民法典时代我国环境保护地役权的制度构建

张 力，董新新

（西南政法大学 民商法学院，重庆 401120）

一、问题的提出

环境保护地役权并非我国法定物权概念，狭义的环境保护地役权仅指以维护公益地及周边地区环境质量为目的的役权类型，广义的环境保护地役权则将自然资源开发利用地役权①及生态享用地役权②同样纳入涵盖范围。立足于当下自然保护地体系建设新阶段，我国环境保护地役权应采用广义概念，正确把握生态文明建设的整体性，将其定义为为了生态环境利益，政府或者其他组织依照法律或约定取得，要求不动产所有权人或用益物权人容忍某种不利益或负担的权利③。

“绿水青山就是金山银山”，生态文明建设作为当前我国经济社会发展主要目标，提出新时代建设人与自然和谐共生现代化的时代命题，为此，十九届五中全会强调：“坚持山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。”但是，在自然保护地范围内土地产权复杂，国有土地与集体土地交叉并存，无法构建统一管理机制，面对这一实践难题，国际上较为通行的经验是环境保护地役权制度，有些国家将其纳入公共地役权体系范围，作为针对生态环境公益的典型案例。在我国，伴随着第一批国家公园的正式设立，环境保护地役权同样发挥重要效用，在林地改造、流域管理以及生物多样性保护等方面已有丰富实践，例如钱江源国家公园试点工作突破既有体制，实行集体林地地役权改革，探索保护地役权制度，改进生态补偿机制，有效推动我国环境公益用地体系建设的纵深发展，实现自然资源统一高效管理④。但综合其他试点地区改革实践，目前仍存在一些亟待解决的法律问题：

第一，环境保护地役权于《民法典·物权编》的体系融入尚存疑问。作为国家公益用地的实现方式，环境保护地役权的实现过程往往可能融入公法乃至公权力因素，故在其准据法定位上是否应纳入私法规范，仍有争议。具言之，我国《民法典·物权编》第十五章专章规定地役权制度，字里行间仍不够明了，如第三百七十二条中“以提高自己的不动产的效益”的“效益”一词是否包含环境公共利益，第三百七十三条地役权合同“利用目的和方法”条款是否基于引致或转介而包含公法上目的和方法。当然，简单套用“民法典乃一般私法之体系集成”之成见，答案自然是否定的。但这一结论无法回答为何民法典对行政权行使更为激烈的征收制度进行正式规定，而对于通过地役权实现非征性私权限制的环境保护役权制度却尚付阙如的体系疑问，同样也不符合我国社会主义民法典物权制度对公法因素的相对开放态度：国家所有权与集体所有权均不是“纯粹”的民事权利而获得民法典的系统性规定。长此以往，环境保护地役权立法空置，将造成我国民法规范体系中公益用地物权制度供给不足，无法推进自然保护地体系长效发展。

第二，现有公益用地方式无法兼顾公益保护与私权救济双重制度目标。我国目前主要通过征收、租赁、赎买等方式回复城市土地、集体所有承包土地以及宅基地可供国家自由支配的圆满状态，但存在违反比例原则、财政负担沉重、法权结构缺乏稳定性等诸多制度弊端，这些适用问题在此前的城市化建设实践中长期存在，于自然保护地体系构建更为突出。以草原生态保护面临的“禁牧难题”为例，部分草场通过征收或赎买措施移转集体所有权或使用权，严格执行禁牧管制政策，强制牧民搬离保护核心区，不仅使得政府承担高额制度成本，更因过度的权利限制导致多数草场因无法进行常规化轮牧活动而加速荒漠化直至被废弃，严重背离“以草定畜，分类指导，因地制宜，严防超载放牧”的绿色发展宗旨及比例原则要求，无益于生态环境保护与社区居民利益保障的双向共赢。相较而言，租赁方式通过签订租赁合同有偿使用集体草原，仅针对草原权利加以限制，并未实质剥夺，公权力强制属性有所减弱，制度成本也得到一定缩减，但债权形态的土地租赁无法实现对所有权人或使用权人的明确限制，亦无法对抗第三人的权利主张，在利益冲突的公益用地过程中，极易出现出租人违约或解约的合同履行障碍，于此情形，公共利益救济将极为困难[1]。

