武警部队抢险救援制度的立法改进评析

陈发源 李科

1 武警部队抢险救援法律制度改革的背景、概况及意义

抢险救援是武警部队维护国家安全和社会稳定、保卫人民美好生活的重要任务，并得到了《宪法》（以下相关立法均省略“中华人民共和国”字样）、《国防法》、原《人民武装警察法》、《突发事件应对法》《防震减灾法》《军队参加抢险救灾条例》等相关立法以及《国家突发事件总体应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》《军队处置突发事件总体应急预案》等法律制度安排的明确肯定[1]。由于前述规定对于武警部队抢险救援工作仅予原则性安排，加之部分制度安排属于内部规定，效力范围有限，或出台时间较早，已经不能满足武警部队参与抢险救援的实际需要。因此，立足国家应急管理体制的转型重塑和武警部队的领导指挥体制调整[2]，通过全面修订《人民武装警察法》，改进武警部队抢险救援的相关制度安排，以立法形式系统、科学规定武警部队的抢险救援任务，有助于进一步规范和保障武警部队开展抢险救援，是完善我国应急法治体系和武警法治体系的重要内容，也是坚持总体国家安全观、走有中国特色国家安全道路的必然要求。

2009年公布施行的《人民武装警察法》在总则第2条明确将“抢险救灾”纳入武警部队的任务范围，但未对武警部队践行“抢险救灾”任务的具体规则加以规定。2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议修订通过了新的《人民武装警察法》，进一步提升了武警部队抢险救援任务的法律地位、完善了领导指挥体制和保障监督体系、细化了任务和措施。其中，该法第4条、第10条、第11条、第14条、第18条、第41条均明文涉及“抢险救援”任务，同时，该法有关领导指挥体制、相关手段措施、保障和监督体系等修订内容也与“抢险救援”任务紧密相关。经过前述调整改革，可以认为，具备宪法依据，符合国情军情，以相关国防军事立法和应急管理立法为主干，以相关法规规章、条令预案为补充，全方位多层次的武警部队抢险救援制度政策体系已经基本成型。

武警部队抢险救援制度的上述改革，是在现代军事思想与国家治理理念深刻变革的新时代背景下，武警法治建设贯彻习近平强军思想和新时代军事战略方针，坚持总体国家安全观，主动迎接新军事变革挑战和国家治理体系治理能力现代化要求的重要体现，有助于有效实践多能一体、维稳维权战略要求[3]，增强武警部队参与非战争军事行动能力，体现人民军队服务人民的宗旨本色和社会主义制度的巨大优越性，是武警部队依法治军的又一成果，有效回应了武警部队的救灾实践需求和国家应急管理体制的改革要求。

下文以新修订的《人民武装警察法》涉及武警部队抢险救援制度的相关改进为中心，从宏观架构和具体规则两方面予以深入研讨，并就新形势、新体制背景下如何更好地落实武警部队抢险救援任务提出了相应建议。

2 武警部队抢险救援制度立法安排的宏观架构调整

从宏观上讲，武警部队抢险救援任务的立法改进主要包括抢险救援任务的理念和地位调整、抢险救援的领导指挥体制改革两个方面。

2.1 武警部队抢险救援任务的理念和地位调整

新修订的《人民武装警察法》对抢险救援任务的安排，实现了从理念到地位的整体提升，具体来说主要体现在以下方面：

首先，抢险救援任务的概念表述更加科学。新修订的《人民武装警察法》将原“抢险救灾”的表述修改为“抢险救援”，更符合风险治理的客观规律和实践要求，体现了预防为主、防治结合、凡“险”必治、全程控制的基本理念[4]。一般认为，“灾”强调的是损害发生的实在性，即损害已经发生，包括水灾、火灾、疫情等，但“险”的范围要大于“灾”，有“险”不一定有“灾”，但“险”的存在是发生“灾”的前提，“险”是潜在的、随时可能发生的“灾”。《突发事件应对法》第3条关于突发事件的定义即体现了现代社会风险预防和控制的基本理念，该法所指的突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。根据这一定义，可能造成严重社会危害的突发事件，即便其严重的社会危害尚未发生，但若风险积累达到相应程度和规模，具备从“险”演变到“灾”的可能性，同样属于应予应对的范围。因而，新法采用“抢险救援”的表述，将各种可能发生但尚未发生且需要主动提前干预的“风险”或“灾害萌芽”明确、全面纳入其中，有助于拓展和延伸武警部队抢险救援工作的任务范围，避免实践中可能出现的对“险”和“灾”的界限认识模糊的问题，便于武警部队灵活参与各类抢险救援。

