突发事故灾难应急救援绩效比较分析——以中美两起建筑房屋坍塌事故为例

刘泽照 成贝迪

0 引言

事故灾难事件可能导致直接经济损失、人员伤亡、环境污染、民众恐慌，甚至引发社会失序、政府公信力下降等连锁性风险，应急救援是降低灾难破坏性影响，展现风险控制能力的关键环节，更体现国家及地区整体应急治理水平。总体来看，现代应急救援的能力建设主要聚焦两个目标：一是通过完备的制度保障和科学的执行策略快速、有序地实现施救任务，最大程度降低事故灾害带来的系列负面影响；二是凝聚和动员必要的应急资源和社会参与，体现公共部门的灾害应对公信度与治理效能。由此，应急救援绩效很大程度上反映一个国家及地区应急救援的综合能力和政治效能。在此背景下，本文以突发建筑坍塌事故为典型事例，通过对比中美两国同类别灾难的迥异举措,对不同政治制度和应急体制下的应急救援绩效进行反思,分析造成差异的潜在根源以及应急救援过程中的短板不足,进而形成若干建设性思考。

1 应急救援绩效

应急救援绩效（emergency rescue performance）是现代应急管理活动的重要研究话语，作为突发公共危机事件处置的“一种协同工作网络和评测指标”[1],体现以政府公共部门为核心的应急效能与能力状况。南京大学张海波等提出突发事件应急能力的整体性框架，突出应急准备与应急绩效的差异和因果关系，认为政府部门间合作网络是应急绩效的重要构成部分[2]。清华大学彭宗超提炼政治制度对于应急管理及绩效的研究视角,以中美比较为切入口揭示突发事件应急响应差异背后的制度影响[3]。同时,作为社会突发事件的直接受害者,民众的意愿、期待以及需求是否被满足也是评价政府应急绩效的重要指标[4]。总体来看,应急救援绩效的核心评价要素包括两个主要层面：一是重大灾难、事故或社会突发事件发生后,相关主体启动应急行动及配置关键资源的速度和实效,以及应急响应协同工作网络的构建状况,以尽可能减少突发事件带来的人员伤害和财产损失;二是通过一定手段消除或降低民众对政府的不信任感,监控有损应急救援的负面舆论并安抚民众情绪,满足受灾民众物质、精神诉求,回应重大社会关切。其中，政府公共部门在整个应急救援过程中扮演关键决策和领导角色，政府态度和处置程度直接影响应急救援的绩效，其背后则体现应急管理的组织机制、运作机制、法制基础和保障体系的系统支撑状况[5]。此外，应急救援的终止并不代表应急响应流程的终止,事故灾害调查和学习反思是应急救援绩效框架中不可或缺的组成部分,社会层面需要一个科学专业的反馈机制,政府公共部门需要公开调查信息并在问责制度基础上维护其合法性，更是对遭受伤害的民众及社会关切的回应。一个具有较高应急能力的政府,可以在突发危机事故中转危为机,总结不足并持续完善突发事件应急能力。因此,一套完整的应急管理体系中,应急救援效率、信息公开度、救援支持保障、社会动员、善后处置等要素反映了应急救援绩效,很大程度上决定最终救援结果。

2 中国苏州“7·12”酒店坍塌事故应急救援

2.1 “硬核式”应急救援

2.1.1 救援效率

2021年7月12日15时33分，江苏省苏州市吴江区四季开源酒店突发坍塌事故，其间23人遭掩埋。事件发生后，江苏省消防救援总队受命立即调集南京、苏州、常州等地近650名消防队员赶赴现场进行搜救。应急管理部第一时间派出总工程师带队的工作组前往现场指导救助和处置工作，江苏省委省政府主要领导赶赴事故现场启动应急指挥工作。现场救援专家在摸清地质特征、酒店结构状况后果断制定了救援方案，强调在“黄金救援”时间内必须搜救出失踪者。依托清晰迅速的指挥指令及救援队伍全力搜救，最终耗时42小时将所有事故被困者和遇难者全部搜出，无一人失踪。该事故最终造成17人不幸遇难，6人获救。