第三，补偿机制存在缺陷，供役地人合法利益难以保障。“役权之所以被创设是因为当事人相信，它将实现他们的共同利益。他们希望供役地的所有权人遭受的成本或不便要小于役权授予受益人的好处。因此，受益人愿意向供役地所有权人就其遭受的成本或不便支付一定数额的补偿。”[2]但我国生态补偿模式依然以事后救济为主，补偿资金来源渠道单一，补偿方式偏向行政管理模式。以公益林生态役权实践为例，地方政府主要采取项目制方式进行生态补偿，具体标准由国家、省级政府制定，这种以行政治理和地方政策为主的公权主导模式存在明显制度缺陷：首先，生态补偿标准无法契合自然资源市场价值，补偿数额远低于供役地人实际损失，财产权益侵害现象严重，甚至存在公权力对私人利益的不当剥夺。例如辽宁省公益林生态补偿标准将公益林简单划分为国家、自然保护区、地方三个等级，在相同等级内按照每年15 元/亩、10 元/亩、7.5元/亩计算补偿金额[3]，补偿标准并未综合考量林木质量、造林方式以及林地经营效益等其他客观因素，远低于林地正常经营的经济效益。其次，补偿方式较为单一，单纯的经济补偿无法满足供役地人的实际生活需求。例如部分老少边穷试点地区居民常年以木材买卖为生，一旦迁出保护区移居别处，则面临丧失生活来源的现实困境，一次性的经济补偿无法为其提供长期稳定的生活支持。再次，资金来源渠道单一，主要依靠地方财政与上级政府补助，资金供给链融资风险较大，尤其是中西部欠发达地区地方财政时常出现不充裕、不固定情况，基层财力自给率不高，补偿责任难以有效落实。

面对提升生态系统质量与稳定性的现实需求，环境保护地役权无疑是平衡自然资源经济价值与生态价值利益冲突的制度利器。但如前所述，我国既有制度实践存在理论困境与实践难题，尚未最大限度挖掘地役权的制度潜力，是故，民法典时代环境保护地役权的制度构建需要以我国基本国情为出发点，强化“中国场景”意识，构建契合我国环境保护需求的土地利用役权方式。

二、环境保护地役权的科学定性与法体系完善

（一）环境保护地役权公私法衔接难题的解决

对于环境保护地役权究竟属于公权抑或私权，学界存在“私权说”“公权说”“混合权利说”三种观点。主张“私权说”的学者从权利设立方式出发，强调环境保护地役权是“以保护环境公益为根本目的的民事合同”[4]；“公权说”则认为这一界分标准停留于制度表面而未注意到环境保护地役权本质上属于“行政机关基于公共利益对于集体土地所有权或使用权的一种限制”[5]，属于公法上的行政管理关系；主张“混合权利说”的学者则强调环境保护地役权调整客体的双重性，同时涵盖自然资源的经济价值与生态价值，是私人财产权利用与公共生态利益的兼容权利束，是带有公法色彩的地役权[6]。

本文认为，环境保护地役权性质的争议并无实质意义，其权利定性或公或私，都无法抹杀环境公益这一设立目的，更无法遮蔽通过市场机制、协商确定权利义务的制度优势，更为重要的是，在资源稀缺的现代社会，公私合作是提高资源利用效益的有效途径，例如民法典征收、征用制度以及生态环境修复责任，均是采取多元共治实现资源有效管理的生动实践。但在此前《民法典·物权编》制定过程中，针对环境保护地役权能否成为实现公益用地的民法技术手段，我国学者观点分歧严重，支持论者认为，环境保护地役权有望弥补目前征收、租赁等物权利用方式之不足[7]，妥善调整利益关系[8]，具备以柔克刚的制度优势；但反对论者则认为环境保护地役权本质上是一种旨在实现公共利益的财产负担，具有浓郁的公权色彩，自应脱离私法规范管辖范围[9]，将其入典的做法“如同在民法体内植入木马病毒”，混淆公私法适用界限，打开公法入侵私法的制度阀门[10]。

