边县合治：中国边境县治理的复合逻辑

夏文贵

在地理区位上，边境县毗连国家边界，置身边境并直面他国。这种特殊的地理空间条件决定了在我国的县级行政建制中，边境县是一种较为特别的县域单元，同内地县或其他边疆县相比既有共性又有差异。如此一来，就不能完全按照一般县域治理的逻辑来理解边境县及其治理的内涵和特征。而现有县域治理和地方治理的研究，在提供诸多启发的同时，并不能为阐释边境县及其治理提供完备的知识和逻辑支撑。与此同时，长期以来相关研究者并未关注到边境县及其治理的特殊性，更没有形成专门性研究，即便部分涉及，也多内涵于边疆治理范畴或地方治理领域，无形之中遮蔽了边境县及其治理的独特性。因此，对于“边境县如何治理”这个重要问题，至今尚未得到很好的学理性解答。

系统探讨边境县及其治理，是理解边境及边境治理的基本前提。作为国家疆域特殊而重要的组成部分，边境是分属于不同行政区域的，并要在一定的行政区划基础之上才能得以确认，进而实现有效治理。在我国，县在行政建制体系中所扮演的承上启下角色规定了其是国家疆域治理的基础性行政单元，也是边境这个特殊区域治理的基本单元。进一步说，国家的边境治理目标和活动，最终都要通过县域治理形式来落实和完成。从这个逻辑上来理解，县域不仅是国家上层与地方基层的连接点，同时也是国家与边境的连接点，构成了边境治理的基本空间范围和行政载体。因而，对于边境地区的县域治理的深入探究，同时也是对边境治理形成全面把握和准确认识的有效路径及基本前提。

近年来，党和国家决策层关于“治国必治边”的论断，“一带一路”倡议的实施，党的十九大报告首次关于“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”的宣示，党的十九届四中全会关于“加强边疆治理，推进兴边富民”的强调等，把边境及边境治理在国家治理和国家发展中的地位前所未有地凸显了出来。在此背景下，边境县及其治理的重要性和独特性也随之得以深刻凸显。因此，基于这种现实与理论的双重观照，形成有关边境县及其治理的系统认知，并提供有效的知识供给，实现对国家治理和国家发展战略的及时回应，就显得十分紧要。

一、“边”与“县”：边境县的双重属性

简单说来，边境县是国家于沿边地区设置的县级行政区域。“中国文化特别注重正名。名既是对事实的概括，也是一种价值导向。”(1)徐勇：《基于中国场景的“积极政府”》，《党政研究》2018年第5期。就其名而言，边境县首先是国家的一个县级地方，具有一般县域的基本内涵和特点。但同时又要看到，边境县所辖有的地理空间范围是国家的边境地区——毗邻国家边界、直面他国。这种独特的地理空间特质决定了边境县是一种具有特定边境意涵的县域形态，并迥异于其他非边境县。因而，在我国的县级行政建制单元中，边境县是一种同时兼有县域属性和边境属性的特定县域单元，相较于内地县或其他边疆县，必然是既有共性又有差异。

(一)边境治理的政区逻辑

中国是一个幅员辽阔的国家，疆域治理遵循着一种“大国”逻辑。“国家本身占据着一个较大的地域范围。为了实现对国家的有效治理，国家往往将全国划分为若干个区域(事实上，许多国家本身就是在若干政治区域的范围上建立起来的)，并在各个区域建立从属于中央政府的地方政府。”(2)周平：《中国地方制度析论》，《江汉论坛》2013年第6期。我国国家疆域存在的地理区位、资源禀赋、历史文化、经济社会发展水平等差异，在空间上形成了突出的核心与边缘、内地与边疆的二元性特点。而为了达成有效的疆域治理，国家通常会把整体疆域划分为不同层级的行政区域，并以此为基础来实施“地方治理”。这样一种制度安排，为确保把各具异质性的疆域部分整合于统一的国家治理体系奠定了坚实基础，并由此形成了四级行政建制单元，包括省(区)、市(地、州、盟)、县(市、区、旗)、乡(镇)。