2.1.2 救援保障

坍塌事故发生后,江苏省、苏州市、吴江区三级政府应急救援行动快速启动,应急资源调度及专家小组组建并跟进，快速展开各项搜救活动。江苏省消防救援总队紧急调集苏州、南京、镇江、无锡、南通、常州等6地消防救援支队和总队训练与战勤保障支队共7个支队,共计6支重型救援队、5支轻型救援队和120台消防救援车辆、654名消防队员、7只搜救犬参与救援。现场救援队伍充分利用登高梯、大型吊车、起重气垫、液压扩张顶撑、金属切割机等救援装备,以及生命探测仪、蛇眼探测仪等技术手段,整夜不间断进行搜救。实地候命的医疗小组多达100多人,周边医院专门设立专家组对搜救出的伤者进行救治[6]。由于现场酒店呈现'A'字型坍塌,救援人员担心搜救动作过大可能导致公寓二次坍塌,于是选择采用徒手挖开废墟救人的办法,争分夺秒展开施救。搜救期间正值南方湿热三伏天气,救援队员身体精神面临极大考验,一些志愿者和市民自发为队员提供消暑、医护等必要支持。

2.1.3 政府危机公关

酒店坍塌救援活动开展的同时,人民网、新华社以及苏州市人民政府官网都开始同步报道救援活动状况，全民关注救援活动。江苏省省委书记、苏州市市长等省市领导第一时间赶赴现场指导工作，有力地增强了现场救援行动的人员士气并赢得宝贵时间。在事故发生第二天,苏州市全市既有建筑安全管理工作会议召开,成立事故专项调查组并强调与时间赛跑,迅速控制酒店相关负责人,对事故原因调查展开具体部署及回应社会关切。苏州市政府在救援活动宣告结束后召开新闻发布会,将遇难人数和事故初步调查结果对外公布,信息更新及时,主动承担自身责任,避免不良舆论蔓延,维护了政府公共部门形象。

2.1.4 善后处置

事发48小时后,中央政府已经成立专项调查组前往苏州当地展开调查,初步调查结果于苏州市人民政府官网公示。对于遇难者家属的赔偿事宜以及伤者的治疗费用等后续处理事宜,政府主动协调有关机构、企业部门、社会团体，做好资金赔偿、丧葬、调解及心理安抚工作。同时，按照安全事故追责的相关法律法规，当地公安机关采取强制手段控制酒店法定代表人、实际经营人、项目负责人、工程设计人员、现场施工负责人等涉事人员,公职人员及官员问责迅速启动。

2.2 成效与主要短板

经过应急、医疗、纪检监察等多部门协同参与救援工作，苏州“7·12”酒店坍塌事故得以快速处置，事发后仅耗时一小时救出被困人员8人，统计出失踪人数10人，截至7月14日9时,所有失联人员全部救出。遗憾的是,事故中被掩埋人员有17人不幸遇难,其他人生命体征平稳[6]。事发后，专项调查组快速组建并到事发地对本次事故原因展开深入调查，在较短时间内出示初步调查结果，有关责任人依法依规受到严肃处理。

当然，在肯定此次苏州事故中应急救援绩效的同时，也不可否认背后的隐患短板，这主要表现在当地建筑物日常安全监管不到位、安全主体责任缺失以及应急救援过程过于依赖政府行政力量等。例如，根据事后调查，地方有关职能部门对于城市建筑设施“打非治违”流于形式，安全监管往往浮于表面，导致安全关卡失效；风险预警和跨部门监测能力滞后，应急预案可操作性不强，不能适应救援实践需要；应急救援期间不断出现网络空间及实地谣言传播现象，这折射出地方政府突发事故应急信息发布与民众文化情感动员层面存在疏漏，都亟待深入反思和纠正。

3 美国迈阿密“6·24”公寓坍塌事故应急救援

3.1 “迟滞型”应急救援

3.1.1 救援效率

2021年6月24日凌晨,美国佛罗里达州迈阿密戴德县一栋公寓住宅发生部分坍塌，当晚楼内居民约有300名。当地政府开展搜救活动，经过连夜救援，消防员最终救下了站在阳台上呼救的35名幸存者，其后4天时间未能救出一人。受当地飓风即将登陆影响，佛州政府决定7月4日停止搜救行动，并对该公寓实施强制爆破拆除，而决定下达之时离事故发生已10天，此时楼内尚有109人处于失踪状态[7]。

