新时代“枫桥经验”融入基层社会治理的路径探究

潘文雯 刘振宇

（宁夏大学，宁夏 银川 750021）

2018 年中央政法委工作会议明确指出，要以新时代“枫桥经验”助推基层社会治理现代化进程，构建基层社会治理新格局。党的十九届五中全会进一步强调，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，以其作为具有广泛代表性和时代引领性的先进示范典型，创新制定具有规训性、民主性的社会治理新措施，加强和创新社会治理，努力推动“社会治理特别是基层治理水平明显提高”。[1]新时代“枫桥经验”与基层社会治理具有紧密的逻辑联系，从“枫桥经验”到基层社会治理，体现了治理效能由单一到多元的全方位扩展进程；从基层社会治理到“枫桥经验”，凸显了统筹破解基层社会治理效能不平衡不充分问题的整体推进思路。由此，“枫桥经验”被赋予了全新的时代内涵与任务，即切实依靠多元共治主体自主就地定纷止争、排忧解难；塑造和谐良好的基层社会治理环境，全时空守护社会平安；打造智慧多元的基层社会治理纠纷化解机制，调节社会关系、规控社会风险、解决社会矛盾，打造治理良好、井然有序的现代化基层社会。[2]

一、新时代“枫桥经验”融入基层社会治理的理论基础

（一）马克思主义社会治理思想

马克思主义社会治理思想以政党观、人本观、群众观为核心要义。坚持在党的领导下，信任与依靠人民群众，融情、理、法于一体，实现矛盾纠纷先防后治、以化为主，达致良好的基层社会治理目标则是马克思主义社会治理思想渗透于“枫桥经验”的体现。

首先，马克思主义政党观认为只有坚定不移的坚持先进政党的领导，才能够以其坚强的组织和统一的行动，实现最广大人民群众的根本利益。以习近平总书记为核心的党中央对坚持和加强党的全面领导提出了一系列重要思想和论断，更加丰富和发展了马克思主义政党观，为我国基层社会治理指明了前进方向。“枫桥经验”在基层社会治理实践中汲取了马克思主义政党观的理论智慧，在新时代与时俱进并生发崭新内涵，创新提出必须在党的坚强领导下，注重统筹各方治理资源，“三治融合”提升治理效能，打造基层社会治理新局面。其次，马克思主义人本观是以人为本的理论，人的价值应当被认可，人的主体责任应当被塑造。习近平总书记继承与发展了这一观点，创造性地提出了“以人民为中心”的思想。可以说，马克思主义人本观为中国共产党在社会治理中高度重视人民主体地位提供了价值依归。[3]“枫桥经验”就是在马克思主义人本观和习近平新时代中国特色社会主义思想指导下解决基层社会治理问题，以人民群众根本利益为出发点和落脚点，有所呼应、有所侧重的以人的全面发展带动社会的稳步发展。最后，马克思主义群众观认为人民群众是社会历史的主体，是社会生活的实践者。中国特色社会主义将马克思主义群众观与中国国情相结合，创造性地提出了群众路线，并体现在以“枫桥经验”为代表的依赖群众力量，充分发挥人民群众的能动性，维护社会的稳定运转，治理成果由人民群众共建共治共享的基层社会治理思路。

