西乡县银林合作助力乡村振兴模式探析

李江月，熊晓东，路建军

(1.汉中市天然林保护中心，陕西 汉中 723000；2.西乡县林业局，陕西 西乡 723500)

为解决我国国民经济发展薄弱环节——林业长期以来生产力水平低、林区发展滞后、发展资金短缺、林农收入增长缓慢等问题，促进农业增产和农民增收，做好林业发展金融服务工作，2009年中国人民银行、财政部、银监会、保监会、国家林业局联合发布了《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》，提出“在已实行集体林权制度改革的地区，各银行业金融机构要积极开办林权抵押贷款、林农小额信用贷款和林农联保贷款等业务”，给金融机构拓宽农村抵押担保物范围，增加对“三农”的有效信贷提供了政策保障。同年在全国金融支持集体林权制度改革与林业发展现场会上，浙江、江西、辽宁、福建、湖南等五省有关部门和浙江省丽水有关县(市)对林业改革和林业发展金融服务工作进行了经验交流。伴随和服务集体林权制度改革，全国多地金融部门开展了多种形式的金融服务，福建省永安市2003年依照国家林业局安排在全国率先进行集体林权制度改革，当地银行业监管部门主动对接，银行机构创新机制，加大投入，先后推出6种林业信贷服务模式，实现了林业信贷史和林业发展史的突破[1]。江西省武宁县从2004年开始，结合集体林权制度改革，开始探索林权抵押贷借款等金融支持服务，并对金融在支持集体林权制度改革中出现的问题进行了调查和总结[2]。2007年5月陕西省人民政府发布了《关于推进集体林权制度改革的意见》，2007年7月陕西省林业厅确定西乡、户县、宁陕、华阴等10县(市、区)为集体林权制度改革试点，2010年在西北率先完成集体林权制度改革，使1.48亿亩集体林全部勘界确权。2014年陕西省林业厅会同省银监局，加快推进林权抵押贷款工作，采取切实措施解决林权抵押贷款手续繁琐等问题，2015年陕西省新增林权抵押贷款12.82亿元，截止2016年3月陕西累计发放林权抵押贷款34.44亿元[3]。2010年西乡农村合作银行(农商行)为解决林业企业及林农贷款抵押难，创新林权抵押贷款，对农户林权进行统一评估并纳入金融贷款授信系统，进行评级增信，增加林农授信额度，向达标林农发放利率优惠的“富秦家乐卡”，有效缓解了林农发展产业的资金瓶颈。近年来金融机构和林业管理部门又进一步加强林权与金融深度融合，有力推进林业和金融业协同发展，借助林权抵押等新型信贷产品，西乡县林业年增收8 000万元，惠及农户45 805 户123 675人。为不断推进陕西省乡村振兴和林地资源利用与保护，有必要对全国金融支持集体林权制度改革试点且取得较好成绩的西乡县进行总结。

1 西乡县林业资源现状

西乡县北依秦岭，南屏巴山，汉江穿境而过，总人口41.4万，其中农业人口24.9万人；县域总面积3 240 km2，森林覆盖率65.3%，是南水北调涵养区、西北地区最大的产茶县和中国著名茶乡、国家生态文明建设示范县。全县共有林地25.507万公顷， 其中集体林地占89.07%，国有林地占10.93%；国家级公益林7.313万公顷，地方公益林5.487万公顷，商品林12.707万公顷；阔叶林占82.9%，主要树种有栎类、桦类、硬阔、刺槐、杨类、软阔，针叶林占17.1%，主要树种有马尾松、油松、杉木、柏类、华山松等。林下经济年产值1.6亿元，主要类型有林下种植天麻、猪苓、大黄、乌药、金银花等中药材，林下养殖牛、养、鸡、中蜂等，林产品采集加工以竹笋、山野菜等为主，森林旅游有城郊林家乐、生态旅游基地等模式。

2010年随陕西省集体林权制度改革的全面推进，西乡县域内22.720万公顷集体林被确权，7.5万本林权证陆续发放给林农各户。

2 西乡县林业金融深度融合改革的具体实践

2.1 成立联合管理机构，制定相关鼓励政策

为了探索银行金融业支持集体林权制度改革，西乡县相继出台《西乡县集体林权配套改革实施方案》《西乡县集体林权制度改革与林业发展金融服务试点工作实施方案》《西乡县林地林木流转管理暂行办法》《森林资源资产评估暂行办法》《林权抵押贷款管理办法》等指导性文件，要求林业部门进一步规范林权流转，全面盘活森林资源资产，推动林权抵押贷款工作。引导金融机构结合区域实际，推出林权抵押贷款普惠模式，对林权抵押贷款收效不理想的机构及人员追究责任。