坍塌事故发生后,美国联邦政府向消防救援队传达救援意向,救援队却不敢行动,声称需要佛州当地政府批准,而州政府称尚需要向当地县政府市政局索要一份许可声明,救援声明最终在事发后16小时才发布[7]。当地消防救援进程十分缓慢，救援人员一直徘徊于楼外。现场救援指挥工作一度陷入停滞,缺乏经验、不知如何处置的地方救援人员上演“磨洋工式”搜救行动。为了弥补当地救援经验的不足,州政府从以色列军方请来一只15人的专家队伍,抵达现场后已是事发后第4日,错过被公认的“黄金救援”时间。据首批进入现场搜救人员回忆,在楼体倒塌搜救当晚还可以听见微弱的求救声,随着时间的推移,待专家队伍抵达现场后呼救声已经全部消失。

3.1.2 救援保障

佛州地方政府在此次事故中派出高配的救援队伍，人数达300余人,包含搜救犬、声纳设备、无人机等专业救援设备，以及配合救援队伍的医护人员。然而即便如此配置，事发当天仅仅搜救到4具遇难者遗体，剩下159人全部不知所踪[8]。此外，现场救援队伍并没有发现社区志愿者,失踪及遇难者家属对外控诉现场搜救混乱、迟缓，在民众生命安全遭受严重威胁时刻未能展现出政府部门应有的应急反应能力。这侧面反映出地方政府应急行动实施的不规范,以及民众对政府应急能力的严重质疑。

3.1.3 政府危机公关

美国公寓坍塌事故中,不论是联邦政府还是佛州地方政府在危机公关方面都存在明显缺陷。尽管媒体多次质问佛州政府应急救援的状况,但是政府部门始终对死伤者数量及救援进程含糊其辞,相关社会关切信息没有清晰及时地对外公开,导致负面舆论的升级扩延。而按照美国相关法律，联邦政府无法直接指挥和参与州政府的应急救援活动,因此在信息获取和发布更新上滞后。面对愤怒的遇难者和失踪者家属,美国总统拜登无奈地在公开媒体上表示:“已经和佛州政府表达了慰问,如果需要任何帮助请和联邦政府说,我们在这等着”[7]。

3.1.4 善后处置

公寓坍塌事故发生10天后,连续强风和阵雨使现场救援工作彻底陷入停滞,佛州下辖的迈阿密戴德县政府决定采用爆破手段,强制拆除残存公寓，此时尚有百余人依然不知所踪。尽管遇难者和失踪者家属表达强烈不满和抗议,但却无法阻止该项疯狂行动。随着公寓大楼被强制拆除,大楼倒塌原因调查难度愈发变大。专门为建筑物制定联邦作业标准的“美国国家标准与技术研究所”（NIST）则对外表示，迈阿密海滨公寓楼坍塌事件的全面调查结果很有可能需要数年的时间才能实现,对于遇难者家属的赔偿处置等后续事宜更没有明确的答复。特别地，关于该起严重坍塌事故的行政问责一直未有进展，事故关联密切的公寓管理者普列托夫不知所踪,且地方政府并没有搜捕相关事故嫌疑人的意向,当地政府相关人员也没有受到任何处罚[7]。

3.2 教训与启示

美国政府财力物力及应急资源均位居世界前列,然而在此次坍塌事故中的应急救援效率和结果却令人大跌眼镜。此次事故救援暴露出美国应急体制在工程、公共安全、物流、恢复及跨部门沟通等层面的系统缺陷，揭示了地方治理在特定政治制度背景下的应用困境。美国国家政体属于联邦制，突发事故应急管理层面联邦与州政府之间权责界限以法律形式设定，体现地方属地管理的运作思路，以及自主处置和志愿服务结合的原则，非政府力量、社会志愿者更多介入地方灾害响应，这既有发挥民间力量参与救灾的益处，也隐藏救援资源调动和协同层面的欠缺，尤其是在对涉及跨区域型灾害事故救援资源调度方面。