其次，抢险救援任务的法律地位明显提升。尽管抢险救援一直是武警部队的传统任务，并得到其他相关立法的基本认可，但在原《人民武装警察法》的起草过程中，草案一度仅就人民武装警察执行安全保卫任务做出规定[5]。尽管原《人民武装警察法》总则第2条将“抢险救灾”最终明确列入武警部队的任务范围，但安全保卫才是首要职能和核心任务，立法采用了“以及”的表述用以区分两类地位本有差异的任务类型。新修订的 《人民武装警察法》则在总则第4条明确规定，“人民武装警察部队担负执勤、处置突发社会安全事件、防范和处置恐怖活动、海上维权执法、抢险救援和防卫作战以及中央军事委员会赋予的其他任务。”同时，新修订的 《人民武装警察法》专列第18条详细规定了抢险救援任务的具体范围。上述情况表明，抢险救援已经成为与武警部队的其他任务并列，且具有同等法律地位的基本任务。

2.2 武警部队抢险救援任务的领导指挥体制调整

新修订的《人民武装警察法》实现了领导指挥体制的整体重塑和组织指挥体系的全面优化，为武警部队参与抢险救援提供了更加坚强有力、更加科学合理、更为规范有效的体系架构依托。具体调整主要体现在以下两个方面：

首先，武警部队领导指挥体制的调整改革有助于抢险救援工作的有效开展。根据《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》，自2018年1月1日零时起，武警部队由党中央、中央军委集中统一领导，实行中央军委-武警部队-部队领导指挥体制。这一重大决定是落实《宪法》规定、强化党管武装、全面深入贯彻军委主席负责制的必然要求，有助于更好地发挥国家的政治体制优势，有助于拓展和深化武警部队新时代的使命任务，并得到了新修订的《人民武装警察法》第2条的充分肯定。

其次，新修订的《人民武装警察法》专设“组织和指挥”一章，强化细化优化了武警部队的组织指挥体系，更符合抢险救援这类突发性、应急性、全局性工作对于组织指挥体制的内在要求，制度安排更加明确、科学、合理，有助于切实增强抢险救援工作的组织指挥力度和实际工作效果。

武警部队领导指挥体制调整和《人民武装警察法》修订后，如何在坚持党中央、中央军委对武警部队的集中统一领导的前提下，科学、有效地解决武警部队抢险救援任务与各级政府和有关部门应急管理工作的衔接配合问题，关键是要清楚把握武警部队自身的领导指挥和抢险救援工作的统一组织这两者的相互关系。武警部队自身的领导指挥体制，属于法定的政治军事体制范畴，不得因武警部队参与抢险救援任务而加以改变。抢险救援工作的统一组织问题，主要属于法定的行政事务范畴。二者遵循各自固有的规则和规律，并因抢险救援工作的应急性、统一性、综合性而发生交集。新修订的《人民武装警察法》在第一章“总则”和第二章“组织和指挥”部分对此予以了基本的安排和梳理，其要点具体如下：

第一，武警部队作为党领导的人民武装力量的重要组成部分，实行军事化管理，坚持党中央、中央军委的集中统一领导，既是最基本的政治原则，也是重要的管理和工作方法。新修订的《人民武装警察法》第2条、第3条对此予以了基本的立法肯定。武警部队要坚定贯彻习近平强军思想，坚持党的绝对领导，坚决听党指挥，坚决听从党的号令，全面贯彻总体国家安全观，以新的领导指挥体制为基础和依据，统筹做好抢险救援各项工作。

第二，军事权力的核心是统帅指挥权，即最高统帅机关和各级军事机关对于军队的指挥、维持和运用的权力，体现的是对军队系统内部的权力[6]，这一权力不能由其他机构替代行使。因此，新修订的《人民武装警察法》第12条明确规定调动武警部队执行任务（包括抢险救援任务），需要坚持依法用兵、严格审批原则。具体来说，调兵要按照指挥关系、职责权限和运行机制组织实施，相应的批准权限和程序由中央军委规定。武警部队执行任务（包括抢险救援任务）需要参加中央国家机关和各级地方政府设立的指挥机构，但其执行任务的组织指挥问题应依照中央军委的有关规定实施。