本文认为，“公共财产的任何实际利用都是公共事务，其保障机制更可能由公法产生”[11]，环境保护地役权因其公益目的特质与传统地役权存在实质区别，理应获得公法规范的直接调整，但单一公法规制模式并未赋予权利主体私法请求权基础，存在显著适用缺陷。以不可量物侵害集体林地生态环境为例，在欠缺环境保护地役权民事基本法规定的情形下，司法实践普遍承认合规抗辩的效力[12]，不可量物排放符合国家标准，即便造成财产权损害，权利人亦无法寻求排除妨害、损害赔偿、恢复原状等私法救济方式，环境保护公益组织或检察机关同样因欠缺请求权基础而不得提起环境公益诉讼，更无法获得类似于征收制度的协商补偿技术便利与民主决策、公众参与程序保障。如此一来，相关利益主体仅得通过行政诉讼或行政复议主张财产权利与环境权益法律保护，其结果可能会不当限缩权利救济途径，激化社会矛盾。是故，未来环境保护地役权的制度建设必须关注通过私法形式实现公共利益的“公私合作”社会治理手段，实现公私法的双向交流与多方共赢，《民法典》应立足于对公法主导调整方案的配合与延展体系定位，通过私法手段实现自然资源与生态环境等公物管理。需要强调的是，正如反对者所担心的，环境保护地役权涉及公物利用，其入典应尤为注意私权保障，通过权力审查、公众参与、惩罚监督等程序保障机制，构筑私权“防火墙”，克服借“公私合作”之名，行“公权侵害”之实的权力滥用现象。

（二）环境保护地役权制度于《民法典·物权编》的体系融入

环境保护地役权因权利目的及技术构造之不同，无法纳入传统地役权制度框架[13]，但并不意味着已超出《民法典·物权编》“用益物权”“地役权”的覆盖范围，经由规范解释路径，其仍可在民事基本规范中找寻合法性基础。

第一，属于合法利用自然资源的物权方式。《民法典》第三百二十四条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益。”此规范赋予公众对某些土地和资源拥有不可侵犯的权利，权利的实现路径不限于民事基本法所规定的用益物权方式，还包括森林法、农村土地承包法所规定的林地使用权等特别物权手段。除此之外，通过采集、狩猎、捕捞等方式非排他性地“自由”取得或利用自然资源的无名的、法律允许的“第三种方式”于不损害环境可持续发展的限度内，同样应予准许。比较法上亦有此经验，例如《俄罗斯联邦森林法典》第21 条公共森林役权旨在“保障公民免费自由地进入该国森林采集或食用蘑菇、浆果、草药等森林资源”，实现对自然资源的合法、合理利用。由此观之，环境保护地役权属于地役权人“有限度、自由利用自然资源”的合法物权方式，供役地人应按照合同约定或法律规定妥善履行相关义务，不得故意阻碍或拒绝役权的正当行使，否则地役权人可据此提供相应私法请求[14]。

第二，环境保护地役权契合地役权“动态物权性”制度要求。物权的法权构造包含对物性、支配性与绝对性，三者于物权效力而言，并非同一权重，具言之，一方面，“对物性”作为物债二分的标志性要素，是所有物权的固有要素；另一方面，“支配性”“绝对性”根据适用对象之不同，有所差别地并存于特定物权，构成物权效力由强到弱依次渐变的动态物权体系[15]。例如所有权具备完整的支配与绝对效力，又称完全物权，权利内容严格遵循物权法定原则，而担保物权、除地役权外的其他用益物权因衍生于所有权，属于他物权，又称限制物权，权利内容原则上源自法律规定，但于特定情形有限承认当事人约定，如让与担保、融资租赁等非典型担保。相较于前两者，地役权更具“意定物权”特质，“对物权法定原则具有强烈的叛逆倾向”[16]，根据《民法典·物权编》第三百七十二条“按照合同约定”、第三百七十三条“利用目的和方法”之规定，当事人可自由约定权利具体内容，无法当然排除环境公益之内容约定或利用方式，是故，应允许集体土地所有权人、使用权人及地上建筑物的所有权人出于提高自己不动产收益的社会公益目的，在一定时期内让渡财产利益。

第三，环境保护地役权能够回应社会良好生态环境需求，实现物权制度绿色化。民法典“绿色化”是当下民法典实施的关键环节，将生态环境公益事业纳入民法调整范围亦是推进生态文明建设的题中应有之义。《民法典》第三百七十二条规定地役权旨在“提高自己的不动产的效益”，“效益”概念外延不应仅局限于通行地役权、取水地役权等财产效益，还应包括舒适、美观、健康等精神效益，例如眺望地役权[17]。良好生态环境的享有更是每个自然人基本生活需求，是故，环境保护地役权旨在实现供役地良好自然环境之生态效益，并未溢出“效益”外延，属于地役权制度于绿色原则背景下的适弹性使用。