2.2 深入调研，确定化解林农贷款难突破口

西乡县作为全国金融支持集体林权制度改革试点县，为全面盘活森林资源资产，助力区域经济发展，县林业局主动与中国人民银行西乡县支行对接商讨，最后确定由县级机构具有独立法人资格的西乡农村商业银行承办森林资源资产有效进入资本市场事宜。至此，以上三家组成调研团队，一方面深入林区走村入户，广泛征求镇、村、林农意见，宣传林权贷款政策，了解大部分群众投资林业的迫切愿望；另方面，共同研究森林法、集体林权制度改革及银行金融业抵押贷款等相关文件规定，寻找突破口和衔接点，探索广大林农林权贷款的新途径。经过充分调研论证，创新推出了以林权证提升授信额度的新路子，即对林农各户手中的林权资源进行评估，纳入农户家庭总资产，数据信息录入农村信用体系建设平台，以家庭为单位重新进行信用评级和授信，增加农户授信额度，向优秀户发放利率优惠的“富秦家乐卡”，形成“林权证+富秦家乐卡+农村小额信用贷款”的林农评级増信模式，便捷满足林农贷款发展生产的需求。

2.3 落实责任，做好宣传动员与技术培训

为了确保林农评级增信工作顺利实施，西乡县政府制定了林农评级增信工作实施方案，成立了以分管副县长任组长，县林业局为牵头单位，各乡镇及金融部门参加的专项工作领导小组，压实各方工作责任，并组织召开了县林业局、县人行、县农村商业银行、各镇人民政府参加的林农评级增信工作启动大会，要求金融部门做好金融配套服务，镇政府做好配合协调，林业局做好森林资源资产评估工作和森林资源监管工作。按照县政府的要求，县林业局组织林业勘查设计技术骨干在茶镇康乐村、堰口镇古城村、峡口镇圈腰村、沙河镇青岩村等共设10个20 m×30 m林地样地，实施每木检尺，精确核算每亩蓄积、材积，估算经济价值等，对全县8个天然林保护站技术人员进行林木勘测评估政策知识现场教学和解读培训，确保每位技术人员都能充分认识开展林农评级增信工作的重要性、必要性，熟练掌握森林资源调查技术规程和资产评估标准。

2.4 规范程序，全面开展森林资源资产评估

各天然林保护站以村为单位，以“二调”资料和林权制度改革成果为依据，以2012年末森林资源状况为基数，修正更新“二调”资料。在工作开展过程中，严格按照相关规定，防护林和特种用途林等公益林不纳入本次评级授信范围；用材林、薪炭林按照国家林业局《森林资源规划设计调查主要技术规定》要求，结合所在村森林资源状况，设定不同地类，选定各个地类具有代表性林地进行测定调查，并列出该地段森林资源资产清单，按《陕西省用材林主要树种幼林龄及各径阶林木按蓄积量评估值参考表》核算评估价值，推算此地类单位面积森林资源资产评估价值；经济林调查、核算近3 a单位面积产值、年均产值及净利润，推算出森林资源资产价值。要求按具有代表性的林地类型每村不得少于15个20 m×30 m的样地进行森林资源调查，评估拟价，按照统一标准和农户林权林地面积，估算出各户林地的经济价值。全县18个镇、266个行政村、5.71万户农户的林权得以实地踏查评估，共设样地5 586个，有理有据地推算出了每户森林资源的评估价值，为金融支持林农提供了科学翔实的依据。

2.5 银林合作，共同破解林农贷款难题

一是由县林业局将林农林权资产进行规范评估，给每户出具勘验报告和评估指导价目表，确定林权资产价值；二是西乡农村商业银行根据县林业局出具的林权评估指导价目表，完善林农家庭信用档案，对林农总资产和信用状况重新进行信用评级、授信和増信；三是对增信后资产较大且信用程度较高并被评定为优秀户的林农发放“富秦家乐卡”；四是林农在授信额度内随时使用贷款，并享受优惠利率；五是建立林权管理与林权评级授信信息沟通机制，西乡农村商业银行给林农发放贷款后向县林业局申报备案，县林业局在林农贷款期间加强林农林权的行政监督管理，期间若林农拟采伐林木或流转林地，则告知所在地西乡农村商业银行分支机构，征得农商行同意后方可办理采伐或流转手续。对有意逃废银行债务的林农，县林业局与金融部门联合采取通报、停贷、停发采伐证等制裁措施，直至追究其法律责任，共同做好保全林权资产，防范信贷风险工作。

