装备研制经费使用监管的问题与建议

黄兴涛/中国人民解放军93160部队

胡铖/中国人民解放军93184部队

装备建设是战斗力生成的关键［1］。近年来，随着大量高新技术在装备上的应用，装备性能不断提高，研制经费也不断上涨，装备建设经费的供需矛盾日益突出［2］。

从装备建设需求看，当前美国已明确提出将中国作为其战略竞争对手，将对华战略由“接触与遏制战略”向“全方位遏制”转变［3］。一方面在经济科技领域对中国持续打压，另一方面大幅增加国防预算，加快高新装备研发，加速武器装备规模结构的优化调整，加强精确制导弹药储备，为大国热对抗做准备的意图极为明显［4］。我军必须着眼最严苛条件推进军队建设，保持相应的装备建设经费规模。

从经费保障全局看，我国经济增速虽仍居于世界主要经济体前列，但增速放缓，军费“紧运行”，经费保障双向承压。尽管我国宏观经济仍然保持稳定向好的整体态势，但受经济转型、新冠疫情等因素影响，经济发展遭受明显的冲击和障碍［5］。国家为支持军队建设，在中央财政本级支出基本维持零增长的情况下，通过削减其他开支保证了国防费的适度规模。

加强装备建设经费监管，确保装备研制经费使用“精打细算、厉行节约、突出重点、提高效益”，为实现新时代强军目标提供强有力的经费保障，是当前装备建设中亟需研究解决的重要问题。

一、装备研制经费管理存在的主要问题

（一）投资管控力度不够

研制合同管理粗放，有的重大型号装备研制项目，军方仅与工业集团签订总承包合同，采取会议纪要、行政计划等方式下达研制任务，未督促和监管总承包单位与配套厂家签订分承包合同，配套厂家只知任务不知经费，花钱办事缺乏限额控制。有的研制项目合同价款审核不严格，未按规定组织研制合同价款明细审核，或研制合同价款审核走过场，只核减项目内容不核减经费，无法起到有效控制成本的作用。有的研制项目技术状态变更随意，缺乏有效的经济管控手段，导致研制工作大量反复，经费开支量不断增加。

（二）研制经费支出不严格

有的研制单位把研制经费当作“万能费”，乱挤乱摊、随意开支，通过签订虚假合同，虚增材料进价，多提人员工资、固定资产折旧、管理费等方式虚增研制成本。有的变通开支，将单位一些走访慰问、庆典活动等公共开支转嫁研制项目中。有的研制单位物资采购内部管理不严格，高价采购时有发生，采购的试验模型、工具、原材料价格等高出市场平均价格的数倍。此外，个别研制单位还存在挪用、贪占研制经费的现象。

（三）研制经费过程监管不到位

按照相关规定，研制经费应当专项管理、专款专用、全程监管。但在实际操作过程，军方和承研单位对研制经费管理的职责界面不够清晰，军方把研制经费拨付给承研单位后，主要依托承研单位进行管理，仅通过合同节点考核、项目决算、财务验收等方式进行监管，以上方式主要是事后监管，对存在的问题难以早发现、早预警、早控制。研制单位出于自身利益考虑，不愿将研制经费开支情况全面、真实地反映给军方，从而导致研制经费过程管理出现漏洞盲区。近年来，国家审计署、军委审计署、集团机关虽然加大了对研制经费的审计监督力度，但总的来说力度不够，需要军方、承研单位、集团机关、审计部门等多维发力，形成联合监管的合力。

二、措施建议

（一）突出经费源头管控

一是强化经济性指标要求。研制立项论证过程中，军地双方应把性能先进性、质量可靠性、成本经济性、保障时效性统筹作为同等重要的核心指标要求，同步开展论证设计。在战技指标确定、技术路径选择、样机数量安排、材料器件选型、试验工作规划等环节，贯彻低成本设计要求，提出成本控制的目标、措施和方案，严防因低效指标要求、过度冗余设计、样机样件使用率不高、试验方案不优化等导致装备价格过高。

二是深化全寿命经济性分析。军方在立项时应组织开展全寿命周期费用评估，系统论证研制概算、订购目标价格和使用保障成本等，综合形成装备全寿命成本经济性分析报告，促进项目技术方案与经济性一体化迭代论证，实现技术与经济最佳结合。其中：经费概算需求分析和论证测算中，各承研单位应当按照系统构成和研制流程对研制任务进行分解，明确研究任务内容、交付成果和进度周期，根据技术途径、单位能力及组织模式等特点，科学测算人力投入、样机样件数量和试验试飞工作量等，按照规定的经费构成，合理选择测算方法，统筹优化研制经费投向投量需求。军方论证机构应当依据有关规定，从研制工作和成本构成两个维度开展经费概算论证，直观地反映研制经费概算投向投量，实现研制工作内容与经费概算的对应匹配和投入产出的合理经济。