（三）环境保护地役权的引入路径及规范体系构建

1.“基本法解释+单行法具化”路径选择

民法典时代应避免通过立法论的方式直接增加环境保护地役权，而应借鉴海域使用权（第三百二十八条），探矿权、采矿权（第三百二十九条）等特别物权规制模式，实现役权制度的现代化革新。具体方案可简单描述为：一方面，通过前述法解释技术手段，将环境保护地役权纳入《民法典》用益物权概念范畴，直接适用第十章“一般规定”，作为公共地役权子类型，参照适用第十五章“地役权”相关规定。另一方面，在此基础上，发挥引致规范效用，通过相关环境保护单行法规定权利类型、权利设定、义务内容、补偿机制等具体内容，由部门规章或规范性文件根据地役权设立目的、保护目标、利用强度等作出针对性规定，增强法律适用的可操作性[18]。

2.多层次法律适用体系

目前与环境保护地役权相关的规范内容体系庞杂，名目繁多，除前述基本法律、单行法与行政法规外，还存在大量未被纳入法律规范、流离在法典之外的司法解释，这些司法解释在民法典时代因其“立法化”品格，依旧作为“实质法源”发挥司法审判指引功能[19]。《民法典》第十条旨在构筑“法律-习惯”二元位阶法源体系，将基本法、单行法与行政法规纳入广义“法律”范畴，承认“习惯”法源地位，保持法源体系开放性，是故，将那些“不违背民法典精神”的司法解释纳入习惯法契合法源多元化要求，符合基本国情[20]。在此基础上，环境保护地役权的规范体系可简单描述为由基本法、行政法规、司法解释构筑的金字塔式规范体系：顶端是宪法相关规范，第二层由《民法典》与《国家公园法》《自然保护地法》《土地管理法》《森林法》等基本法律组成，第三层由《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规及各种专项实施条例、实施细则、管理办法组成，底层由《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等环境保护相关司法解释组成。

三、环境保护地役权的基本制度内容

环境保护地役权于传统地役权法权构造中拓展出新的环保公益内涵，实现自然资源经济利益与环境效益统筹推进，形成推动我国自然保护地体系建设的公私合力。相较于传统地役权，环境保护地役权具有权利主体、权利内容以及权利救济等诸多特殊性。具言之，集中体现在以下三个方面：

（一）环境保护地役权主体身份复合性

就供役地人而言，环境保护地役权的供役地主要是集体所有土地以及个人所有不动产，因此土地用益物权人如土地经营权人、农村土地承包经营权人（经营权人）、建设用地使用权人、宅基地使用权人以及不动产建筑物（构筑物）所有权人可作为相应的供役地主体。此外，我国社区共管委员会作为自然保护地建设项目领导协调组织，其成员是社区利益相关者和潜在参与者⑤，因此，相关法规应明确赋予社区共管委员会主体资格，加强同地方政府、管理部门实质性合作，切实发挥基层组织管理效能。

就地役权人而言，根据组织结构不同可大致划分为三类：第一类是国家及各级地方政府。一方面国家负担公共产品的供给责任，可通过设定环境保护地役权的方式保护自然资源并为公众提供适宜的生存环境，结合既有实践，国家公园管理委员会及自然保护地委员会可代表全民或部分社会公众受益人（例如在自然保护地附近生活居住的原始居民）成为地役权持有人。另一方面，因环境保护地役权旨在满足公共利益需要，地方政府作为役权发起人、“第一责任人”，在地役权设立之初，需要通过听证等程序对地役权设立的必要性进行讨论，强调政策决策者与利益相关人的双向沟通对话，保障公众环境权益及合法财产利益，缓和生态公益建设和地区经济发展的改革矛盾。

第二类是符合环境保护地役权设立目的的特定公益性事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等，主要涉及各类环保民间组织。例如成立于1951年的大自然保护协会（The Nature Conservancy，TNC）是国际上最大的非营利性的自然环境保护组织之一，在我国普达措国家公园建设中，协助相关部门陆续建立了梅里雪山国家公园和老君山等8个国家公园项目，工作内容涉及森林可持续经营、湿地保护以及绿色乡村信贷等诸多方面，建立引进社会公益资金的融资渠道与管理平台，促进政府和社会携手推动自然保护事业的发展。

