第三方机构参与绩效评价困境与改善建议

刘岩森 河南理工大学

2021年财政部先后发布了《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（后文简称“《指导意见》”）和《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（后文简称“《管理办法》”），为第三方机构参与绩效评价工作提供了政策指引与帮助，而且进一步展示了国家对于第三方参与绩效评价的重视，并对第三方参与绩效评价给予了更高的支持与要求。然而，相较于一些发达国家而言，我国绩效管理起步较晚，引入第三方参与绩效评价则是在近些年提出的，虽出台的《指导意见》和《管理办法》极大地弥补了制度方面的空白，但整体仍处在探索阶段，一些方面仍存在部分问题亟须解决。

一、第三方机构参与绩效评价的现实意义

第一，早期的绩效评价都是政府内部的自我评价，进行自我评价时，内部审查人员存在相互维护的情况，使得评价的结果做不到客观真实。因此引入第三方机构可以从第三方视角对政府绩效管理进行评价，打破了政府部门既当“运动员”，又当“裁判员”的尴尬局面，并且第三方评价机构独立于政府单位，以外来的“裁判员”的身份，对政府机构进行评价，使得评价结果更加客观真实。

第二，第三方评价机构具有较强的专业性。目前主流的第三方评价模式有专家评价模式和专业公司评价模式，《指导意见》和《管理办法》指出要因地制宜，拟订科学可行的预算绩效评价实施方案，而专家们拥有的先进理念和丰富的知识储备能够最大限度上满足这一需求。专业评价公司则有着覆盖公共财政、财务、审计、法律、管理等专业领域人才组成的团队，所承接的项目覆盖面更广，更加富有经验。相较于政府自我评价，第三方机构评价在收集、筛选、处理信息方面上有着更高的效率，发现问题和解决问题的能力更强。

第三，第三方机构参与绩效评价对资金使用具有监督的作用。《指导意见》要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事。第三方机构接受委托对预算部门开展独立评价工作，对预算部门而言是一种有力的监督形式。通过对资金的使用进行审查，迫使预算单位在使用资金时更加的谨慎，提高了资金使用透明度，使每一笔资金都合规合理，避免了资金的浪费，减少了专项资金被挪用的情况，提高了资金的使用效率。

第四，第三方机构参与绩效评价为民众提供参与政府绩效管理的平台。第三方评价机构的参与，能够充分利用其专业、客观、严谨的评价优势，引入“社会公众满意度”对项目、政策、部门等实施的绩效情况开展的满意度调查，使得社会公众能够更大范围、更高程度的了解政府如何花钱、是否有效。社会公众可以通过访谈、邮件、电话等形式及时反馈绩效管理的意见和建议，供第三方机构在评价报告撰写过程中进行采纳。通过这种模式的参与，可以有效引导社会公众关心公共事务，为社会公众搭建一个参与政府治理的平台，积极回应社会公众参与国家和社会治理的热切期盼和政治诉求，实现“共治共享”的政府治理模式。

第五，第三方评价机构的参与倒逼政府内部评价更加科学和完善。虽然第三方评价机构水平参差不齐且发展滞后，并不能完全地代替内部自我评价。但是，第三方评价机构的介入，打破了传统的自我评价体系，倒逼内部评价进行升级。并且第三方评价机构带来的许多新视角、先进观念等，被引入到传统内部评价中。在互相学习的过程中，政府绩效管理会更加完善。

二、第三方机构参与绩效评价存在的问题

经过近些年的发展，第三方评价机构参与绩效评价已经取得了不错的发展，但仍然存在着许多的问题亟待解决，如：第三方评价机构独立性被侵蚀、评价人员的专业水平的参差不齐导致评价结果难以令人信服、内外存在信息差获取不到有效信息导致评价结果不准确、评价结果应用不充分等。