当然，美国在应急救援标准化、鼓励数量庞大的社会志愿者参与、救援装备现代化和重视地方自主性方面的一些思路，对于我国应急救援法制化建设与基层治理也有一定积极意义，如颁布的《州际应急管理互助协议》（Emergency Management Assistance Compact,EMAC）、《斯塔福德法案》、设立联合信息中心（Joint Information Center,JIC）等应急救援政策举措，刚性规定了联邦和地方政府机构、公共部门应对灾害事故的权责配置、法制保障、运行程序、公民权利限制和志愿服务支持等。

4 制度视角应急救援的绩效差异及思考

4.1 应急救援绩效差异

4.1.1 效率绩效

从应急救援效率来看,中国政府发挥'集中力量办大事'的优势和体制便利，迅速集结各类应急资源形成有力应急力量，支持保障苏州酒店坍塌事故中的高效救援绩效。各级政府组织、应急机构部门按照法律法规要求，争分夺秒协同合作，聚焦一个个现实救援难题并着力破解,最大程度减低各类人员伤亡和财产损失。在灾难事故面前，中国应急救援行动更加凸显以人为本、政府主导和社会参与的基本原则，中央政府对地方政府的救援行动主动给予支持,派遣指导组及调查组入驻，提供现场帮助和行为督查，极大推动了地方政府积极启动应急救援和救助的工作效果。相较之，美国属于联邦政治体制,向来强调联邦与州政府之间是分权关系，且受到两党制党派利益纷争,州政府和联邦政府之间是一种相对松散的治理关系，面对突发灾难的侵袭，上下很难实现统一的应急救援指令，往往造成紧急状态下应急意志无法进行整合，影响到事故救援的响应绩效。美国迈阿密坍塌事故中联邦政府一度处于消极等待地方政府发起增援指令的被动状态,拥有自主权的地方州政府却没有足够能力独立指挥和推动应急救援,这导致了佛罗里达州政府在此次坍塌事故中的响应效率十分低下。

4.1.2 保障绩效

中国苏州“7·12”酒店坍塌事故发生后，尽管事发当地消防救援力量和基础设备比较薄弱,但是地方政府及时跟进协调，省级政府组织指挥来自省内6地的专业救援力量迅速集结事发地,形成强大的救援气势,给予事故爆发当地政府与民众巨大信心。中国救援队伍发扬大无畏的专业精神，为了挽救生命不惜放弃高科技救援设备工具,在特定紧急条件下徒手挖掘废墟进行施救,用实际行动诠释了生命价值的高贵。由此看出,中国应急救援行动更加凸显生命意识和人本理念，也是应急救援能够发挥巨大能量的关键。而美国佛州事发当地政府由于受到政治体制限制,无法快速得到邻州政府和州内其它基层政府的主动增援。尽管美国在救援设备技术，以及硬件设施上位居世界前列,但却在同类坍塌事故救援中呈现出低效的应急救援结果，并造成严重人员伤亡和社会诟病。

4.1.3 信息绩效

突发事故灾难发生后,政府如何启动危机公关、维护自身形象是应急救援绩效评估的重要构成要素。通常，灾难的发生和救援不利往往会导致民众对政府的质疑,如何控制这一质疑并避免不良后果是政府应急能力强弱的重要表现。中国“7·12”坍塌事故发生后,各大权威媒体迅速跟进并客观报道了死伤者人数及现场状况,对救援行动和失踪者情况进行持续追踪报道。事发不到12小时,苏州当地政府网络已发布了相关应急处置流程,省市级主要领导亲赴事发现场,参与救援指挥工作。由此可见,及时同步公开信息换取民众对政府救援能力的信任,有效提高了此次坍塌事故应急响应水平。而美国公寓坍塌事故发生后,美国各大媒体报道中极力回避事故发生的全部真实原因,未能实时统计失踪和遇难者人数,对外表现是含糊其辞、推脱甩锅，甚至时任能源部长詹妮弗·格兰霍姆将坍塌事故归于“气候变化引发的异常潮汐问题”[9]，一度令世界舆论哗然。