第三类是企业单位，尤其是重化工企业。这些企业的生产经营直接影响自然资源和生态环境的发展状况，是生态环境危害的主要责任人，将作为地役权人设立草原、湿地、森林生态地役权，有利于解决生态补偿资金来源短缺的现实问题，更有助于推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易，实现绿色低碳、循环发展的产业变革目标。

（二）环境保护地役权客体内容及设立方式的特殊性

1.没有需役地或者需役地不特定

传统地役权强调供役地与需役地的明确特定，地理位置上相邻或相近，但环境保护地役权旨在满足公众或区域的生态需求，通常情形下，受益主体或区域范围是不确定的，没有特定边界，可以是与该供役地具有生态关联的任何地块，于特殊情形下，受益人范围是特定的。例如我国部分自然保护地位于少数民族聚居地区，当地居民因长期生活习惯对自然资源具有高度依赖性，是环境保护地役权的直接受益人，则其生息领域可作为特定需役地存在。

2.更加关注供役地生态价值，强调供役地人积极作为

一方面，环境保护地役权的役权客体不局限于平面二维空间的不动产便捷利益或经济效益满足，而是扩展至环境保护公共领域的立体三维空间，相较于传统地役权而言，更为关注供役地生态价值，效力范围涉及供役地生态结构所占据的物理空间总和。另一方面，环境保护地役权人负担生态环境保护的积极作为义务，而非传统地役权所要求的容忍或不作为义务。以生态公益林地役权为例，供役地人不仅负担限制土地开发利用的消极义务，更承担种植树木、恢复植被覆盖率等相关管护义务，接受并配合地役权人的监督、检查。

3.设立方式双轨制

就比较法经验而言，可供参考的环境保护地役权设立方式有强制规定式与合同协商式。前者强调公权干预，直接以立法或行政命令方式设立，例如俄罗斯公共地役权⑥、法国行政地役权⑦；后者强调意思自治，采取合同方式确定公共地役权的设立范围、期间、权利义务内容、补偿方式、救济路径等问题，例如美国保护地役权，财产所有权人与保护组织为实现土地保护或其他公共非独占性权益，通过签订具有法律约束力的协议以限制土地未来开发利用[21]。

本文认为两种方式各有优劣。强制规定模式实际运行效率较高，但在一定程度上忽略供役地人实际需求，利益冲突尤为显著；合同协商模式尊重当事人内心意愿，供役地人可充分表达利益诉求，但磋商成本较高，效率低下，极易诱发供役地人坐地起价等道德风险。我国环境保护地役权制度构建既要服务于生态公益建设，更要兼顾私主体经济利益，应根据役权实际受益人之不同区别选择设立方式。具言之：原则上，保护地役权的设立应尊重当事人主观意愿，由地役权人与供役地人协商签订合同，避免公权力过度干预私人财产权行使，造成合法权益受侵害[22]。其设立过程应特别关注公众参与程序要求。以国家公园环境保护地役权设立为例，国家公园管理委员会应对供役地周边的生态环境影响程度进行考察调研，涉及社区居民重大利益调整的相关信息，政府及相关部门应主动公开，切实保障公民环境知情权。例外情形下，特定的公共设施或事业营建运营主体为实质受益人与使用权人的，保护地役权的设立应采取类似于征收的方式强制设立。此类地役权的设定涉及社会基础设施建设，以公共利益为首要考虑对象，不可过于强调当事人意思自治，否则在个别情形下，将因利益冲突导致整个公共工程建设停滞不前，陷入两难境地。

此外，环境保护地役权的内在构造显著区别于传统地役权。一方面，环境保护地役权的设立环境不同于传统地役权，并不存在“熟人社会”的便利基础，需要通过登记公示，方可产生对抗效力，为环境公益事业提供稳定制度环境；另一方面，环境保护地役权的规范意旨在于实现公共利益，主体特殊且存续期间较长，登记制度有助于确认权利范围，划定公权限制界限，避免过度限制私人财产权自由。因此，无论采取何种设立方式，均须经登记方可生效。

（三）环境保护地役权的权利变更与消灭

1.权利变更的限制与缓和

就供役地能否转让而言，应区分转让对象究竟是保护地役权本身还是剩余财产权作出不同处理。保护地役权因关涉环境利益，自应不得转让；而剩余财产权与公共利益无涉，自由转让应属财产所有权或用益物权的应有之义，且基于从属性要求，受让人继续负担地役权义务。此外，从我国现有实践来看，环境保护地役权的存续期间应与集体土地用益物权剩余年限保持一致，同时借鉴城市建设用地使用权自动续期之规定，允许在环境公益目的范围内自动续期，间接达到永久保护的制度目的[23]。

