浅析土壤环境监管存在问题及对策——以莆田市为例

＊陈松敏

（莆田市城厢区环境监察大队 福建 351100）

1.前言

土壤污染将引起土壤理化特性发生变化，影响土壤功能，严重的将导致土壤生态破坏，乃至危害公众健康。为防治土壤污染，保障公众健康，我国于2019年颁布实施《中华人民共和国土壤污染防治法》，填补了土壤污染防治领域法律空白。“十三五”期间，福建省莆田市生态环境部门，按照上级部署，陆续出台了系列土壤污染防治行动计划实施方案，分步骤全面实施“净土”行动。自2018年以来，莆田市共完成67家企业用地土壤污染状况调查信息采集工作，并根据有毒有害物质排放等情况，莆田市生态环境局在2021年5月，制定了《2021年莆田市涉镉等重金属重点行业企业排查整治工作方案及土壤重点监管企业督查方案》，确定25家企业为莆田市土壤重点监管企业（含16家涉镉等重金属企业），其中省级7家、市级18家（见表1）。

表1 莆田市土壤污染重点监管单位名录

针对重点行业企业用地土壤污染状况调查，通过风险筛查、地块初查，确定了污染地块分布及调查情况，其中一金属表面处理及热处理加工场地完成了土壤修复，其他地块均落实“三防一监控”措施（见表2）。虽然取得了初步成效，但由于土壤污染具有隐蔽性、局部性、复杂性、累积性等特点[1]，加之群众对于土壤安全意识不高，在环境执法部门具体监管过程中存在效率低、排查手段不科学等问题。当前，随着粮食安全问题和生态安全关注度提高，“十四五”期间强化土生态监管和防控工作力度势必再加强。本文将结合莆田市土壤污染防治工作，从当前土壤污染排查及监管状况，分析其存在的问题，提出土壤相关污染防治对策。

表2 莆田市排查确定的污染地块基本情况

续表

2.土壤污染排查及分析监管存在的问题

(1)排查方面问题

①排查覆盖面不全

土壤污染涉及行业面广，污染源多。莆田市现有的排查对象主要面向化学品制造业、危险废物处置场和垃圾填埋场、涉镉电镀皮革加工企业、有色金属尾矿库等行业，以及重金属超标点的农用地。截至目前，尚未对工业聚集区及畜禽养殖区等其他场所开展排查，因此，区域性土壤污染底数还不够完整。其次，排查范围集中在重点企业用地范围内的重点区域，如危化品原料库及储罐区、重金属污水处理站、废矿物油等危险废物暂存间用地边界1km区域，目前尚未满足以大气降尘污染土壤排查范围内，企业用地范围内土壤污染分布情况有待进一步查证。

②排查方法手段不合理

现阶段对土壤污染排查手段以人工为主，辅以简易土壤快筛监测仪。排查人员主要通过现场踏勘土壤重点区域地面防渗措施落实情况，排查是否存在泄漏点。然而由于部分企业属于早期建设，关于场地是否采取防渗措施、涉污车间和仓库是否存在调整缺乏佐证材料，导致通过人工排查检查不能完全查清土壤污染状况。

③土壤背景值调查不清

区域土壤背景值调查是地块土壤污染调查的基础性数据，不仅用于污染程度判定，还能联系地区污染对人类活动的演化影响。莆田市环境监测部门仅对部分农用地开展了土壤背景值调查，未对建设用地土壤背景值开展深入调查，并取得土壤背景值准确值，导致莆田市重点监管企业土壤及地下水环境监测出现污染物超标时原因不明，成因分析不清。

(2)监管方面问题

①基层监测能力不足

土壤监测能力是支撑各级政府开展土壤环境监测工作和土壤污染防治管理工作的根本基础，虽然近年来政府和社会投入大量资源提升土壤监测能力，但仍很难满足现有土壤污染防治工作。一是纵观土壤污染防治发展历程和管理制度体系，土壤立法工作相对较晚，加之土壤监管方面投入资金有限，尤其是基层生态环境部门因监测能力及监管人员专业不足，未开展土壤全指标项目监测，实施土壤执法测管联动，这些问题虽为莆田市土壤监管工作个性，也是反映全国土壤监管的共性。二是纵观莆田市，乃至全国土壤环境管理技术力量较为薄弱。一方面普遍缺乏土壤污染防治相关专业背景，人员技术经验、力量严重不足；另一方面第三方机构调查技术力量参差不齐，监测能力不足及专业管理人员缺乏，也是制约了土壤污染防治工作的推进。