具体来说，根据新修订的《人民武装警察法》第10条的规定，武警部队参与抢险救援的组织指挥安排，主要分三种情形：第一，非战时（平时）执行抢险救援任务，此时由中央军委组织指挥，或由中央军委授权武警部队组织指挥。当然，此种模式的常态情形应当是武警部队与各级政府和有关部门共同开展抢险救援，武警部队需要参加中央国家机关和各级地方政府设立的抢险救援指挥机构；第二，非战时（平时）与解放军共同参与抢险救援，该种情形下通常也是与各级政府和有关部门共同开展工作，但因事态较前者往往更为严重或紧急，需要解放军共同参与，为确保执行效率，其指挥权由中央军委授权战区负责；第三，战时开展抢险救援，此时因处于战时状态，武警部队可能面临执行包括防卫作战在内的多项任务，事态往往非常严重或紧急，故由中央军委或中央军委授权战区组织指挥。

根据《突发事件应对法》和应急管理体制改革要求，各级政府是包括灾害事故等各类突发事件应对工作的领导机关，武警部队应当依法参加突发事件的应急救援和处置工作。新修订的《人民武装警察法》第13条确认了上述体制安排，规定武警部队根据执行任务需要参加“中央国家机关、县级以上地方人民政府设立的指挥机构，在指挥机构的领导下，依照中央军事委员会有关规定实施组织指挥”。中央国家机关、县级以上地方人民政府与武警部队之间主要通过建立基本的任务需求和工作协调机制，对武警部队抢险救援工作进行业务指导。

3 武警部队抢险救援具体法律规则的改进

3.1 武警部队抢险救援任务范围的改进

根据党中央的相关决定、国务院机构改革方案和新修订的《人民武装警察法》的相关安排，武警部队的部分行政职能和经济建设任务进行了相应的调整、转移和缩减，这有助于武警部队集中、高效完成包括抢险救援在内的各项重大任务。这些体制调整和立法变化，并非弱化、更非取消武警部队传统的抢险救援任务，而是对武警部队抢险救援相关规则、程序和措施的优化、强化和细化，为领导指挥体制调整改革后武警部队更好地开展抢险救援提供了基础性的制度支持。原《人民武装警察法》虽然明确规定了武警部队的抢险救灾任务，但并未明确抢险救灾任务的具体范围。有学者将武警部队担负抢险救援任务的主要内容概括为抢救伤员群众、维护灾区秩序、保护重要目标、进行后勤保障四个方面[7]，基本符合抢险救援工作的实际，但缺乏权威立法支持。新修订的《人民武装警察法》第18条明确规定了人民武装警察部队参与自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件的抢险救援，主要担负下列任务：（一）参与搜寻、营救、转移或者疏散受困人员；（二）参与危险区域、危险场所和警戒区的外围警戒；（三）参与排除、控制灾情和险情，防范次生和衍生灾害；（四）参与核生化救援、医疗救护、疫情防控、交通设施抢修抢建等专业抢险；（五）参与抢救、运送、转移重要物资。新法对于抢险救援任务范围的前述安排非常明确具体，成为此次武警部队抢险救援具体规则改进的中心，较之《军队参加抢险救灾条例》的相关规定更加合理，更符合武警部队的自身定位和抢险救援工作的实际。

结合相关制度和理论，上述安排具有如下特点：

第一，对危险区域、场所和警戒区的外围警戒，属于武警部队执勤手段在抢险救援时期或领域的特别运用。不论是参与搜寻、营救、转移或者疏散受困人员，还是排除、控制灾情和险情，防范次生和衍生灾害，以及专业抢险（核生化救援、医疗救护、疫情防控、交通设施抢修抢建）、物资调度（抢救、运送、转移重要物资），都是抢险救援工作的固有内容。

第二，在“任务和权限”一章中，除第15条规定的执勤这一中心任务外，其他任务在法条中均采用了“参与”二字，这一表述是符合武警部队践行抢险救援任务实际的。武警部队抢险救援行动属于武装力量非战争军事行动的范畴，是传统军事权的拓展和延伸。尽管在领导体制和具体行动（任务）的组织指挥上，武警部队由党中央、中央军委集中统一领导、依照中央军委有关规定实施组织指挥，但就整个抢险救援工作来说，都需要军地协同配合[8]，武警部队是在国家危机管理体制的总体框架下，结合自身实际参与其中，以有效发挥其领导指挥有力、反应机制灵活、组织纪律性强、动员规模大、专业优势明显等优势特点。

第三，第18条明确将专业抢险纳入了武警部队的抢险救援任务范围，并规定专业抢险的具体范围包括核生化救援、医疗救护、疫情防控、交通设施抢修抢建等内容，体现了着力强化武警部队专业抢险能力的立法意图。原武警水电部队、武警森林部队、武警消防部队一度是专业抢险救援的行家里手[9]，体制改革后，武警部队的专业抢险任务如何重新定位，各界尚无定论。新修订的《人民武装警察法》的这一专门安排，无疑是非常及时的，为下一步武警部队拓展和提升专业抢险能力，提供了充足空间。