2.权利终止事由

环境保护地役权除适用传统地役权消灭事由外，还存在因设定方式之不同的特殊终止事由。依据合同设立的则需等到履行期届满方可终止，未约定合同履行期限或约定不明的，因关涉公共利益，宜推定为永久期限，当事人不得随意终止或解除合同。依据行政命令强制设立的因不存在合同履行期限问题，其终止应基于相关法规、规范性文件、行政命令的修改或废止，并办理注销登记后消灭，此处应注意借鉴俄罗斯公共地役权针对“设立目的根本无法实现或者已无实现必要”情形，必须如设立之初一样通过听证程序论证相关公共利益不复存在的实践经验，强化役权运行监督机制。

四、环境保护地役权的补偿与救济

深化公益用地法律制度改革固然是当前自然保护地体系建设的重要抓手，但徒法不足以自行，未来环境保护地役权的制度落实应树立系统思维，重点关注生态补偿与权利救济、运行监督等支持性配套措施，细化补偿标准，拓宽资金来源渠道，聚焦土地发展权经济价值，建立健全救济机制与执法监督体系，加快补齐生态环保领域短板，促进生态公益事业的整体发展。

（一）生态补偿机制的完善

1.采取合理补偿原则，降低制度实施成本

目前存在两种公益用地补偿原则：一种是完全补偿原则，强调根据市场价值对私人财产权的全额补偿，包括直接损失与间接损失；另一种是适当补偿原则，又称非全额补偿，补偿数额并非完全按照市场价值确定，而是综合其他因素在此基础上加以调整，一般仅包括直接损失，并未涉及间接损失[24]。本文认为环境保护地役权未改变不动产权属状况，仅涉及财产权部分权能限制，权利负担或减损程度明显低于征收标准，加之所有权本就负担社会义务，基于公共利益需求的轻度权利行使限制不应苛求充分、足额经济救济，因此我国生态补偿机制应采取低于征收补偿的合理补偿原则，适当降低公共利益实现的社会成本。

2.确立差别化补偿标准，科学测算补偿金额

关于补偿标准，有观点主张根据供役地人权利受限制程度支付供役地补偿费用，并提出以地役权设立前近三年的平均收益为计算标准[4]。本文认为这一观点以特定不动产经济收益为考察对象，有益于实现补偿标准的针对性，值得借鉴，但仍有待进一步完善。具言之，我国幅员辽阔，自然保护地建设更是遍布各处，以公益林生态保护为例，中西部欠发达地区的经济发展效益落后于东部沿海地区，林地产业效益必不相同，即便是同一地理位置的林地开发，林木质量、管护成本、造林难度等也存在差异，因此不可采取普遍适用的补偿标准，更应避免以林地面积作为核心计算基数的粗放方法，必须综合前述诸项因素差别化补偿。

3.关注土地发展权转移，合理分配土地增值效益

土地发展权，又称土地开发权，是指土地权利人享有的改变土地利用方式与开发密度的权利[25]，该权利衍生于财产权利束理论，该理论认为所有权并非单一权利个体，而是由占有权、控制权、排除权、收益权和处分权等具体范畴组成的权利集合[26]，土地发展权具备独立财产价值，应从土地所有权中分离出来，并具备转让权能。土地发展权理论广泛适用于耕地及自然、人文环境保护，美国相关实践通过立法规定土地发展权交易制度（transfer of development rights，TDR），解决土地规划建设中“暴损-暴利”经济发展困境。具言之，根据功能分区不同，美国土地可划分为开发区与保护区，在保障耕地总量或生态建设的政策背景下，保护区作为土地发展权“发送地”被限制从事开发经营，而开发区作为“接收地”则能够从事高密度城市开发建设，获得高额增值收益。为弥补两者之间的经济差额，立法规定想要提高土地集约化利用水平的“接收方”必须从“发送方”处购买相应的“开发权份额”，方可进行土地开发建设，通过搭建开发权交易平台，实现特定区域范围内的发展权交易转移。