②监管部门职责不清

建设用地分为一类用地、二类用地和其他建设用地[2]。依据《中华人民共和国环境保护法》，赋予生态环境部门对土壤污染实施统筹指导，但在农用地方面，依然存在污染源监管与排查分离分开，职责不清的情况；此外，土壤调查类建设用地安全利用项目，涉及多个部门职责，少数地区存在未完成污染地块安全利用率核算下，自然资源部门仍予以办理建设工程规划许可证、开工许可证，局际间协同开展污染地块安全利用调查工作有待进一步理顺。

③污染源监管处罚难度大

“严管重罚”是加强土壤污染监管执法的重要手段，然而在实际执法过程存在系列处罚难度大的问题。一是对农用超标点周边重点区域、涉重金属在产企业等开展监管监测工作时，部分区域存在土壤监测超标污染物与特征污染物关联性不大的问题。二是在监管停产关闭企业污染地块时，场地使用权人几经变化，难以追溯责任人，缺乏行政处罚主体。三是因污染地块性质多样（如集体土地临时租赁的、无土壤污染责任方面约定的租赁用地的等），污染责任人难以认定。

3.土壤污染治理水平提升对策

(1)加强土壤污染预防

土壤保护应以预防为主。预防的重点应放在对各种污染源排放进行浓度和总量控制[3]。对工矿用地，首先要严控相关企业准入条件，生态环保监督部门要督促新（扩、改）建工业项目严格遵守国家环境影响评价有关法律法规和各级政府资源环境承载能力、产业布局调整，从产业政策、规划符合性、选址合理性、环保措施可操作性、总量控制等方面严格审批各类新、改、扩建项目，对不符合国家产业政策、当地产业发展规划和总量控制要求，或环保措施不具可操作性，污染物排放对当地环境影响较大的项目坚决不予批准；其次建设用地安全利用时，要在未开发及拆除前开展土壤污染状况调查，如实了解建设用地污染状况；其三对存在风险源的企业在建主体工程时，应将相关土壤防治措施列入工程设计中，做到防渗工程同时设计、同时施工和同时投产，涉及影响土壤污染物排放的设施，尽量设计为明管或明渠，避免铺设地下工程发现泄漏时，未能及时发现泄漏点。

(2)提升监管水平

①能力建设方面

能力建设一直是土壤保护执法部门建设的核心问题，加强能力建设，要不断增强学习能力、专业能力、执行力和改革创新能力。一要进一步加强市级土壤防治专家组建设，加快县区级土壤监测机构能力建设，配备土壤专业监测专职人员和执法监管专业人员占比。加大土壤监测设备资金投入，完善土壤采样监测设备采购，扩大土壤特征污染物监测能力、监测网络建设，全面提升土壤环境监测采样和分析能力，加密组织区域土壤背景值调查，实施污染成因排查项目。二要组织开展土壤执法培训，提高监管水平，提升执法装备，配备便携式污染检测仪、无人机、探地雷达等设备，强化卫星遥感、走航监测、App等技术手段监管应用能力，建立土壤环境监管问题发现机制、预警机制。三要强化基层队伍建设，通过专项培训、参观学习、集中进修、跟班学习等方式深入开展土壤污染防治能力建设，深化科技特派员联系挂钩帮扶企业制度，重点行业企业环保管理人员应具有土壤、地下水专业背景或熟悉土壤污染防治专业知识，否则应聘请环境管理专业人员进行环保管理。