（一）第三方评价机构存在独立性、客观性被侵蚀的问题

1.资金方面

目前来看，第三方机构参与绩效评价的发展和成长离不开政府资助，尤其是第三方机构想拓展政府绩效评价这一业务，就必须多承接相关的业务，并且有时会把一些其他相关的业务也外包给第三方评价机构，由于业务体量大，收入可观，这就使得众多的第三方评价机构争夺绩效评价市场，竞争得过于激烈就会导致某些第三方机构可能做出以美化评价结果或者达成某种共识为条件，以达到获取相关业务的目的。同时政府部门存在严重的“路径依赖”，会长时间的依赖同一家评价机构，这加剧了上述问题。

2.信息获取方面

第三方评价机构如果要想获得客观的评价结果就需要获得真实的信息，但要获取真实的信息，就要和政府机构保持紧密的联系，保持紧密联系往往会导致双方关系又过于亲密，在评价时就难免的带入感情色彩，对评价结果进行美化，这个悖论也损害第三方机构在对政府机构进行评价时的客观性和独立性。

3.地位方面

第三方评价机构和政府部门的社会地位不对等，并且评价的结果有损一些领导干部等利益相关者的利益，所以预算单位的有关人员在一定程度上会对评价机构产生干预作用，但由于地位不对等的原因，评价机构和评价人员对此束手无策，这会对评价结果的客观性产生影响。

（二）第三方评价机构整体水平有待提高

1.绩效评价经验较少

由于第三方评价机构参与绩效评价兴起的时间短，和一些发达国家相比，我国仍处在“摸着石头过河”的阶段，第三方评价机构的专业化水平短时间内难以迅速提高。虽然聘请的第三方机构主要是一些高校、科研单位以及高级会计师事务所，这些机构具备高素质的人才、理论和学术优势，但第三方机构参与绩效评价的实践经历并不多，对于不同类型的项目针对性不强。

2.评价人员水平参差不齐

虽然《管理办法》对第三方机构准入门槛和主评人资质进行了规定，但对参加评价的其他人员并没有提出要求。许多刚接触或从未接触过政府绩效评价人员被安排去做相关的工作，这些人员由于专业知识的匮乏和实践经历的不足，对所需材料和信息的获取能力有限。所以虽然聘请的有高校的专家教授等专业人才，但是由于得到的信息匮乏，根据“木桶理论”可知取得的效果并不理想，形成了金字塔的格局。

3.相关专业人才匮乏满足不了需求

由于第三方机构参与绩效评价时间较短，所以相关的专业人才十分匮乏，大多都是从事其他方面的人员转型而来，一直从事政府绩效评价的人员稀少。目前多数的评价工作由于大多都是会计师事务所人员参与，他们的焦点都喜欢放在资金使用方面，比如资金拨付率和资金使用是否合规等，对项目的过程、产出和效果重视程度不够。相关人才的培养也没有统一的标准，大家还在“各显神通”阶段，缺乏统一的管理。

（三）信息沟通渠道不通畅，获取信息能力受限

1.获取信息的途径受限

绩效评价做到合理、客观、公正的前提是能够获取到充足和真实的信息，如果信息难以获取，或获取到的信息存在造假，无疑都会导致评价结果不准确。虽然我国在2008年就实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息公开管理体制、信息发布协调机制、信息公开工作、保密审查问题、监督保障等问题都有明确的规范，但现实中这项条例没有真正地落实到位，并且信息的公开具有一定的滞后性，不能实时地提供最新的信息。在上述的情况下，第三方评价机构如果想获取真实的信息只能通过相关的政府部门间接或直接进行获取。但是，由于政府绩效评价结果的好坏，体现了政府部门的工作能力的强弱，对相关工作人员的政治生涯有着一定的影响。因此，政府部门的信息有着很强的封闭性，预算单位不希望第三方评价机构介入到评价中来，更不会主动地交出自己所掌握的信息，而且相关人员还会对不利信息进行隐藏，避免自己所掌握的对自己的不利信息变成刺向自己的“利刃”，此举严重限制了第三方评价机构获取信息 的能力。