立足于“保护环境”和“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，我国土地利用管制主要针对土地用途及开发密度，侧重于农业空间、生态空间的刚性管控，“土地发展权”虽非法定物权类型，但城乡建设用地增减挂钩试点工作、成都市建设用地指标市场化交易、重庆地票交易制度等既有实践无疑是土地发展权转移理论中国化的生动体现。就环境保护地役权补偿机制而言，土地发展权转移主要针对农村集体土地。我国《土地管理法》第十五条规定，各级人民政府应当组织编制土地利用总体规划；第二十三条第一款规定，各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制；第二十五条第一款特别强调，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。由此可见农民集体所有土地的发展权属于国家，这一局面在集体经营性建设用地入市改革试点工作开展以来有所改观，集体经营性建设用地发展权增值收益不再归国有主体享有[27]，农民集体土地发展权得以回复。环境保护地役权的引入同样需要关注供役地土地发展权的经济效益，通过设立农村土地保护基金，借助土地发展权交易机制，补偿农村集体土地开发效益损失，规范收益分配机制。但鉴于我国集体土地所有权普遍存在主体缺位、权能缺失等现象，不宜将农民集体作为受益主体，而应将集体土地使用权人作为受益人，使其直接获得相应土地发展权补偿救济[28]。

4.探索多元化补偿方式，落实生态补偿责任

其一，配套税收激励政策，可参照美国《国内税收法典》（The Internal Revenue Code）制定财产税、所得税、遗产税、赠与税等多种税收优惠措施⑧，激励土地所有权人积极捐赠保护地役权，具体实践可通过对土地权利人所受损失或地役权价值进行市场评估，并以此作为减税基本单位，为受损者或捐赠人提供减税待遇，以此缓解现金支付的财政压力，提高供役地人参与积极性；其二，围绕公众财产利益保障主题，构建基金、补偿金、保险金多元化补偿机制，设立国家专项“生态保护补偿基金”，拓宽补偿资金筹集渠道，引入民间组织及国际组织生态保护基金，将社会保险机构作为新型补偿主体，形成“政府引导-社会参与”双轨补偿机制，优化资金、人力资源配置，提高公益补偿效率；其三，以“保护为主，全民公益优先”为行动指引，出台多项补偿方案，考虑通过实物补偿、技术帮助、政策优惠等方式对受害人予以补偿，例如为搬迁居民提供住房解决生活问题，在保护区内优先为当地居民提供就业机会、允许当地产品使用自然保护区健康产品标识、探索“生态+”复合型产品交易模式等。

（二）权利救济特殊途径

1.监督与执行

第一，确立定期监管制度。环境公益目的之达成并非短期可致，确保地役权的长期稳定运行尤为重要，因此，我国环境保护地役权实施过程可参照美国缅因州持有人定期监管做法⑨，定期对公共地役权进行监督管理并记录在案[29]。

第二，构建强制执行制度，强化事后监督机制。可借鉴美国法第三人执行措施⑩，将地役权人消极不作为或积极侵权行为纳入司法管辖范围，检察院可以提起公益诉讼要求供役地人履行义务或赔偿损害，并在此基础上加强行政监督，实施行政系统内部监督，由同级或上级行政部门具体实施监督职责，亦可保障公民决策参与权利，拓宽不法行为检举、举报渠道，完善社会监督渠道，对环境保护地役权运行实行全程监督。

2.反向征收权

我国环境保护地役权除适用妨害防止、消除危险、损害赔偿等传统救济方式外，还可参考俄罗斯公共地役权制度赋予供役地人反向征收请求权。为保障强制主义立法模式下土地权利人的合法权益，《俄罗斯联邦土地法典》除一般性地赋予不动产权利人司法救济权利外，又通过第23条第7款明确赋予供役地人两项特殊救济权利：一是补偿请求权；二是反向征收权。就前者而言，主要针对较低限度的土地限制，例如因生态环境保护而无法正常开展经营项目的，不动产所有权人可就不动产经济价值的减损向相关行政机关提出补偿请求；相较而言，后者则主要针对不动产权利负担过重的特殊情形，此时不动产的权利限制已然超过必要限度而接近于征收效果。以自然保护区道路建设为例，施工规划区的农民住房因道路建设导致房屋使用权严重受限，住房剩余财产权所剩无几，公权限制程度近似于征收，于此情形，物权人可主动请求国家征收该不动产，并依据征收标准请求补偿[30]，从而避免过度侵害私人财产权，防止环境保护地役权制度被滥用。