作为国家疆域特殊而重要的组成部分，边境区域的治理同样要通过国家统一的行政区划方式来进行。现代意义上的边境，是伴随国家主权领土体制的确立及国家之间的边界划分和区隔而建构起来的，其构成了现代国家时代特有的政治地理空间现象，并有别于传统意义上那种伴随国家实力消长而呈现盈缩变化的“边陲”(3)高杨：《主权的地理之维——从领土属性看中国民族国家之形成》，《历史法学》2010年第3卷。概念。在空间形态上，“边境与边界存在的形态不同，边界为‘线’，边境为‘面’，即边境是基于边界线所划定的一定的‘区域’”(4)吴羽：《边境管理法律制度通义》，北京：法律出版社，2016年，第5页。。现实中，基于国家边界而确定的边境分属于不同的行政区域，并要依托一定的行政建制来进行治理。这意味着，边境被纳入一定的行政区划后，就不仅具有了明确的区域范围，而且也为边境治理确定了现实的地方治理主体。而围绕国家边界这一参照标准，可以概括得出与国家行政区划相对应的不同空间意义的边境：宏观边境，即辖有国家边界的省级行政区域；中观边境，即辖有国家边界的地市级行政区域；微观边境，即辖有国家边界的县级和乡级行政区域。国家对边境区域的治理活动，就是依托这些行政建制单元在特定的行政辖区内来展开和完成的。

(二)边境县的“县域”属性

虽然，边境县置身国家疆域之最边缘，处于国家政治链条之最远端，但其作为“县”的政区属性却与内地县域是一致的。在这一点上，边境县同样具有一般县域的辖区范围、政权要素、治理属性和层级特点，“从县级政治看，县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的‘接点’部位；从县域社会看，县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的‘接点’部位”(5)徐勇：《“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2009年第6期。。简言之，作为边境地区的县级行政区，边境县首先是县，具有一般县域的基本特点，蕴涵着突出完备的县域属性，于上承接了全面而直接的各项治理任务，于下则直面着纷繁复杂的县域社会问题。对此，从边境县政府基本的组织架构、制度体系安排、职能职责定位、政治运行过程等可以看到，其同全国一般县级政府单元具有高度的一致性。

(三)边境县的“边境”属性

边境县是辖有国家边界的县级政区，由于“边”的场景预置及强大效应，其在具有一般县域特性的同时，还被赋予了独具一格的边境属性。从治理客体来看，边界、界标、边境通道、边境禁区、边民、跨界民族，以及跨境务工、跨境交往、边境生产作业等，则形成了边境地区县域治理实践中特有的问题领域。此外，“地处边境并由边境地区基层政府参与治理的口岸、边境经济合作区、边境贸易区、边民互市贸易点等场所，又构成了边境县域流通开放的另外一番空间景象。”(6)孙保全：《中国陆地边疆的区域性差异与差别化治理》，《新视野》2017年第5期。从治理主体来看，主要涉及边境县域中的一些特殊性治理结构，如驻军系统、边境管理部门、边防委员会、边(跨)境经济合作区管委会等。同时，还包括一般的县级政府部门要履行特殊的治边功能，如外事、发改、国土、环保、公安等部门，均负有一定的边境管理与维护职责，并要参与相应的管边控边治边工作。

二、以县治边：边境治理的县域单元

所谓“以县治边”，就是以县域为基本行政单元来划分和治理边境。在我国现行的地方制度中，县作为最基层且完整的一级行政单元，具有特殊的定位和治理意义。一方面，整个国土空间的治理，最终都要经由县来完成，县域治理构成了国家治理体系中基础性的一环。另一方面，作为国家的窗口、门户、通道、屏障，尽管边境是疆域结构中的一个特殊组成部分，但同样要依托县的制度机理、行政载体和治理功能，才能被纳入统一性的国家治理体系之中。县在边境治理中的这种基础性地位，是由其自身的性质和特点所决定的。

(一)县域及县治的基础性地位

在我国的政治体系中，县的建制源远流长、意义非凡。正所谓“郡县治，则天下治；郡县安，则天下安。”而且在很长的历史时期内，受国家治理权力、资源、技术、观念的制约，官僚体系到县这一层级便终止了。县以下则由宗族、乡绅等社会力量高度自治，这样便形成了传统治理体系中“皇权不下县”的特点。到了现代，县一方面延承了历史上的制度传统，另一方面则在国家治理现代化的进程中被逐渐赋予了新的意涵。

对此，诚如有学者深刻洞悉的：“我国真正的基层政权应该是县级政权。一方面，乡镇政权没有司法权力，是不完整的，而县级政权是最基层的完整政权；另一方面，县的地域和人口比较适中，可以作为一个‘综合体经济体’来较为平衡地发展经济和统筹财政，而乡镇则做不到这一点。因此，县级政权才是我们国家直接面对民众的基层完整政权”(7)于建嵘：《后税费时代：基层权力“悬浮”之忧》，《人民论坛》2010年第1期。。质言之，县域是一个集经济、政治、文化、社会等诸要素于一体的完整社会，县政也是最基层且完整的一级行政单元。甚至可以说，县域治理是完整意义上的“缩小版的国家治理”。与此相比，乡镇由于不是完整的一级地方政权，因此不能被视为完整的地方治理单位。作为国家权力在地方的直接代表，县扮演着承上启下的角色，处于顶层设计和基层治理之间的接点部位，一切国家意志和国家目标的贯彻执行最终都要以县治为基础，县域善治是国家善治的基础。