3 金融支持林业产业发展成效

3.1 林农信用等级显著提高，授信额度大幅提升

统一评估林农林权，并将其纳入金融贷款授信系统，评级增信，增加林农授信额度，向达标林农发放利率优惠的“富秦家乐卡”，有效缓解了林农产业发展的资金瓶颈，巩固了脱贫攻坚成果，助力乡村振兴全面推进。目前，全县45 805户林农获得西乡农村商业银行农户小额信用贷款授信54.46亿元，有3.7万户林农信用等级向上迁移，实现增信12.8亿元，户均增信4.26万元。 银林合作后，西乡县5.71万户农户的18.027万公顷林地得以评估，总价值33.7亿元，农户除去住宅房和农机具等资产外户均增加资产5.9万元，资产明显增加。农户过去一直闲置的林权证，得以进入信用档案获得增信，发挥了资产的经济效益。如优秀评定户——杨溪村村民赵晓明家6.7 hm2茶园被评估价值50万元，家庭总资产达到70万元，达到“富秦家乐卡”10万元授信标准，赵晓明的信用贷款授信额度从过去3万元提高到现在的10万元。又如毛垭村陈英雄家仅有三间毛坯房，评估价值不到1万元，家庭资产价值小，原先无法获得信用贷款授信，本次评级时，家庭2 hm2茶园纳入资产被评估范围，价值20万元，达到了“富秦家乐卡”5万元授信标准，被西乡农村商业银行授信5万元。

3.2 林农受惠明显，评估难、抵押难、成本高、贷款难等问题得以解决

西乡农村商业银行给4.58万户优秀户进行了农户小额信用贷款授信。目前用信农户15 309户、使用授信113 965.81万元。该卡贷款年利率为9%，较农户保证担保贷款年利率12.024%降低了3.024个百分点，农户贷款成本明显降低。“富秦家乐卡”一次授信，随用随贷，循环使用，解决了林农过去贷款需往返县城、集镇去林管、银贷等各个部门评估、登记、报备，费时、费力、成本高且手续繁琐等问题[4]。授信期内，林农可随时到农商行分支机构办理贷款，简捷方便。

3.3 农村信用体系建设成果凸显

一是通过对林农以林权证为主的家庭新经济数据采集，西乡农村商业银行农户电子信用档案内容得到进一步充实，林农信用信息档案中的家庭资产增添了林权的内容，增加了法律认可的可担保的家庭资产，为信用评级打下坚实基础。二是农户增信后，可随时贷款，解决了农户发展生产的资金需求。西乡农村商业银行积极改善农村支付环境，在全县增设助农取款点179个，为偏远地区的农户提供了更加贴心的金融服务。广泛的宣传和示范效应使得农户诚实守信争当信用优秀户的意识显著提高，树立良好信用形象在山区群众中蔚然成风。

3.4 促进了林农增收致富，助力乡村振兴

林权评级增信工作，去除了山区群众“靠山吃山”、只求直接经济收益等传统落后观念和做法，绿色资源的价值得到了进一步提升，护林爱林意识明显增强，“绿水青山就是金山银山”的发展理念深入人心；从根源上解决了农户发展生产融资难的老问题，发挥出救急、应急的作用。西乡县域经济支柱产业主要是茶叶，茶叶的生产周期是一年一收，林权评级增信工作结合区域经济发展的特点，贷款一年一还，额度滚动使用， 林农有了“活钱”滚动发展林下经济产业，增加了农民的经营性收入。汉中市路桥公司通过公开竞拍以121万元购买柳树镇三义村集体林场53.3 hm2，通过评级增信方式，获得抵押贷款1 000万元，公司再投入1 500万元，总投资2 500万元，购买金丝楠、红豆杉、桂花、香樟等大苗共8万余株，优化林种树种，并修路，架设专用高压电路，吸纳当地林农务工，改善了周围生态环境和基础设施建设，增加了林农工资性收入。2020年西乡县农村居民户均涉林纯收入4 721元，占农民人均可支配收入的43%。

4 金融服务林业发展面临的主要问题

4.1 零星分散的林权难以监管

集体林权制度改革确定了以家庭承包为主体的集体林新型经营体制，林农各户成为林地的权属人，极大地激活了农村生产力，调动了农民营林造林的积极性。但林农各户由于普遍受各种因素的限制，在生产经营、管理技术、资金投入等方面不足，存在抵御风险的能力较弱。林农分散自主经营，火患和有害生物的流动性增强，侵入途径增加，危害森林资源的风险加大。林农对森林资源保护法律、条例认识不足，认为“林权归我，由我自由处置”，容易引起乱砍滥伐、乱占滥用林地、乱捕滥猎野生动物等现象的发生，客观上造成资产难以保全。

4.2 林权评估难、贷款手续繁杂、成本高

森林资源资产评估难度大，要求有一批既懂林业又懂资产评估的复合型人才，才能满足市场的需求。林地确权后，国家现行的评估机构、人员资质规定与森林资源资产进入资本市场的实际需要脱节，造成银行金融业认可的森林资源资产评估机构和人员严重不足，影响林权抵押贷款和森林资源资产评估正常开展。林农各户文化水平偏低，对金融、林业知识和政策难以理解到位，加之林权抵押贷款手续繁杂，需要到村委会、镇政府、林业主管部门、资产评估机构、银行金融部门等多个机构登记办理，林农的确权林地往往面积不大，处于山区，交通不便，需多次往返，贷款成本高，实现贷款金额小，林农各户难以承受，客观上影响了林农贷款的积极性。