订购目标价格分析及论证测算中，各承研单位应当依据战术技术指标要求、总体方案等，从价值评估、成本实现等维度，运用参数法、工程法、类比法等多种方法，评估测算“值多少钱”“需多少钱”，综合得出产品目标价格分析方案。军方论证机构应依据装备体系贡献率、效能增长率以及战技指标的先进性，考虑规划资源总量约束和批量采购成本下降效应，从同类装备对比、系统建模分析、装备成本估算等维度，对承研单位提出的产品目标价格分析方案进行研究论证，经技术、管理、经济权衡后，量化提出产品目标价格，并详细论述测算依据、方法和标准等。

（二）强化研制过程管理

一是加强成本管控刚性约束。总师系统在立项批复的研制经费概算和目标价格基础上，进一步细化研制经费和目标价格分解，提出重要分系统、配套成品经济性指标要求，经军方项目管理机构会同相关管理、论证等机构评审确认后执行。各配套承研单位要按照总师系统分解的经济性指标要求，开展产品成本设计与分析，并将经济性指标作为设计、试验试飞等工作的约束变量，及时分析方案设计和更改对成本的影响。军方项目管理机构在组织方案和转段评审时，应当要求各配套承研单位提供经济性报告，并将评审结论作为方案是否通过、产品能否转段的重要依据。

二是压实成本管控责任体系。总师单位负责建立覆盖研制全线的经济性工作团队，各承研单位应明确成本管控责任人，原则上，主要行政领导是第一责任人，型号总师是直接责任人。经济性指标、成本控制应纳入各级研制合同（产品协议）管理，军方项目管理机构应当会同相关部门，组织总师系统、论证机构等单位开展定期或不定期的检查，对支出不合理、管理不规范及控制不力的承研单位，及时采取通报、限期整改和停拨经费等处罚措施。

三是落实竞争性采购要求。研制过程中，总师系统及各承研单位要贯彻落实装备竞争性采购的有关要求，制定竞争性采购方案。破除行业壁垒，积极引导优势单位参与产品竞争，推进试验机构评估和优选，通过竞争择优方式确定承研承制承试单位。对消耗量大、采购单价高并具备竞争条件的产品，应至少保持2家完成状态鉴定，确保部队外场、基地级维修时产品可互换，为后续采购成本控制创造先决条件。

四是抓好研制合同管理。立项后，项目管理机构应当尽早组织总师系统开展研制期间的工作分解和经费分解。在计划制定阶段，总师系统根据工程实际进展，合理提出年度工作目标及经费需求，军方项目管理机构重点对工程年度目标和工作计划分解的合理性、工作内容项目与经费测算的匹配性进行审议把关，合理确定年度经费预算。在合同洽签阶段，军方项目管理机构组织开展合同审查，邀请综合、纪检、审计、审价及招标等有关部门共同监督把关，重点对合同签订方式和主承包方、工作任务和经费分配、里程碑节点和经费拨付设置、竞争性采购和分承包单位任务及经费分配方案、成本控制要求等内容进行把关。在合同执行阶段，实行量化考核拨付，组织里程碑节点考核，依托技术、财务专家评估各单位工作完成情况，合理确定对应经费拨付比例。

（三）落实军地联合监管责任

一是常态化开展经费检查。军方项目管理机构，应与相应军工集团机关建立常态化联合检查机制，激发军工集团机关的责任意识和内生动力，充分发挥军工集团纪检、审计、财务等专业力量作用，在现有里程碑节点考核等监督检查机制基础上，加大伴随检查力度，对主要承研单位开展一线督导、跟进检查、抵近监督，重点对项目进展、经费投向投量、重大试验、样机样件安排、分工定点等开展节点检查、专项检查，及时发现重大苗头性、倾向性问题隐患，立查立改、传导压力。

二是探索建立伴随审计模式。在落实与军工集团机关联合监督检查的基础上，军方装备部门应加强与审计部门的沟通对接，主动接受审计监督，每年遴选1 至2 个重点项目，邀请军委审计部门开展装备建设项目伴随审计，弥补军方研制管理部门专业审计力量的不足，及时发现项目经费使用管理的盲区死角，避免问题累积和重大问题的发生。

三是推开廉政监管联评机制。军方项目管理机构联合军工集团机关，定期对项目经费使用情况进行总结梳理，通过开展廉政座谈对话等形式，分析问题，交换意见，共研措施。联合对有关供应商价格信用进行评估，对经费使用管理存在重大问题的单位，列入失信名单，对发现的倾向性问题，责令有关单位按期完成整改。