(二)边境划分中的县域标准

在我国的行政体制下，县域在国家治理中的基础性地位决定了其同样也是边境这个特殊区域治理的基本单元，国家的边境治理最终要通过县域治理才能落地。因而，相对其他的地方层级来说，边境县就构成了国家边境治理的直接行政载体和基本依托。一方面，作为现代国家特有的政治地理空间现象，边境要划分到一定的行政区划之中，对其实施的治理活动才能够被具体化；反之，边境及边境治理将变得抽象和无法理解。另一方面，以县级政区来界定和划分边境，是边境治理实践中的通行做法。在辖有边界的省和地市级区域中，许多地区由于距离边界较远，因而并不属于严格意义上的边境地方；而乡镇则由于不是具有完整政权建制的一级地方，为此理应纳入县级政区范畴予以统一看待。相对而言，只有以县域为单位来认定边境才是恰当适宜的。

从这个意义上来说，边境县便构成了国家边境治理的基本空间，涵盖了完备的政权要素和边境要素，是直接承续和对接国家边境治理任务的基础性行政单元。关于这一点，在具体的国家边境治理实践中不乏各种典型例证：中国与毗邻国家签订的陆地边境管理协定，就是以毗连双方边界的县级政区范畴来认定边境；“兴边富民”行动也是以140个陆地边境县及58个边境团场作为主要实施范围；国务院《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，同样是以县作为基本单位来组织实施；9个边境省区制订出台的“边境管理条例”等地方性法规，也多以县域来界定边境。

(三)“以县治边”的内涵及意义

以县为基本单位，进而通过县域治理将边境区域纳入整体国家治理范畴，是国家进行边境治理的一般逻辑。因此，边境县作为承载国家边境治理的基层主体，不仅直接担负着自上而下的各项边境治理任务，直面纷繁复杂的边境现实问题，而且相应地边境县治理则构成了国家边境治理的基本实践形式和具体体现。这种以县域为基础来划分和治理边境的实践范式，可以概括为“以县治边”模式，对于国家的边境治理具有深刻而特别的意涵。

其一，实现国家对边境的主权管控。除边界这条“线”而外，边境地区的设县建政，还蕴涵着从县域的“面”的维度来宣示国家主权、拱卫国家领土安全的意义。这样看来，于边境这一特定区域设置和建立县级政区，就不仅是国家进行一般性地方治理的实践要求或逻辑必然，同时还被赋予了深刻的主权意涵。换言之，边境县的治理不仅具有一般县域治理的意义，更是一项彰显国家主权、象征国家边境在场、实施主权性管控的政治实践活动。而且，通过边境县的有效治理，在达成边境区域的安全、稳定、发展之时，还有利于促进国家对周边的辐射、感召和影响。

其二，促进国家疆域整合及政治一体化。建立县制、实施县治，这是中央集权的单一制的现代国家将最边缘地带纳入国家统一政权体系及治理框架，进而加强政治管理，在空间维度上实现政治一体化的集中表现。“县是中央集权制的基本制度条件。”(8)周庆智：《县政治理：权威、资源、秩序》，北京：中国社会科学出版社，2014年，第18页。尤其近代以降，县的制度设置的逐渐普遍化，实现了现代国家条件下的国家权力、国家制度、国家法规、国家政策等在整个疆域范围内的贯彻落实，并为核心区与边缘区、内地与边疆最终统一于国家发展进程创造了条件、提供了可能。正因如此，近代以后省制和县制在边疆及边境的确立，就成为现代国家建构及其政治一体化的重要标志。而且，县的制度安排及其治理机理实际上也是在边缘区域，特别是边境地区确保中央集权体制及国家意志得以延伸的关键。

其三，县域治则边境治，县域安则边境安。国家针对边境地区社会秩序的维护、治理资源的投放，以及促进边境开放发展、巩固边境安全稳定等治理目标的实现，最终都要依托县域单元来统筹推进和完成。显然，在此区域范围内的各项边境事务和问题的治理，自然离不开一般性的地方治理活动的开展，而针对边界、边境通道、口岸、守边固边等特殊问题领域采取的非常规性治理举措，同样属于县级边境政府的职权范畴。此外，边境特有的地理空间功能的充分发挥，如安全拱卫、开放流通、对外辐射等，很大程度上也须依托一般性的地方治理才能实现。这些均说明，边境地区的县域治理状况，直接关系边境治理的总体情况，攸关边境的安全稳固与繁荣发展。