（二）多元合作治理理论

治理理论兴起于20 世纪80 年代末90 年代初，是传统的“统治”理论的一种新的发展形式。[4]随着时代的进步与发展，因其具有一定的先进性、指向性和实用性而逐渐被拓展应用于各个领域，也逐渐衍生出公共事务中的公众参与和决策，并受社会协同学说的影响，形成公共事务领域所谓多元合作治理理论。[5]“枫桥经验”就是多元合作治理理论在基层社会治理中的具体体现。“枫桥经验”通过多个主体、多种渠道、多头溯源、多方调解的方式引入参与式基层治理，以切实依靠人民群众、充分发挥多元治理主体的特有优势，在权责明晰而又协同合作的基础上充分发扬基层多元治理理念，进而开展有效的基层社会治理。支持与合作成为处理多元治理资源关系的关键所在，为我国建设社会治理共同体提供了新的思路。政府基于统筹贯通的基层社会治理顶层设计，不再沿循自上而下的纵向线性治理模式，而是打造自下而上的回应式治理模式和社会主体力量广泛参与的网状治理模式，发动人民群众积极参与基层社会治理，就地解决社会矛盾纠纷。例如，银川市政府为提高城市精细化管理水平，切实落实街巷日常管理责任，在县（区）级层面上，由城市管理委员会牵头；在街镇层面上，设立“街巷长”；在社区和村（居）委层面上，吸纳“小巷管家”。把各方面治理力量整合起来，成为衔接行政管理与群众自治的“桥梁”和“纽带”，形成了新时代“枫桥经验”融入基层社会治理的强大合力。

（三）社会资本理论

社会资本是指人们通过与其他社会主体进行互动，形成相互联系的关系网络，从而获取和凝聚所需资源。社会资本理论的一个重要观点是社会资源嵌入于相互联系的社会网络中，并且可以通过相互合作来实现社会效率的提高。[6]社会资本所包含的复杂多元的社会背景、纵横交织的社会关系、密切广泛的社会联系等，对于基层社会治理来说是必不可少的资源要素。新时代“枫桥经验”是连接社会资本与基层社会治理的轨道，有利于社会资本助益基层社会治理运行，进而维护社会秩序的和谐与稳定。实践证明，社会资本越强，社会治理多元主体之间更容易建立深厚的信任，社会联系就越紧密，社会规范就越有效，从而事半功倍地实现基层社会治理；反之，社会资本越弱，社会治理多元主体之间就缺乏信任，社会联系就越松散，社会规范就会被忽视虚置，基层社会治理也就失去了“源头活水”。

“枫桥经验”所表现出得动员一切可资利用的社会治理资源的鲜明特质，实际上就是重视培育社会资本的行为导向。“枫桥经验”之本质，即能够及时回应社会群体的诉求，急群众之所急、忧群众之所忧，为群众排难解纷，在基层社会治理实践中号召人民群众凝心聚力、务实笃行，激活了社会资本的“源泉”。“枫桥经验”在人民群众高度参与的情境下，为社区治安维护、矛盾纠纷化解、基层文化建设等全方位社会治理提供了充足动力，极大地培育和厚植了以人民群众为根本力量和关联网络的社会资本，激发了基层社会力量，释放了基层社会治理活力。譬如：法律顾问下沉基层参与人民调解实践，充分调动起了人民调解的内在活力，作为被动员的社会治理资源，法律顾问运用专业知识与实践经验高效化解社会矛盾、解决社会纠纷，从而避免可能的社会矛盾溢出与升级。

二、新时代“枫桥经验”融入基层社会治理的现实问题

（一）多元共治主体参与不充分

新时代“枫桥经验”融入基层社会治理的精髓在于依靠和发动群众，汇聚多元治理力量走向善治，促进基层社会和谐稳定。多元共治主体的行动状态和行动能力对于基层社会治理的实践成效具有重要影响。