第四，尽管新法对于抢险救援任务的指涉领域，明文规定为“突发事件”中的抢险救援，并列举了突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件，这一表述与《突发事件应对法》第3条对于突发事件的界定基本一致。不过，细加对比可以发现，新修订的《人民武装警察法》没有将“社会安全事件”明文纳入突发事件的范围，与《突发事件应对法》的表述有所差异，这主要是因为《突发事件应对法》所规定的社会安全事件的应对与武警部队担负或参与的执勤、处置突发社会安全事件、防范和处置恐怖活动等任务存在更多交集，与抢险救援任务所应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件存在明显差异。不过，立法采用“等突发事件”的兜底性表述，在文义上也提供了扩充解释的相应空间。事实上，应对社会安全事件中的抢险救援问题和抢险救援中的安全保卫问题，都是武警部队抢险救援和安全保卫任务题中的应有之义。武警部队参与抢险救援的同时，亦需同时履行包括执勤、参与处置突发事件、防范和处置恐怖活动等安全保卫任务。为便于武警官兵理解操作，立法将“危险区域、场所和警戒区的外围警戒”单独列入抢险救援的任务范围，体现了抢险救援与安全保卫任务并重的工作思路，充分体现了新修订的《人民武装警察法》总则所规定的“多能一体、维稳维权”的战略要求。

3.2 武警部队抢险救援的措施、保障和监督体系的改进

新修订的《人民武装警察法》规定的措施手段更加完善，保障监督更加严格，基本形成了措施手段、保障安排、监督制约、义务责任等具体制度彼此配合、平衡协调的体系架构，有助于全面规范和提升武警部队抢险救援的整体能力。

新修订的《人民武装警察法》第19条、第20条、第23条、第24条、第25条拓展了武警部队措施手段的适用范围，规定武警部队执行包括“抢险救援”在内的各项任务时均可以依法采取检查阻止制止、盘问查验、交通管制或现场管制、制止带离驱散、了解侦察、控制并移交、排除阻碍强制实施、优先乘坐、优先通行、优先使用或依法征用等措施手段，改变了原《人民武装警察法》规定的仅在执行安全保卫任务时方可采取相应措施手段的不合理安排。

新修订的《人民武装警察法》优化完善了武警部队抢险救援的保障和监督机制，有助于推动和监督武警部队更好履行抢险救援任务。结合近年来武警部队抢险救援工作的实际情况，较之原《人民武装警察法》第23条的规定，新法第32条优化了武警部队与相关国家机关的情报信息共享机制，明确将“气象、水文、海洋环境、地理空间、灾害预警等”与抢险救援直接相关的情报信息纳入通报范围。新法第39条明确规定了公民、法人和其他组织对于武警部队依法执行任务的支持协助义务及其保护激励安排。同时，立足国家和军队监察体制改革的成果，新法第41条明确规定人民武装警察受中央军事委员会监察委员会、人民武装警察部队各级监察委员会的监督，人民武装警察执行抢险救援任务接受人民政府及其有关部门、公民、法人和其他组织的监督。

4 全面落实武警部队抢险救援法律制度改革目标的主要建议

一直以来，武警部队始终坚持听党指挥、服务人民，坚定遂行应急救援任务，为维护国家安全和社会稳定、保护人民生命财产作出了重大贡献。当前的主要任务，是全面落实武警部队抢险救援制度改革要求，着力做好新形势下武警部队参与抢险救援的各项工作。

4.1 强化政治引领，提高落实法定任务的使命意识和担当自觉

武警部队领导指挥体制调整后，党中央、中央军委的集中统一领导是政治原则，必须始终坚持并不断完善，以保证政令畅通、指挥有效[10]。武警部队积极靠前落实责任担当，加强抢险救援体制机制建设，在大灾大难面前坚定地遂行抢险救援任务，体现了人民军队服务人民的宗旨和本色，是立党为公、执政为民的当然要求，是武警部队义不容辞的光荣使命。武警部队要坚持以习近平强军思想为引领，贯彻新时代军事战略方针，不断提高政治站位，以总体国家安全观统筹抢险救援工作全局，自觉增强履行抢险救援任务的使命意识和担当自觉，在践行抢险救援任务实践中着力推动实现国家治理能力和治理体系现代化建设与国防和军队现代化建设的相互支持和相互协同。各级政府和有关部门要高度重视抢险救援工作，主动靠前对接，积极为武警部队参与抢险救援提供有效的支撑保障。