三、因边治县：县域治理的边境基础

所谓“因边治县”，即在边境场域之中、根据边境条件来开展县域治理活动。人类的实践活动，都是在一定的环境条件下进行的。“它处于一个环境之中，本身受到这个环境的影响，又对这种环境产生反作用。”(9)戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬，主译，北京：人民出版社，2012年，第16页。这种环境条件为人类活动提供和预设了一个基本的空间场域，构成了人类实践赖以展开的逻辑始点。边境县治理是在边境这一特定地理空间条件下进行的。其中，紧邻国家边界进而置身边境，以及由此而形成的独特地理、地缘、人文和社会环境，为边境县预置了一个特殊性的治理场域，赋予边境县治理独具一格的内涵和逻辑。可以说，许多边境社会现象和问题，都是这一独特空间场域下的产物。

(一)边境场域的特殊性及其影响

在国家疆域格局中，边境处于内联外接的地理交汇点和枢纽地带。诚然，国家对该区域的治理最终要在县的制度框架之下并通过县域治理来实现。但较为特别的是，这种县域治理是在边境场域之中进行的，并赋予了其治理实践鲜明的边境特质。其中，边境所预设的特殊性的地缘和区位等环境，使得边境县的治理面临突出的跨境性因素的影响。具体来看，由于历史、地理、民族、文化等与邻国之间的密切关联，相邻国家之间的沿边县市、村寨以及双方边民，常常存在着各种形式的跨界互动关系，如涉外交流协作、跨境交往、跨境务工、互市互助互惠等。特别是双方边民在长期的跨界联系中形成的跨境社会网络，已然成为边境社会不可或缺的组成部分，“他们往往游走在国家制度的‘合法’与‘非法’之间开展跨境互惠活动，但他们自己认为他们只是生活在常人的‘情理’之中。”(10)周建新、管海朱：《边民社会的跨境互惠行为研究——基于广西那坡县弄猛屯的调查》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。

在这些跨境性因素中，既有一些积极要素，能够为边境县治理实践的深入推进创造有利条件；同时也存在一些消极要素，并成为边境县治理实践中的不利条件。对于前者，依托和充分利用“边”的资源，已成为沿边县市扩大和深化开发开放进程及水平的重要方式，并形成了“靠边吃边”的发展模式。例如，广西壮族自治区龙州县政府，依托水口口岸毗连越南的地域优势，利用国家对边民每人每天八千元互市免税额的优惠政策，组织和资助边民替当地企业拉货，使得该区域一度成为全国坚果进口的重要基地。(11)刘诗洋：《边贸，还是走私？缉私与扶贫撕扯广西小城》，《南方周末》2019年11月28日，第9版。对于后者，比较典型的是，互为毗邻的域外国家的发展境况、政局形势，包括政局动荡、难民涌入、非法越界、自然灾害、疫情传播等，都将程度不同地同我方边境形成损益互联关系。例如，新冠疫情肆虐背景下，在我国内地疫情已得到有效控制的情况下，周边邻国的跨境输入病例“防不胜防”，则进一步凸显了边境地方的治理场域的特殊性。

由此可知，边境县的治理不仅要依托国家发展的总体谋划来展开，同时也要充分考量边境地区的周边状况及其地缘情势，如是方能达成最大化的边境治理效果。毕竟，国家边界的划分和区隔只是在国际法理层面解决了国家领土主权的归属问题，但现实中的边境县域治理仍不可避免地会面临与毗邻国之间源于地缘、族缘、血缘、姻缘、业缘等基础之上的跨境性因素的影响。而全球化及我国加大沿边开发开放条件下的边境开放与流通特质的凸显，则又进一步强化了这一趋势。

(二)“因边治县”的独特内涵

从实践层面来说，这种基于边境场域而展开的县域治理，可以概括为“因边治县”模式，构成了边境地区县域治理的特殊逻辑。在此条件下，边境地区的县域治理主要围绕两个层面的问题来展开：一是一般性的地方事务和问题；二是特殊性的边境事务和问题。前者涉及政治、经济、文化、社会、生态的各个领域。对于这些事务和问题进行治理，是边境县履行普遍性的县级政府职能的基本体现，并构成了边境县治理的常规性内容。后者属于边境地区的特有问题，通常不存在于内地区域，其形成了边境县治理的独特领域。