4.3 银行金融业对森林资源资产抵押贷款的认可度低

由于绝大多数县级国有银行的法人资格在省级以上，基层分支机构自主性少，灵活性较差。为了防范贷款风险，贷款流程和信用备案一旦经过上级批准认证后，需要增加备案森林资源资产评估公司，才能进入信用评定系统，否则林权抵押贷款流程无法通过，而这个程序需要上级具有法人资格的银行调研论证评估才能确定，比较复杂，时效性差。银行内部对森林资源资产抵押贷款的服务供需认证不完备，内部又缺乏森林资源资产评估方面的人才，难以对森林资源资产作出科学权威的评估，对社会中介机构出具的报告认可度低；林权抵押贷款的抵押物是林地和林木，较分散，容易受损，收益相对不稳定，在风险管控上存在较大难度，森林资源资产实现贷款一般只能达到评估值的30%左右。

4.4 森林资源资产处置变现难度较大

一是森林肩负着经济效益、社会效益和生态效益等三大效益。森林资源资产具有分布广泛，地域差异性大，效益多重性，经营周期长，经营风险大等特点，注定有别于房地产等其他不动产。二是由于我国林业改革开放与其他行业比较相对滞后，森林资源资产交易市场发育还不够充分，内在价值和市场价格之间往往有较大落差，市场交易风险大，交易不够活跃。三是借款人一旦无法偿还贷款，林地和林木作为抵押物由贷款银行接管不现实，银行在处置林权不良贷款时又受到农村土地承包经营法、森林法、森林采伐制度等诸多相关法律法规的限制，如何合法合规地将林地、林木的所有权、承包权、经营权等三权剥离处置变现，难度较大。

5 建议

5.1 加强林业部门知识与技能建设

健全林地林权管理机构，加强基层林业执法和服务等机构建设，加强对基层林改工作人员林业法律法规、林改政策、信访条例等知识技能培训，提高依法行政，推动落实工作任务的综合能力；加大投入，加强林业管理体系和管护基础设施建设，以适应新形势下资源管护的需要。建立起监管、执法、服务为主的新型基层林业管理服务体制，加大森林资源源头管理。探索新形势下森林资源保护“三防”机制。建立政府主导下的林农自治和群防群治相结合的机制，引导林农成立和参加防火、防病虫害和防乱砍滥伐的协会或联防组织，营造互帮互助、联防共保的氛围。

5.2 进一步规范林权流转工作

国家林业局《关于规范集体林权流转市场运行的意见》(林改发【2016】100号)，对深化集体林权制度改革林权流转进行了规范。建议省级、市级颁布法规、文件，对林权流入方资格、工商资本流转林权准入条件、林权流转用途监管等提出具体、操作性强的规定，把握尺度，做到既能盘活森林资源资产，有利于林业产业向规模化、集约化发展，使其最大限度发挥经济效益，又确保森林持续有效发挥生态作用。给流转林权的工商资本发放经营权证，允许经营权证进行抵押贷款。

5.3 增强林农保护森林资源的意识

大力宣传培训，提高林农管护林地的自觉性。充分利用舆论，宣传林业法律法规和林业资源培育的各项优惠政策，积极向群众宣传倡导爱林、护林、发展林业的思想，使林农充分认识到管好森林资源就是管好自己的“钱袋子”，增强林农对自有山林的保护意识。对林农系统培训经营抚育管理措施、防火知识和技能、病虫害预测和预防等知识，增强其依靠林业发展，增收致富的能力。

5.4 加强森林资源进入资本流转体系建设

组建森林资源资产评估机构，规范评估行为，建立森林资源合法流转平台。鼓励林权再转让，对依法流转的林地、林木等生产要素实行挂牌交易，在实践中不断完善流转程序、办法，促进森林资源资产合法、有序流转，切实保障林农利益[5]。采取联合发文的形式，引导和促使银行业金融机构，协调配合集体林权抵押贷款工作，缓解“三农”发展的资本瓶颈。根据《森林法》和《林权抵押贷款实施意见》规定，公益林不能抵押。目前，西乡县4.69万公顷集体林地被界定为国家级公益林，没有纳入林农评级增信工作范畴，持有其林权的林农也迫切需要让这部分林地进入资本市场。建议借鉴浙江省云和县经验，把公益林生态效益补偿金以村为单位入股组成质押担保基金，由银行向村集体和林农发放质押担保贷款，并结合政策性森林保险，做好财产保全和贷款偿还，以期全面盘活森林资源资产。