意识、精英取向、知识批判的文化内涵，服务于高校治理能力提高。

《深化新时代教育评价改革总体方案》指出： “教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价指挥棒，就有什么样的办学导向。” 综上所述，成功的高校决策并不是某个单一的关键性决策所产生的效果，而是多个方面的力量耦合。高校在相当长的时间里能够形成稳定的决策流程体系和高校决策评价体系，两者同向同行，相互促进，使学校各方的能量得到集中整合，最终实现提升高校决策能力和提高决策效果，提升高校治理能力、教育教学和人才培养质量。