对于边境地区特有问题的治理，可以概括为两个基本层面。“在‘地’的维度上，一方面要围绕边界、界标、界碑等主权标志物，实施边防、固边、界标与界碑的维护、非法通道监控等排他性治理；另一方面要围绕口岸、边境经济合作区、边境贸易区、边民互市贸易点，开展开放性治理。在‘人’的维度上，要针对跨境流动人员、社会组织进行规约和管理，同时要对边民、跨境民族等群体实施管理和动员。”(12)孙保全、夏文贵：《中国边境治理研究：从单一视角转向复合视角》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。事实上，在独特的地缘和区位环境中，边境县在自然生态、政治形态、社会文化、经济发展等多个方面，均迥异于内地。受这种治理生态的影响，边境安全、边境秩序、边界维护、边民管理、战区重建，以及边境内联外通的地理空间功能发挥等问题就显得十分突出，并要求采取特别的举措或方式来进行治理。

例如，战区重建方面，针对20世纪70年代末至90年代初，在对越自卫反击战中做出重大牺牲和贡献的云南省和广西壮族自治区两地，国家便专门设有中越边境战区战后恢复建设资金，以扶持相关区域实施战后恢复重建工作。此外，为有效激活和释放边境地理空间功能，2016年1月国务院专门制定出台了《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，试图通过更高层级开发开放平台的构塑来实现这一目标，包括重点开发开放试验区、国家级口岸、边境城市、边境经济合作区、跨境经济合作区。对于这些使命和任务，最终均要依托县级边境地方来予以落实和完成。

与此同时，“因边治县”还意味着一般性地方问题在边境地区的特殊化或“边境化”。由于受边境独特的地理空间特质的影响，经济、政治、文化、社会、生态等领域的一般性县域治理问题，在边境地区往往会呈现出与内地不同的表现形式，同时对边境安全、稳定和发展带来外部性影响，并以“边境问题”的形式凸显出来。以边境人口的外迁为例：人口迁徙流动的规模化和普遍化，客观说是在高速现代化和城市化进程出现的总体趋势，但与内地人口流动不同的是，其对于边境区域来说，不仅意味着乡村空心化、空巢化、老人化等，更为严峻的后果则是出现因边民外流而造成的“边境虚空化”(13)白利友、谭立力：《基于全球夜间灯光遥感数据中的中国西南边境虚空化考察》，《云南师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期。问题。这是因为，边民的居边生息、居边发展是国家守边固边的原生力量，而伴随边民离散及其趋势的不断扩大，边境地区就会出现人口规模骤减、人口结构失衡等问题，进而削弱守边固边的主体条件和基础，从根本上给边境的安全巩固带来严峻挑战。

四、边县合治：边境治理与县域治理的叠加

作为具有自身独特内涵的县域治理类型，边境县治理是边境治理和县域治理的复合体。相应地，“以县治边”和“因边治县”就构成了边境县治理的二重结构：前者强调其县域治理内涵，后者强调其边境治理内涵。二者之间的关系主要体现为，边境治理是以县域为基本空间单位，并最终要通过县域治理来落实、实现和完成，而县域治理则是以边境为外部条件，是在边境场域中展开的。如是，“治边”和“治县”其实是紧密结合在一起的，形成了一个“你中有我、我中有你”的复合治理结构。因此，对于边境县的治理，就不能仅仅基于边境或县域视角，将其理解为单一结构，而应从边境治理与县域治理的逻辑出发，将其界定为一个“边县合治”的复合型治理结构。

(一)“地方”与“边缘”的空间重合

任何治理活动都是在一定的空间范围内进行的，并有着特定的地理空间限度。边境县所蕴含的“以县治边”和“因边治县”的二重治理结构，所指向的其实是同一地理空间对象，所面临的问题都存在于同一地理空间之中——边境。因此，如果脱离“边境”这一特定的空间场景，那么也就无所谓边境治理或边境县治理。诚然，这种“以县治边”和“因边治县”模式，是从不同的空间维度来揭示边境县治理的内在逻辑，并分别对应着不同的治理领域，但二者本质上是重叠在一起的。

就国家国土空间格局的划分方式而言，按不同标准可以划分为不同的维度和层面，其中两种划分方式最为常见，即中央和地方、核心和边缘。由此便形成了关于国家治理的两类范式：“中央—地方”治理范式和“核心—边缘”治理范式。显然，内地与边境便是“核心—边缘”划分逻辑的展开，而边境治理就是在这种划分范式及其实践形式下来讨论国家治理问题的；县域治理则是在“中央—地方”这种划分框架及其实践形式下来探究国家治理问题的。在此意义上，还可以对“治边”与“治县”共存于同一空间场域作如是理解：在“核心—边缘”的视角下，称之为“边境”——边缘之境，并对应着边境治理的要求；而在“中央—地方”的视角下，称之为“县域”——县级行政区域，与之相对的就是县域治理的要求。