当前，“枫桥经验”在实践层面上存在的一个现实问题是多元共治主体的行为状态消极、行动能力不足，未能有效充分地参与基层治理，不利于基层社会治理工作的高质量发展。第一，作为基层社会治理的主导者，政府主要表现为消极被动的行动逻辑和选择性治理方式。在治理工作的开展上，部分政府部门仍旧消极被动，有矛盾才处理，有问题才解决，这与新时代“枫桥经验”治理功能发挥的主动性要求相悖。在治理工作的落实上，部分政府部门为了塑造良好的政绩与治理前景，往往集中于治理资源的投入。比如，大量增加治理工作人员、超需设立治理小组等，却很少关注基层社会治理效能，往往导致“事倍功半”，造成不必要的社会治理资源浪费。第二，参与基层社会治理的部分群众角色认知偏差和治理能力不足，难以专业化、高效率、高质量完成相应的社会治理任务。在理想的社会治理理论中，多元共治主体在基层社会治理进程中应该作为政府与社会之间沟通和调节的“纽带”。但在现实基层社会治理实践中，部分主体却容易将自己定位为政府的“依附者”，抑或是完全摆脱政府的“独立体”，这两种倾向都直接阻碍了政府与社会之间的交流互动。[7]总之，就整体而言，目前我国多元共治主体参与基层社会治理规模较小且不够活跃，仍有发挥功能作用的巨大空间。

（二）协同互动治理机制不健全

新时代“枫桥经验”的一个重要特征体现在政府、市场、社会等主体协同参与基层社会治理，秉持一致的价值理念，谋求相互之间合作共赢，提高基层社会治理效能，不断推动基层社会治理现代化。[8]新时代“枫桥经验”在社会治理转型背景下改造升级，基层社会治理多重价值的彰显离不开多元主体的广泛参与和有效协同，同时其推进与完善亦需相应的制度予以保障。

但既有制度运行中互动机制不健全致使多元协同的基层社会治理目标尚未实现，“枫桥经验”未能够充分融入并有效地促进基层社会治理的良好运转。第一，政府与社会组织之间缺少协同互动机制，导致基层社会治理无法形成合力。虽然，当前基层社会治理过程中也意识到社会力量的重要性，实践中也有许多社会组织积极参与。例如,银川市律师协会自发组织“普法进社区”活动并为居民免费提供法律咨询；物业管理协会自觉回应社区物业问题，改善居民居住环境等。但是，囿于“政府—社会”之间协同互动治理机制的缺失，基层政府实践中往往喜好“单打独斗”，主要依靠自己掌握的行政力量开展基层社会治理工作，而社会组织难以获取政府的引导与支持，社会治理资源供给不足，在参与基层社会治理时，往往呈现出临时性和碎片化的状态，治理功效低下。第二，政府与人民群众之间的协同互动机制缺失，造成基层社会治理供需失衡。“枫桥经验”与基层社会治理的结合点在于政府对人民群众公开相关信息并赋予一定程度的治理权能，人民群众向政府呼吁自己的社会治理需求并提出治理建议，这是一个双向联动的过程。实际上各个社区之间、村村之间、城乡之间的具体情况存在一定差异，基层社会现实决定了人民群众对本区域的社会治理有着特殊需求。但是，当前我国基层政府与人民群众之间的协同互动机制尚未普遍建立起来，人民群众参与基层社会治理的主动性、积极性不高，这种治理过程中供需失衡的现状以及治理内容和方式上的“一刀切”，严重制约了基层社会治理的功效发挥。

（三）基层社会治理秩序不牢固

在当前我国基层社会治理中，还要面对长久以来潜移默化形成的紧密相连、牢不可破的社会“关系网”，即人情礼道的社会环境。随着社会大环境的变迁和全面依法治国的推进，基层社会治理过程中逾越法律政策底线而单纯依靠人情关系处理的情形已然在持续消减，但基层社会仍未完全建立起依据法律规范运转的法治秩序。在这样的内生环境下，“枫桥经验”难以全面且深中肯綮地融入基层社会治理。在基层社会治理过程中，人民群众虽能明显感受到法律法规的权威，但对法律法规的执行力和及时性却将信将疑，因此遇到矛盾纠纷或是棘手问题，更愿意选择“找关系”“走后门”，而不是第一时间主动运用法律手段来维护自己的合法权益。由此可见，在复杂的人情社会环境下，“枫桥经验”所提倡的广大群众自我治理实践过程中可能会有所偏倚，致使法治无法为基层社会治理提供切实制度保障，德治无法为基层社会治理提供真正教化引领，进而限制了基层社会治理的良性发展。最直接的体现是，部分群众被动选择法律手段的行为取向导致了以“枫桥经验”为代表的基层社会治理在实践中可能处于“悬浮状态”。这种“悬浮状态”是指在实际运行中，人民群众对自我治理、法治保障以及德治引领的认知度和完成度较低，“枫桥经验”并未有效融入基层社会治理的认知体系与现实实践中去。

