晋城市退耕还林工程建设成效及存在问题分析

赵翠丽

（晋城市规划和自然资源局，山西 晋城 048000）

晋城市从2002年开始实施退耕还林工程。该工程涉及除城区以外的5县（市、区），截至目前，全市前一轮退耕还林累计完成造林4.37万hm2，其中退耕地还林1.17万hm2、荒山造林2.77万hm2、封山育林4300hm2，涉及退耕户4.70万户14余万人。2017年该市实施新一轮退耕还林工程20hm2，涉及退耕户136户370人。目前，全市退耕还林工程整体良好，成效显著。

1 退耕还林取得的成效

1.1 生态效益

通过实施退耕还林工程，一方面增加了全市森林面积，改善了生态环境。全市累计完成退耕还林任务4.37万hm2，占同期林业重点工程造林面积的45%，为全市储备了大量的森林资源。同时，还与环城、集镇、村庄以及通道绿化相结合，提高了城乡绿化率，极大地改善了城乡环境，为当地经济社会可持续发展提供了有力的生态保障；另一方面，有效地减少了水土流失。实施退耕还林后，陡坡耕地水土流失得到了控制，有效维护了土壤生态系统的稳定，涵养水源能力逐步增强，生态效益日渐显现。

1.2 经济效益

退耕还林工程的实施，在增加生态资源的同时，也有效地增加了退耕农户的收入，实现了增绿富民的双重目标。通过兑现粮食、现金、种苗补助等方式，退耕农户户均累计获得国家补助资金7100元。同时，退耕后农户增收渠道不断拓宽，阳城县通过退耕还林大力发展蚕桑产业，寺头乡董家岭村有200多户800口人，退耕还林发展桑园80hm2，加上原有的53.3hm2，全村桑园面积达到133.30hm2，户均0.67hm2桑园，全村养蚕达15000张，户均蚕茧收入达5000元，成为阳城县发展蚕桑奔小康的示范村。沁水县仅退耕还林工程就为全县提供了6000hm2刺槐林，为蜂产业发展提供了优质蜜源。截至目前，沁水县50箱以上的养蜂大户发展到1200户，蜂业合作社发展到38个，年产蜂蜜2100t，蜂产品销售收入5600万元，2016年“沁水刺槐蜂蜜”荣获农业农村部农产品地理标志产品，养蜂业已成为沁水县助推精准扶贫、带动农民增收的优势产业。

1.3 社会效益

通过实施退耕还林工程，一是促进了农村产业结构调整。退耕还林将水土流失严重的坡耕地停止耕种，优化了土地利用结构，农户从繁重低效的劳作中解放出来，逐步转移到服务、养殖、旅游等行业，加快了农村二三产业的发展。同时，进一步解放了农民的思想，退耕农户增收渠道更加多元化，有力地带动了贫困户的脱贫致富。二是增强了全民生态意识。退耕还林工程实施期间，每年省、市、县都不定期开展退耕还林政策培训，工程区通过网络、电视、广播等方式大力宣传退耕还林政策，退耕还林政策家喻户晓，广大民众的生态意识也在不断加强，为创造生态文明和构建和谐社会奠定了基础。

2 退耕还林中存在的问题

2.1 缺乏后续政策支持

截至2021年，该市退耕地还林补助全部到期，退耕还生态林面积1.06万hm2，占总退耕地面积的91%，其中杨树林面积0.10万hm2，已属于近熟林、成熟林，其他生态树种（如油松、侧柏等）因栽植密度大、纯林占比大（84%），亟需抚育。目前，国家、省还未出台退耕还林地补助到期后的具体政策和采伐办法，虽然国家对到期还生态林抚育进行了补助，但因补助标准低，抚育成效不明显。