(二)边境问题与县域问题的交织

在边境特殊的治理场域条件下，往往会孕育并形成复杂多样且又互为关联的各种问题。问题的性质和特点，又牵引着治理活动过程及其发展。总体上，边境县的治理涵盖了两个层面的问题领域，即特殊性的边境问题和一般性的县域问题。特殊性的边境问题，是边境区域特有的，并多与边界或跨境因素密切相关；一般性的县域问题则是与内地县域相似或一致的地方公共事务。由于基于边界要素或跨境因素而形成的边境特有问题，又存在于特定的县域之内，因而本质上也是边境地区的县域问题。边境县在履行地方治理职责之时，自然也要把其纳入治理范畴，并对其实施行之有效的治理。与此同时，边境县还必须对边境区域内的一般性地方事务和问题进行治理，这是国家治理逻辑在县级层面的纵向延伸和必然要求。

然而，边境县临边而设的区位特点决定了一般县域问题往往会受到边界效应的影响，从而呈现出“边境化”的趋向和特征，并要求结合边境实际来进行治理。在此意义上来说，一般县域问题同时也是边境问题。边境县的这种特性，使得其常常面临“一身二任”的治理要求，即既要立足“县”的层面来解决好边境地区的一般性地方问题，同时又要立足“边”的角度来处理好边境县域内的特殊性边境问题。解决好边境区域的一般性地方问题，是实现边境特殊性问题治理的基础；而解决好边境特殊问题，又成为一般性地方问题治理的重要保障。这两个方面共同构成了边境县治理的重要内容和基本实践维度，二者互为表里、相互影响。

(三)一般主体与特殊主体的协同

在现代治理语境下，边境县也形成了多元化的治理主体格局。边境县的治理主体，既包括广义意义的县级政府，即“一级地方承担和行使国家权力并履行地方治理职责的整体”(14)周平：《当代中国地方政府与政治》，北京：北京大学出版社，2015年，第20页。，也包括当地的军事组织、口岸管理部门，以及企业、社会组织、边民等特殊性力量。作为承载和行使国家权力的重要主体，边境县政府在其辖域治理实践中居于主导地位，其行为绩效直接攸关国家边境的安全、稳定和发展。相较于一般区域，军事组织的边境在场是十分必要和特殊的，其驻扎在一定的县域范围之内，同样具有极为突出的主体地位，并主要担负国界武装警卫和边境武装防卫的职责，具体履行边防检查、边境巡逻、边境追捕、边境潜伏、边境突发事件处置、边境专项斗争、边境调查与统计等职能。(15)苗伟明：《边境管理学》，北京：中国方正出版社，2010年。在边境地方政府的主导之下，企业、社会组织和边民等也分别通过各种形式参与到了边境治理中，而且是不可或缺的一元主体，构成了边境治理的重要补充力量。面对纷繁复杂的边境事务和问题，正是在这样一种多元化的边境县域治理主体格局下，以及各个治理主体间的协同共治，最终才达成了国家边境治理的总体目标。

(四)共性方式和个性方式的集成

受客观边境事务和问题治理的需要，边境县治理形成了针对一般县域问题而实施的共性治理方式，以及针对边境特有问题而采取的个性治理方式。两者的不同在于，共性治理方式通行于全国的县域治理实践之中，是地方或区域治理中的一般方式及主导形式，包括行政方式、政策方式、法律方式、社会方式等；个性治理方式主要适用于边境区域，而且在内涵和形式上均有着明显的边境特征，如围绕边防建设和边境管控，以及边境外事交往的需要，便形成了军事方式和外事方式在边境县域治理中的广泛使用。

虽然，两类方式所针对的边境事务和问题各有侧重，但也不能忽视二者内含的一致性和互补性关系。一方面，两类方式本质上均遵循于国家统一的制度框架、法规体系和实践规范，不能有悖于国家治理的基本框架体系。另一方面，在具体的边境县治理实践中，两类方式之间又是一对相互并存、互为补充的关系，即共性治理方式是个性治理方式实施的基础，而个性治理方式又成为共性治理方式的必要补充和发挥作用的必要条件。两类方式的优化组合及综合运用，为达成预期的治理目标奠定了坚实基础。