三、新时代“枫桥经验”融入基层社会治理的实现路径

（一）自觉主动提升基层治理能力

新时代“枫桥经验”融入基层社会治理不仅需要决策者主动发挥引领作用，更需要行动者持续不断地提升基层社会治理能力和治理水平。

第一，政府应秉持自觉主动的行动宗旨，积极引导并参与基层社会治理，打造善治指挥链。首先，政府要积极推动各部门各司其职、各尽其责、有所作为，绝不能互相推诿、袖手旁观。要打造领导力强、执行力高、创新力足的政府治理层，统筹规划各类机构、各种职能互联互通、集成治理，搭建适应新时代、新目标、新方向的机构设置和职能赋予基层社会治理体系，确保各区域各线条运行顺畅、环环相扣、执行高效。[9]其次，政府应当为“枫桥经验”融入基层社会治理优化政策指引，提供助益其有效融合的制度环境。譬如，出台开放包容的政策，吸纳和适度赋予其他治理主体相应的地位及权力。具体措施可以表现为适度放宽社会组织参与社会治理认证的资质条件；让社会组织拥有更多的社会治理自主权与判断选择权等。最后，政府要坚守“以人民为中心”的治理理念，建立以群众满意度为基准的评估体系，促使政府从聚焦治理活动的“数据生产”转向实际治理水平和治理质量的提升，及时回应和满足人民群众对美好生活的向往。

第二，扭转群众思想偏差，构建社会共治“同心圆”，高质高效地完成基层社会治理任务。首先，要学习贯彻新时代“枫桥经验”的先进理念，鼓励和依靠人民群众，自主就地化解纠纷。做到社会治理源于人民、服务人民、利于人民，使居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的作用得到充分发挥，形成民主治理的良好格局。例如，银川市金凤区满城北街街道居安家园社区对基层社会治理自己立规矩，全体居民表决通过修订《居民公约》，并以此为依据为社区居民化解纠纷、排忧解难，让矛盾纠纷实现“一站式”调解。其次，警民合作，联动联调。社区民警定期走访排查各家各户，保证落实到每一个居民，及时发现显露的或是潜在的矛盾纠纷并迅速反应化解，将社会治理纷争化于无形。例如,银川市公安局兴庆区分局新华街派出所作为全国首批“枫桥式公安派出所”，鼓励引导辖区居民睦邻守望，并定时征求居民对社区警务工作的意见建议，不断反思改善，切实提高社区治理水平，塑造更加符合居民期待的社会治理环境。最后，“大数据+”智慧治理，线上线下无缝衔接。线上推进信息及时全面公开与人民群众关注参与融会贯通，线下积极发动党员、网格员、保安员、治安志愿者等社会治理群体的力量，打造感知“天网”与巡逻“地网”，实现共建共治，走出一条“枫桥模式”的现代社会治理综合信息平台共同体新路。

（二）完善协同合作互动治理机制

新时代“枫桥经验”创新理念以化解矛盾纠纷为切入点，以协同互动、综合治理为主要手段，最终目标为打造共建共治共享的社会治理格局。[10]就基层社会治理而言，政府、社会组织和人民群众的协力参与和充分互动是满足治理需求和提升治理效能的重要基石。在治理机制运行层面，政府是基层社会治理方案的制定者和实践的主导者、社会组织是基层社会治理服务或产品的供给者、人民群众则是基层社会治理的参与者和反馈者，三者之间良性互动，形成社会治理共同体，合力保障基层社会治理的健康有序运转。[11]