②土壤污染排查方面

土壤污染隐患排查是落实土壤污染防治源头管控的一项重要措施。一要生态环境部门督促企业认真开展土壤污染隐患排查、自行监测落实情况，对发现问题要及时责令用地单位完成整改并开展“后督查”，用好福建省生态环境厅“亲清服务平台”推进问题整改跟踪。扩大排查对象，确保排查对象全面性“不走过场”，排查范围覆盖畜禽养殖场及企业周边管控类耕地、农用地土壤环境敏感目标。二要统筹筛选重点区域、重点污染源较为突出的土壤污染企业，实施源头管控项目申报，分行业类别制定省级土壤污染排查指南和技术规范，“统一口径”开展地级市排查及监管关键技术研究，构建多层级土壤、地下水、地表水污染防治及环境风险防控监督管理体系，形成可在全省、全国复制、推广的土壤排查监管创新模式。三要发挥“执法+监测”协同配合手段，明确土壤测管联动流程，加大土生态重点监管单位“双随机一公开”抽查比例和执法检查力度，开展化工园区及工业集聚区土壤环境质量普查，扩大土壤采样深度广度，增加柱状样土壤采样与监测，推进建设用地土壤背景值调查评估。四要对拟开发利用的污染地块的，督促用地单位依据《建设用地土壤污染风险评估技术导则》等标准规范，严格履行污染地块详细调查、风险评估和污染修复流程[4]。

③加强土壤环境风险管理

土壤环境风险与人居环境安全、农产品质量安全息息相关。建设用地部门、农业农村部门要认真贯彻《土壤污染防治法》规定土壤污染防治义务和责任，落实《土壤污染防治行动计划》相关工作部署要求，加强统筹协调，依法治污。以《土壤污染防治法》法律为基础，修订完善《建设用地及农用地污染风险管控标准》规范及配套办法，编制区域土壤环境容量和承载力调查评价。依托福建省生态环境厅“生态云”一张图平台，发挥土壤防治数据库建设业务数据监管作用，整合疑似污染地块空间信息、土地用途变更信息、重点行业企业用地调查、危化品生产企业搬迁改造、农用地类别划分信息、涉镉等重金属重点行业企业排查整治信息、主要食用农产品生产区域土壤环境信息、农用地类别划分信息、特定农产品禁止生产区域划定结果等系列生态数据库，构建覆盖“省—市—县”生态环境大数据成果应用。推进信息有序公开，建立公众参与制度，鼓励公众对污染土壤的环境违法行为进行监督、共治，合力构建土壤污染防治安全格局。

(3)落实企业主体责任

土壤污染隐患排查制度建立、有毒有害物质排放清单管控、自行监测方案实施、排污许可证衔接是企业开展土壤污染防治的根本遵循。要把企业环境违法行为纳入社会信用体系。倒逼责任落实，督促企业加强内部管理，将土壤污染防治纳入企业环境风险评估、环境安全隐患自行排查和环境风险防控体系建设。

(4)推进修复管控对策

积极探索“防控治”三位一体的土壤污染防治体系。对污染地块要按照《土壤污染防治法》“谁污染谁治理”的原则，落实污染地块土壤修复主体责任。对存在经济困难的或无主的，可按照《土壤污染防治专项资金项目库》要求，编制项目实施方案及制定达到修复绩效目标等相关材料，谋划土壤环境治理重点项目，推进生态修复、成因调查、综合治理项目申报前期，开展土壤修复示范试点工程，纳入省级建设用地土壤污染风险管控和修复名录。

对未开发污染地块，要督促用地单位依据相应的技术指南，借鉴福建省生态环境厅印发的《福建省土壤环境管理“三防三监控”技术指南（试行）》要求，严格落实“三防”（防人体健康暴露风险、防渗漏、防扬洒）、“三监控”（场内监测、场外监测、视频监控），采取“标识、封闭、阻隔、清理、监控”监管措施。

4.结语

土壤污染具有隐蔽性、长期性和累积性特点，给相关部门对土壤污染排查、监管和监测带来困难，本文结合笔者在土壤污染防治的行政管理实践，总结了福建省莆田市土壤环境污染排查状况，分析土壤环境监管中存在的问题，提出加强土壤环境监管及监测，推进土壤污染防治措施。本研究将为土壤污染监管相关法规的完善和土壤污染防治管理部门和工作人员推进土壤污染防治工作提供借鉴。