五、边境县治理的现实逻辑

如前所述，边境县不仅具有县域属性，也还兼有特定的边境属性，本质上是一个典型的复合结构。离开了对其中任何一个方面的考察，都无法真正理解边境县的性质和特征。这样的客观事实决定了边境县治理必须遵循二重逻辑而展开，即“县治”逻辑和“边治”逻辑，如是才能取得全面和有效的治理目标。前者主要紧扣并遵循一般县域事务和问题的治理模式而进行，后者则主要以特定边境事务和问题的治理为目标指向及行为逻辑。现实中，“县治”与“边治”是密不可分的两个重要实践维度，二者之间的有机结合、相互支撑和合而为一，是确保边境县治理过程完整实现，以及既定边境治理目标有效达成的基础。

(一)边境县治理的“县治”逻辑

遵循一般县域治理理念和路径，并结合边境县自身特征，来实施地方治理的基本做法或行为模式，是边境县治理的“县治”逻辑体现。云南省边境县的H县X副县长，曾长期在云南省工作。当被问及“边境地区的县和内地的县，在治理过程中有什么不同”时，其毫不含糊地回答说：“实际上也没有多大不同，都是开展些常规工作”。当然，作为长期从事实务工作的基层政府领导，他的认识是基于具体实践活动得出的，未能从国家边境治理的角度来看待边境县治理的本质和内容。但从中也可以看出，边境县的治理同一般县域的治理，在内容上确实存在很多共通之处。

在“县治”层面上，边境县同样要立足于两个层面来展开治理活动：一是贯彻和执行国家治理的战略规划、大政方针和政策举措；二是解决好辖域内的社会公共事务，为沿边居民提供丰富的公共产品。于此基础上，又形成了内涵更为丰富的实践范畴，归纳起来包括以下几个方面。一是政治方面，紧扣政府权力的配置、运行和建设，不断完善基层政权掌权、用权的法治化、制度化、科学化程度和水平。二是经济方面，在以项目制为核心的治理方式驱动下，依托由中央、地方和社会资本安排或投入的各种建设项目，积极推进边境区域的经济社会发展。三是文化方面，主要通过文化基础设施的建设和投入，以及以民族传统文化的传承与保护为核心的地方文化品牌塑造来展开治理，涉及边民义务教育提质及科技、法律知识的普及，边境自然风光、历史遗迹的文化内涵挖掘与提炼等事项。四是社会方面，在解决攸关边民切身利益的一般民生问题之时，还实施了具有特定意蕴的边民补助政策，以肯定边民居边生息、定心居边、居边发展进而守边固边的价值和贡献。同时，化解因境内境外因素交织叠加而产生的利益矛盾或社会治安事件，形塑和维护良好的边境社会秩序。五是生态方面，主要围绕构筑国家生态安全新防线来进行治理，涉及环境污染防治、石漠化治理、土地资源整治与保护、自然生态恢复等内容。

(二)边境县治理的“边治”逻辑

立足边境的特殊内涵和属性来进行边境县治理的实践过程，是边境县治理的“边治”逻辑体现。这主要源于各种因“边”而形成的特有边境事务和问题，同时还直接对应着国家边境治理的各项任务和安排。边境县治理的“边治”逻辑，主要解决基于“边”之特性基础上而产生的各种特有边境问题，属于边境县治理中的特殊性范畴。

其一，推动边防的巩固与发展。边境县临边、居边、抵边，这意味着边防建设必然也是其进行县域治理的重要实践范畴之一。一般情况下，边防建设主要由国家来统筹安排，但因其同时也是一定边境区域内的事务，形成和存在于一定的边境辖域之中，因而还需边境地方的支持、配合与协助，并直接转化为边境地方政府的边防建设职责。比较典型的有：一是国防动员、国防教育、军地协同；二是沿边防务设施建设，如道路、交通、通讯、工作站所、住宿等；三是边防委员会建设，涉及县级政府中的外事、公安、发改、国土、环保、边境经济合作区管委会等部门机构，以及边境乡镇；四是边境群防群治组织建设，如外事界务员、护边员、信息员等。

其二，维护边境的秩序与稳定。一是界务管理。紧扣国家边界这一基点，形成了对界标、跨境活动、生产作业、边境贸易、口岸、边境通道、边民互市点等的系统管理。二是跨境社会问题治理。围绕走私、赌博、疫情传播等，构建形成了县域范围内的党政军警民联防机制、跨域政府间的协同防控机制、与毗邻国家间的协作防控机制等。三是意识形态工作。受边境特定的地缘、亲缘、族缘，加之普遍的经济发展缓慢、社会发展水平不高等因素影响，“西化”“分化”等威胁和隐患在边境地区一直存在，并常常以极具隐蔽性、诱惑性的救困济贫、慈善布施等旗号来开展活动。有鉴于此，边境基层政府积极构建覆盖社会生活、民族文化等领域的警惕和防范“西化”“分化”“渗透”与“颠覆”工作体系，并针对沿边居民开展周期性、常态化的宣传警示教育活动。