第一，要明确自我定位，进行职责划分。以社区、社会组织与政府签订三方协议的形式，切实划分各自职责权限，扮演好自身社会治理角色，保证基层社会治理过程中各主体虽有所区分，却可以形成合力，打造蓬勃向上、创新发展的社会治理共同体。第二，要打造互动空间、拓展互动形式，提高共同体社会治理效率。实体层面上，可以依托政务大厅、社区活动中心等场所，线下展开“面对面”沟通交流，为基层治理思路探讨、基层治理活动开展、基层治理效果评估等提供互动空间。网络层面上，可以借助微信群聊、应用App 等线上沟通手段，实现基层治理工作的实时开展和群众诉求、意见的充分表达。例如,银川市金凤区全力打造“互联网+智慧金凤”社会治理平台，利用大数据、大整合，实现大参与、大治理。第三，要衔接好各种社会矛盾纠纷解决机制。在调解组织、公安部门和司法机关之间建立调解、警务、诉讼衔接机制，使人民调解、行政调解、司法调解等方式全面有机衔接，形成点线相连、纵横交织的国家机关与社会各界共同参与的全覆盖矛盾纠纷调解联动机制。[12]衔接好各种社会矛盾纠纷解决机制只是基础一步，更重要的是在日常生活中加强对联动机制的管控与协调，以确保各调解主体规范运作，更不能因之产生新的社会矛盾。

（三）健全“三治”融合良性治理秩序

社会治理创新“适应性重构”的内涵表明，社会治理是一个根据实际环境不断决策、执行的“对症下药”的过程。[13]人情社会环境下，“枫桥经验”所鼓励的基层社会矛盾不上交，自主就地解决纠纷的实践取向与部分群众和社会组织较为浓厚的情义思想和并不专业的治理能力之间存在冲突，径直输入的群众自治反而难以取得良好的基层社会治理实效。

因此，新时代“枫桥经验”必须依据我国基层社会治理环境作出适应性调整，在基层社会治理过程中实现自治、法治、德治“三治融合”，以消解人民群众可能产生的质疑与排斥。首先，要借助新时代“枫桥经验”内生力量搭建人民群众与基层社会的有效连接点，促进群众自治与法治、德治的有机融合，为“枫桥经验”真正嵌入基层社会治理创造条件。以退休党员干部为例，相较于政府机关和普通群众，他们既熟悉所在社区的现实情况与问题症结，也了解具体的法律规定和相关程序，完全可以作为衔接基层自治与法治规范的“桥梁”。因此，通过有效的引导和培训，将退休党员干部吸收转化为义务调解组成员，进区入户“一对一”化解纠纷、排忧解难，能够满足人民群众在纠纷解决中遇到的个性化需求，有针对性地合法合理地解决社会治理难题。其次，鼓励这些源自基层社会的治理工作者广泛开展践行社会公德、职业道德、个人品德等方面的德性宣传教育，以其为模范典型及沟通渠道，实现对人民群众的道德教化。在进行法治教育的同时揉和道德约束，促使法治与德治相互结合，将和谐共处、文明有序等中华民族优秀传统美德渗入立法、执法、司法、守法各个环节，融入基层社会治理各个方面。以道德作为法治的底色，以自治作为法治的画笔，不断描绘基层社会治理现代化的美好图景。

结语

在实现新时代“枫桥经验”融入基层社会治理过程中，需要在政府主导下，引领社会组织和广大群众等多元主体自觉参与，不断激发和提升基层社会治理意愿与治理能力；努力转变观念，积极从现有基层社会环境中汲取治理内生力量和本土资源；建立健全协同合作互动治理机制，共同交流沟通基层社会治理的新方法、新举措，打造更具前瞻性、精准性、更加公平高效的基层社会治理生态，切实提升基层社会治理效能，稳步推进基层社会治理现代化。