4.2 坚持全局思维，完善参与救援的整体架构

尽管原列武警部队序列、国务院部门领导管理的公安消防部队已退出武警，武警部队抢险救援的力量体系构成有所调整，但较之旧法，新修订的《人民武装警察法》对于武警部队抢险救援任务的立法安排明显扩充。因此，武警部队要坚持全域救援、任务同步，有效应对不同领域、不同性质、不同规模的风险灾害，全面构建科学合理的武警抢险救援体制机制架构。武警部队要全面融入应急管理体制改革全局，在国家危机管理的总体框架下开展抢险救援[11]，真正形成军地一体、军政协同、军民融合、上下联动、部门协同、反应迅速、应对得当的工作机制[12]。

第一，完善组织指挥，发挥武警部队参与抢险救援行动的独特优势。新修订的《人民武装警察法》专设第二章“组织和指挥”，武警部队和各级政府及部门要认真学习领会、贯彻落实这一全新安排，不断探索和完善组织指挥的新思路、新模式、新规则和新办法，充分发挥武警部队由党中央、中央军委集中统一领导的政治优势，保证政令畅通、指挥有效。

第二，明确职能内涵，保证抢险救援任务安排的全面落实。武警部队要在抢险救援的同时做好执勤、处置突发社会安全事件等相关工作，做到职能衔接、力量互补，在努力完成救援任务的同时做好维稳工作。各级政府及部门要明确自身的职能职责，与武警部队做好职能任务的对接和联动。

第三，推进协作融合，实现军政、军地、军民的深度融合。有关各方要增强全面、有效融入应急体制整体布局的思维意识和和行动能力，提升信息与资源共享水平，实现制度规则、程序措施、供应保障的有效衔接[12]。

4.3 立足地方实际，做好参与救援的预案管理

抢险救援工作具有应急性和全局性[13]，应急管理体制改革和《人民武装警察法》修订后，武警部队抢险救援工作在应急管理整体布局中的地位更加明确。武警部队与地方在抢险救援中精诚合作的优良传统不仅不能弱化[14]，还要加强。要立足地方实际，积极探索和认真总结抢险救援工作的基本规律和经验教训，根据当地常发风险灾害事故的类型和程度，做好相应的预案管理工作，确保预案的制定、修改、演练和落实全面体现地方应急救援工作实际，夯实应急救援体制机制科学运行的基础。

4.4 完善工作细节，优化参与救援的功能支撑

第一，完善综合保障体系的构建和运行，落实武警部队参与救援的物质支撑[15]。要有的放矢地做好武警部队参与救援的保障工作，确保物资、通信、情报、交通、设备等保障充足有力，完善应急物资的筹措、储备和投送管理[9]。

第二，及时弥补抢险救援工作的短板和不足。要加强调研，找准武警部队参与抢险救援工作的盲点和弱项，并通过完善政策、细化措施、落实责任、加强统筹等多种途径加以解决。

第三，增强联合救援的核心能力打造。要聚焦联合救援的应急常态模式，苦练内功，加强督导，增加教学训练的针对性和实战性[16]，大力开展跨区域、多部门、多灾种的综合救援演练。

第四，拓展和提升专业救援能力建设。要加强核生化救援、医疗救护、疫情防控、交通设施抢修抢建等专业抢险队伍建设，不断提升武警部队抢险救援行动的专业化水平。

4.5 加强现场管理，提升参与救援的工作效果

要合理配置抢险救援与传统安全保卫任务的力量分工，严格事态管控，着力提高现场管理的整体水平：第一，注重教育，夯实思想根基；第二，加强领导，顺畅管理体系；第三，紧盯重点，正规管理秩序；第四，突出规范，搞好作业管理；第五，着眼防范，确保安全稳定；第六，完善机制，提高管理效能[17]。

4.6 落实法治理念，增强参与救援的正义基础

第一，完善立法架构，构建系统科学的应急救援法制体系。要结合军事政策制度体系改革的新内容、《人民武装警察法》的新规则和应急管理法制改革的新成果，筑牢武警部队参与救援的基本法制架构。

第二，强化监督问责，依法落实纪律和责任约束。要增强纪律观念和责任意识，在法治的框架下，通过纪律和责任规范武警部队救援行动的有序开展，加强对抢险救援工作的监督管理，把从严治军的要求落到实处。

第三，遵循比例原则和正当程序，增强参与救援的正义基础。新修订的《人民武装警察法》第23条第2款体现了比例原则的要求，此外，该法有关着装、证件、证据和警械武器使用的规定，体现了依法治军和正当程序的相关要求，均应当在武警部队抢险救援的行动中得到严格遵循。