2.2 退耕还林产业化不足

主要表现在：一是退耕还经济林面积小、效益低。全市退耕还经济林面积仅占总面积的9.0%，存在插花分布现象，加之经济林品种落后混杂、管理粗放、地块分散、产量低、品质不高，主要靠原果销售，产品附加值低，经济效益不高。二是产业融合深度不够。退耕还生态林主要凸显其生态效益，在不破坏整体生态功能前提下，没有充分利用经济效益，缺乏与畜牧养殖业、中药业、旅游业等深度融合。

2.3 退耕还林监管困难

主要表现在：一是随着社会经济快速发展，城乡基础设施建设或工程建设永久征占退耕还林地的情况越来越多，若未批先占或占后不报，不能做到占一补一，退耕还林成果随之不存。二是存在毁林、复耕可能。因全市退耕还林地大多栽植的是生态林，几乎没有经济效益，当补助到期后农户既无地种，也不能从林地中得到一定的收益时，农户复耕意愿势必较强，不利于退耕还林成果巩固。

3 对策与建议

3.1 完善后续政策，助推退耕还林成果巩固

一是研究制定后续补助政策。建议国家、省应尽快研究制定相关后续抚育管护补助政策，解决农户抚育管护不到位的问题。二是优化生态效益补偿机制。全市退耕还生态林纳入国家级公益林面积仅0.12万hm2，占总面积1.06万hm2的11%，建议将已实施的退耕还生态林全部纳入中央财政森林生态效益补偿，并适当提高补偿标准，建立长效生态补偿保障机制。三是出台退耕还生态林采伐更新管理办法。明确部门责任分工，简化审批和办理手续，确保生态林进入主伐期后，能有效采伐并及时更新。四是建议将退耕还生态林纳入政策性森林保险参保范围，增强退耕还林地抵御自然灾害的能力。

3.2 推进退耕还林后续产业发展，提高退耕农户收入

一是促进退耕还林提质增效。对退耕还经济林，主要加强品种改良和经营管理水平。要因地制宜通过栽植优质品种或高接换优，更新落后品种，采用专业化、科学化经营管理模式，提升经济林的“质”和“量”，促进农户增收；对退耕还生态林，主要加强抚育管理。科学实施森林抚育、低效林改造（退化林修复）来调整树种结构，培育复层异龄针、阔叶混交林，提高退耕还林的生态防护功能。二是抓好龙头企业培育。加大资金扶持，择优扶强，按照“规模发展、培育产业、扶持龙头”的思路，采用“退耕户+基地+龙头企业”发展模式，加大与林下经济产业、森林游憩业以及森林康养等产业深度融合，以规模促效益，以效益带农户。

3.3 加强工程监管，确保退耕还林成果真正“稳得住、不反弹”

一是严格控制征（占）用退耕还林地。因退耕还林地不同于一般林地，坚持非必要不占用的原则，对于国家、省市重点基础设施建设工程选址无法避让、确需占用退耕还林地的，要依法办理征（占）用林地手续，并严格按照占一补一的原则，确保退耕还林地面积不减少。二是加大执法力度。退耕还林补助到期后，仍要继续加强对退耕还林地的监管，实行依法管理，坚决防止毁林、复垦现象的发生，确保退耕还林面积不少。三是建立动态监测机制。建议定期对退耕户的生活状况和退耕地林木生长状况进行监测。同时，在林业生产和林木管护中，优先吸纳退耕户务工，以获取劳务收益，避免出现林地复垦现象发生。

3.4 搞好技术服务，为退耕还林成果巩固保驾护航

一是要做好良种选育工作。加大推广山茱萸、桑树、连翘等本地特色经济林品种选育工作。二是加大先进技术推广应用。加大对森林抚育、低效林改造、退化林修复等技术培训，切实提高林业技术人员的专业水平，为农户提供优质服务。三是加强市场营销服务培训。定期组织培训，提高广大退耕户特别是以经济林为经营目标的退耕户的综合管理技术水平，为林产品找到更好的销路。这样，不仅提高了退耕户经济收入，也有利于退耕还林成果的巩固。