五、余论

近年，地方政府为进行天然气开发、街区制建设、历史建筑保护等公益事业建设与生态环境保护，不断尝试体制机制创新，环境保护地役权上位概念——公共地役权制度，已在实践探究中积累丰富经验。加之，《铁路法》《森林法》《矿产资源法》《石油天然气管道保护条例》等单行法律、行政法规均有关于非国家所有权的“非占用性”公益用地方式之规定，由此可见，“公共地役权”早已成为公益用地的重要实现机制，在社会实践中具有广阔的适用空间，但却因违反物权法定原则，缺乏立法确权赋能，相关主体正当利益诉求在法律上欠缺明确请求权基础，无法建立稳固的土地利用关系，各地探索实践更是缺乏严肃性与统一性，无益于建立科学完整的制度体系。未来公益用地体系建设应以我国土地利用基本现状为依据，吸收借鉴域外既有制度经验，构建适合国情的公共地役权制度，拓展地役权技术服务范围，降低社会管理成本。

注释：

①资源开发利用地役权是以自然资源的合理开发、可持续发展为目的的役权类型。

②生态享用地役权是以满足公众对当地生态资源的享受利用为规制重点的役权类型。

③环境保护地役权在我国学术界并非唯一确定名词，有学者将其表述为生态地役权、保护地役权等，称谓略有不同，但概念内涵基本一致，都以生态环境公共利益保护为制度目的。参见曹树青：《生态地役权探究》，《环境科学与管理》2006年第12 期；载潘佳：《管制性征收还是保护地役权：国家公园立法的制度选择》，《行政法学研究》2021年第2期。

④钱江源国家公园试点方案在不改变林木、林地权属的基础上，通过村民委员会、村民代表大会等形成地役权改革决议，在此基础上，授权钱江源国家公园管理局，明确约定权利义务，通过一定的经济补偿，建立科学合理的共建共管共享机制，实现生态效益和经济效益的转换互促。参见《钱江源国家公园体制试点区总体规划（2016—2025）》《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》。

⑤包括以下五类：（1）共管工作小组，即前期选择并培训的人员，由他们组建共管组织机构并对资源等进行管理监督；（2）政府合作伙伴，即当地政府及职能部门；（3）地方社区及合作伙伴，即直接或间接使用资源或对资源有影响的地区居民，通常是保护区内及周边社区的社区群众；（4）其他合作伙伴，包括国际自然保护组织、国际非政府组织、地方非政府组织、援助机构以及科研机构等，它们通常可以提供重要的技术建议和资金支持；（5）旅游业从事者、餐饮业从事者、非林产品经营者等商业团体。

⑥俄罗斯公共地役权仅得依据法律、相关法规经当事人（个人或团体）向行政机关申请设立，或特殊情况下由公权力机关依职权设立，不允许采取合同协商等私法方式设立。参见张建文：《现代俄罗斯法上的公共地役权制度》，《武汉科技大学学报（社会科学版）》2011年第1期。

⑦《法国民法典》第650 条将公共地役权定义为“为公共或地方便宜而设立的役权”，明确其“法律规定的役权”属性，列举式规定“航道、道路以及其他工事建筑或修缮”等权利客体，但未就设立要件、行使方式或权利救济等具体内容作出规定，而是交由“特别法令规定之”。参见孙悦：《公共地役权在不动产利益冲突调和中的适用》，《甘肃政法学院学报》2020年第4期。

⑧美国《国内税收法典》第170（h）（4）（A）条将“保护目的”定义为以下其中之一：（1）保护一般公众户外娱乐或教育用地；（2）保护鱼类、野生动物、植物或类似生态系统的相对自然栖息地；（3）保护开放空间（包括农田和林地），其目的或为公众享受风景，或根据政府明确规定的政策等保护重大公共利益；（4）保护历史上重要的土地区域或经认证的历史建筑。

⑨缅因州役权改革法案专项授权总检察长享有“第三方执行权”，可在原地役权持有者破产或无偿债能力、无法取得及时联系、收到通知后90日未采取行动等危及保护地役权持续性的情况下依职权启动保护地役权的替代履行，履行监管责任。

⑩美国《统一保护地役权法案》规定，在供役地人被多次警告后仍未全面履行地役权协议义务的，相关主体可以强制执行保护地役权，伊利诺伊州则细化规定保护地役权可在辖区所在县的巡回法院寻求禁令救济、强制履行或损害赔偿。