4.1.4 责任绩效

面对突发事故灾难，中国政府不逃避不躲闪,直面一线救援以及相关问题并快速启动了追责程序。经过专业调查，认定坍塌事故是酒店产权持有方违背建筑工程施工许可相关规定,施工前未申领施工许可证,私自改造房屋结构,破坏内部承重墙所致。当地公安机关迅速控制了涉事酒店法定代表人等涉事人员,苏州市政府随即展开全市建筑房屋的风险隐患排查，在党政系统发起了对有关公职人员的全面追责。反观之，美国政府对于迈阿密公寓坍塌事故的原因调查和事故责任认定表现明显迟缓，事故发生后对其原因的报道散见于新闻媒体,联邦及地方政府官方始终遮遮掩掩、避而不谈。在行政问责层面,建筑工程安全保障的责任方及相关人员踪迹隐匿，事发关键人物去向不明，公寓所有者、设计负责人及安全监管方均未受到任何强制措施及搜捕行动。这一结果不免令民众质疑佛州地方法律的严肃性以及政府决策的合法性。

4.2 中美应急救援反思

美国是实行联邦制的典型国家，联邦政府与地方政府针对灾害应对具有不同的立法权限及应急救援职能。按照既定法律规定，作为最高应急管理机构——美国联邦政府国土安全部（DHS）不负责对突发灾害事故的具体指挥,其主要职能是应地方政府请求，在一定范围内协调各州政府开展救灾工作；而各州、县地方政府具有相对独立地位，其下辖应急管理机构只负责解决辖区内的突发应急事件,是所在区域应急响应指挥和决策核心。在这一体制下，美国联邦政府和州政府之间是一种法律规定下的“非请求不协作”松散关系，面对突发危机事件的应急响应，其合作关系能否顺利实现取决于政党间、政府间复杂的博弈关系，并最终影响应急救援绩效。由于美国各州政府拥有法律赋予的高度自治权,联邦政府无权直接命令各州政府,而只能给予一定指导性建议，各州可根据实际情况制定实施应急响应措施。由此，佛州公寓坍塌事故中当地政府暴露出明显应急缺陷，在搜救的黄金时间里,佛州政府没有发挥好自身应急救援的主导角色,现场救援和应急指挥方面明显缺乏经验和预备性,救援人员纪律散漫,致使最终救援行动失败并引发巨大民怨，这都反映了美国应急救援能力缺陷背后的深层制度根源和系统困境。

对比而言，2003年非典事件以来中国政府逐步确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制，以及“一方有难、八方支援”、党政协同等应急互助理念和自救互助文化，在各类灾难中不断学习提升。吸收历史经验，中国政府应急体系更加注重决策的制度化、协同性，《突发事件应对法》和各类应急预案的设立完善大大增强了应急救援活动的规范化水平，并体现出较高的应对效能和制度优势。从“7·12”苏州市酒店坍塌事故可以看出,当地政府仅用了42小时就完成所有失踪者和遇难者搜救任务,快速启动一系列应急响应行动和善后工作，视拯救生命为第一救援目标，以负责的精神发布公开透明信息，展现出专业的应急救援绩效和救援结果，也有效维护了政府形象。

当然,在高效的应急救援背后也应该看到,中国的安全监管体制及应急协同职能和权责界定仍然有不少漏洞，存在过于依赖行政权力、社会动员过度、成本高昂等缺陷，企业安全责任主体意识薄弱，应急科技和智慧装备的支撑服务功能仍有较大不足等，这在苏州“7·12”酒店坍塌事故应急救援和事后调查过程中也有一定表现。对此，要深刻吸取事故教训，凝聚发挥制度优势并持续增强政府的应急救援能力。

5 结语

突发灾害事故应急救援绩效，是一个决策、资源和利益博弈的复杂交互过程，受到特定政治制度体系的影响。对于应急救援绩效的价值评判首先应当秉持生命至上理念，具有积极强烈的政府责任观，即便在极限状态下也不放弃、不退缩，最大程度挽救民众生命，并降低衍生的后发风险损害。同时,高效能的应急救援需要政府间各个部门、社会力量的协同合作和科学参与,整合调动一切可以利用的资源形成阻击灾害的应急支持。由此，通过比较美国迈阿密“6·24”公寓坍塌事故和中国苏州“7·12”酒店坍塌事故两起同类别的突发灾难事件,可以深层发掘背后的应急行为差异,以及由此导致截然不同的应急救援绩效,从一定侧面显示了中国应急救援体制特色和制度优势。