2.部分真实信息难以保留

评价的流程存在问题，在对受访人员进行访谈或调查完成之后，获取的信息材料需要其所属部门盖章，但是材料中如存在有对其有不利影响的因素，预算部门就会拒绝在材料上盖章，对评价人员施加压力迫使评价人员修改材料的内容使对其有利，这导致即使获取到了一些反面信息，也难以保留下来。

（四）外部监督体制不完善

1.对第三方评价机构的监督存在漏洞

《指导意见》和《管理办法》出台相对完善了相关制度的缺失，加强了对第三方的监管，也为第三方提供了更有力的制度帮助。但仍存在着评价报告质量不高和第三方评价机构恶意竞争的问题。《管理办法》二十三条至二十五条对第三方评价机构的执业质量和合规合法性提出了监管要求，但具体的审核标准较为模糊，并且对评价结果的验收并没有提出明确的监管要求。

2.对绩效评价的利用程度和公开程度不高

对评价结果的利用程度不够，并且评价报告存在一定的滞后性，目前绩效评价大多仅停留在反映层面，与第二年的预算安排难以实现有效衔接。以《2020年度省级财政重点项目绩效评价报告》为例，其包含的评价报告大多都是6月中旬完成的，这时预算决策已经制定完成。且报告是在10月份通过河南省财政厅官网发布的，发布途径单一，公众对其认识了解的程度受限。

三、提升第三方机构参与绩效评价的建议

（一）建立全国性的协会

《管理办法》中提到了“预算绩效评价第三方机构信用管理平台”这一针对于第三方评价机构的管理平台，该平台可以不断完善，建立类似中注协这样一个独立协会，达到对评价机构进行监管、整合所需的信息、培养专业人才等作用。

1.采购方面

通过协会进行竞标，不仅可以通过协会核查竞标机构的资质问题，委托方的资金也可以由协会发放给评价机构，避免了“谁委托，谁付款”导致评价机构对政府资金的依赖。对参与绩效评价的机构进行轮换，避免由于长时间的共事而引起预算单位和评价机构之间的“共谋”，同时也能将绩效评价业务和非绩效评价业务相分离，避免机构之间因为陷入买方市场而进行恶性竞争导致评价机构独立性的缺失。

2.监督方面

协助有关部门制定相关惩戒条例，建立行业管理体系，对第三方评价机构的工作进行抽样检查，促使第三方机构评价合规合法。支持第三方机构依法执业，维护第三方机构的合法权益，减弱由于地位不对等所对其独立性的影响。

3.培养人才方面

可以组织专业人才进行业务交流，开展理论研究，提供相应技术支持。组织实施全国统一考试，建立人才准入标准，加强专业人才人员储备，同时也对第三方评价机构的准入门槛的制定提供了便利，促进第三方机构评价更加专业化。

4.信息方面

不仅评价机构在平台上传相关资质的证明，被评价的预算单位也应在平台上传相关必要的信息和资料，这样可以帮助评价人员更快地获取相关信息，极大的畅通评价人员获取信息的途径，减少工作量，缩短评价时间，提高工作效率。

（二）培养专业人才，对项目进行跟踪评价

1.培养定向人才

确保评价报告高质量不仅需要真实准确的信息，与评价人员的专业水平也息息相关。专业团队的水平越高，出具的报告也就越具有权威性。虽然现在第三方评价机构拥有许多涉及审计、财务、公共财政等方面的人才，但是在绩效评价方面的应用程度不高。所谓“术业有专攻”，培养对不同行业绩效管理评价专精的专业人才，可以有效地提高绩效评价的效率，提升评价质量，更容易发现项目所存在的问题。

2.对预算项目进行跟踪评价

对项目采取跟踪评价的模式，对项目事前、事中、事后进行全程评价，事前对项目的立项进行绩效管理的建议，事中对项目的实施进行动态评价，出现问题及时调整，事后出具评价报告，及时反映评价结果。这样不仅可以对每个过程都做到监督，也避免了评价期限短导致工作量大和不能取得准确信息所引起的调查结果不够准确。迫使预算单位做好实时的绩效管理，从被动参与评价到主动参与到评价中来。