其三，扩大边境的开放与流通。边境与周边国家互联互通。这一地理区位，为国家深入利用“边”的资源以实施沿边开放战略，不断激活边境的开放流通功能，提供和创造了便利条件。在国家沿边开发开放政策推动下，边境地方政府纷纷依托口岸、边民互市点、开发开放试验区、边(跨)境经济合作区等平台和载体，积极深化与周边邻国的经贸往来、技术合作和人文交流。在此条件下，边境县利用区位优势来谋求县域善治的行动就变得十分明显。近年来，云南省麻栗坡县在“立足口岸，面向越南，服务云南，连通中国与南亚东南亚大市场”的发展定位基础上，构建形成了一套独特的县域发展模式，包括“口岸+产业培育”“口岸+商贸物流”“口岸+边境旅游”等形式。

(三)“边治”与“县治”的复合逻辑

在逻辑层面上，边境县的治理主要就是围绕“边治”和“县治”维度而展开的实践过程，二者共同构成了边境县治理的“一体两面”。然则需注意的是，这种二重逻辑的划分，仅仅是一种理论上的理想型的分类，是简化复杂问题的一种抽象化的模型，或者说是认识边境县治理复杂内容的一种方法论。在现实中，“县治”逻辑和“边治”逻辑之间并非两条平行的轨道，而是有机结合、相互依存进而合二为一的复合治理过程。

其一，“县治”与“边治”统一于国家治理。在我国的中央集权体制下，中央在国家治理中处于统领地位，国家治理的战略规划、大政方针、政策举措等，都是由中央立足国家全局高度而统一制定，然后再由各个地方单元予以贯彻落实。因此，虽然边境县及其治理具有自身的属性和特点，但也要遵循国家统一的制度框架和法规政策体系，并根据具体的战略规划、大政方针和政策举措等来进行治理。从这个意义上说，“县治”与“边治”不仅同属国家治理范畴，而且都要围绕国家治理目标而展开活动。在此过程中，同国家治理中的专门性边境治理谋划一样，“全国一盘棋”之下的一般性区域治理谋划及其在边境区域的推行和深入，客观上也发挥着治理边境的效果和功能，二者的治理绩效均攸关国家治理谋划在边境区域的实现程度和水平。

其二，“县治”与“边治”的功能互补。一方面，“县治”要以“边治”为保障。在边境范围之内，除一般性的县域事务而外，同时还面临诸多特殊性的边境事务，其直接关系着边境的安全与稳定，以及边境内联外接的地理空间功能发挥，并需要采取专门性的治理举措来实施治理。显然，针对这些特殊性方面，单纯的县域治理方式是难以奏效，还有赖于“边治”功能的发挥，进而为县域治理提供秩序和空间保障。另一方面，“边治”要以“县治”为基础。“县治”领域的边境基础设施建设、公共服务体系建设、经济社会发展等，可以夯实“边治”实践所需的物质条件和基础。与此同时，“边治”实践所涉及的各种特定边境事务和问题的治理，又存在于既定的边境县辖域之内，并要转化为一定的区域治理形式才能得以更好解决。如沿边开发开放、跨境活动管理等，均要纳入地方治理范畴，并结合一般治理要求才能实现有效治理。

其三，“县治”与“边治”的过程互嵌。一是在治理主体结构层面，边境县政府中的各部门机构，除要履行一般性的县域治理职责，也会程度不一地涉及一定的“边治”事务，发挥一定的“边治”功能。如边境管控虽以边防部队为主，但也关联着公安、外事、国土、发改等职能机构。同时，驻军系统作为针对特殊“边治”事务的重要主体，在执行日常的勤务实务之外，由于其又置身边境县域之中，因而仍须承担一定的“县治”任务，发挥一定的“县治”功能。如按照国家“爱民固边”战略要求，驻守云南省M市境内的T边检站就主动实施了“维稳、民心、服务、固本、强基”五大工程，以服务边境地区的和谐稳定。二是在具体举措层面，一个是国家的一般治理安排在边境区域深刻反映着“县治”与“边治”间的过程交融。例如易地扶贫搬迁工作，既要注重扶贫成效，同时也要兼顾守土固边效应，以及充分利用沿边优势，并有利于达成兴边富民、稳边固边的效果。另一个是国家或上级政府制定的专项化边境治理政策，如具有纲领性意义的“兴边富民行动”，一定程度上又构成了边境地方进行县域治理的基本尺度，是“边治”特色与“县治”内涵的有机结合和完整体现。