（三）建设统一的指标库，引入新指标完善指标体系

1.建立统一指标库

《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》为指标的设计思路和原则提出了要求和建议，但对指标的设定并没有进行硬性规定。财政部可以根据历年来的评价指标加以整理，根据不同行业、不同区域建立统一标准的指标库。一级指标设计为共性指标，二级指标可以分行业区域设计以适应不同行业的需求，在共性指标的存在下设定个性指标，做到硬性指标和弹性指标共存。评价机构可以在指标库选取“模板”，根据行业或区域选取一级、二级指标，根据不同的需求灵活选取三级、四级指标，在兼顾个性化指标设计的同时减少人为的干预。

2.完善指标设计

不断完善指标设计，以达到解决相关问题的目的。比如设计前提指标，前提指标是指，在一定的前提下完成的绩效评价，该前提能够对评价结果产生影响，需要提前考虑对绩效评价整体的影响。例如被评价部门的配合程度，众所周知，如果被评价部门不配合评价机构的评价，会导致评价过程受阻，影响评价人员做出不准确的评价。在这种情况下，是否可以判定被评价部门存在问题，并且想通过干扰评价人员评价过程这种行为对问题进行掩藏，以达到评价结果偏高的目的。既然整体存在问题导致评分偏高，在此背景下我们引入前提指标这个概念，假设把前提指标设为5分，但是这5分并不计入到整体得分中，而是1代表60%，2代表70%……以此类推5为100%，以整体评分与这个比值相乘获取最后得分，通过不同行为对应不同的分值，来对该指标进行打分，以达到贴切实际应得分的目的，也可以减少预算单位不配合的情况发生。

（四）推进评价结果的应用，完善制度加强监督

1.加强评价结果应用

评价的目的不是为了评价而评价，而是在于发现问题并解决问题，以评价促进发展。要想真正地达到绩效评价的目的，必须要建立严格的反馈机制。对积极配合评价的和绩效评价结果优秀的，应给予奖励，比如提高来年的财政支持。对评价结果差的，应对评价报告所得出的问题进行及时地反馈，被评价部门应该认真对待，严格落实，对责任进行划分，定岗、定人、定责，在限定的时间内纠正存在的问题。并进行再次审查，如果改正可以减轻问责或不问责，如果没有改正应当加重问责。同时应当及时、多途径的公开评价结果，让群众和舆论介入到评价结果的运用中，接受群众的监督。给预算单位施加压力，促进政府部门规范流程，提高办事效率。

2.继续加强制度建设

《指导意见》和《管理办法》的发布，极大完善了相关制度的缺失。但是仍然存在着一些不足的地方，《管理办法》虽然规定了主评人制度，对独立性、客观性、规范性做了规定，但还有许多改善的空间，例如：许多规定较为模糊，需要进行细分。继续加强对第三方评价机构的管理，提高执业质量的同时也要保证评价机构能够有法可依，保证其权力不受到削弱。

四、结语

第三方评估以其独立性、专业性、客观性等优势被广泛地应用到各地方政府绩效考评中，随着时间的推移，我国第三方机构参与绩效评价已经成果颇丰，但是仍然存在着许多问题。《指导意见》和《暂行办法》的发布，极大完善了相关制度的缺失。但是仍然存在着一些不足的地方，《暂行办法》虽然规定了主评人制度，对独立性、客观性、规范性做了规定，但是使第三方评价机构真正独立还有一段距离。虽然对机构准入进行了初步规定，建立了利益冲突回避制度，但是概念较为模糊，并没有具体的要求。当然，冰冻三尺非一日之寒，仅凭《指导意见》和《暂行办法》还不能完全解决存在的所有问题，这些尚未解决的问题会被不断地放到台面上讨论，终有一日能够能到改善或解决。