法治护航乡村振兴的云南实践

彭艾萍（云南省政府法制研究中心）

我国乡村人口约5.0979亿人，占全国人口的36.11%①国家统计局：《第七次全国人口普查公报（第七号）》，访问网址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/d7c/202111/P020211126523667366751.pdf。，推进乡村振兴，统筹城乡发展，实现共同富裕任重道远。有序的社会环境是乡村振兴的必要条件，良好的环境需要通过乡村治理现代化实现。乡村振兴战略提出建立现代乡村社会治理体制，②中共中央 国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》。2021年6月1日，乡村振兴促进法正式施行，这是对乡村振兴在法治轨道上推进的最好诠释。要对乡村传统秩序破壁重塑，让法治之光浸润到乡村，法治乡村建设是重要路径。形成一套自洽、规范的法治乡村建设工作体系对于提升法治乡村建设效能，进而推动法治乡村建设提档升级具有重要意义。研究如何更好推进法治乡村建设的工作体系，也是对中国制度为什么“行”的规律性认识，更是对道路自信的坚定。云南省地处西南边疆，结合了边疆地理位置、少数民族聚居、经济欠发达等多重特征，研究云南法治乡村建设工作机制的几种模式，对于其他边疆少数民族地区及经济欠发达地区的法治乡村建设具有参考借鉴意义。

一、借鉴脱贫攻坚工作机制的“景东模式”

云南省普洱市景东彝族自治县精准识别建档立卡户18808户66299人，贫困村110个，2020年全部实现脱贫。景东县法治乡村建设工作机制的核心是借鉴脱贫攻坚工作机制，以现有扶贫攻坚组织机制、村民自主参与机制、网格化管理机制等为基础，融入法治元素，组建乡村治理工作队伍，建立工作机制，厘清县、乡、村三级在乡村治理中的职能职责，以乡、村为主要阵地，搭建了“六八四”制度框架。“六”是指在乡镇重点突出法治，围绕依法治理任务，开展六项工作；“八”是指在行政村重点突出自治主导，围绕村民自治功能，开展八项工作；“四”是指在村小组重点突出德治引领，围绕社会主义思想道德建设要求，开展四项工作。

（一）脱贫攻坚工作机制与法治乡村建设工作机制的融合机理

1.两者均需要充分考虑乡村发展实际情况。推进法治乡村建设，应当基于乡村治理的现实特征和历史方位，形成符合治理实际需求的体制机制，推动形成共建共治共享的乡村治理格局和良好秩序，③杨弘：《新时代推进中国基层治理现代化的着力点》，《光明日报》，2018年2月8日。脱贫攻坚工作也是如此，这一套已被证明为有效的成功范本，与同样必须基于乡村工作特点的法治乡村建设具有相适性。 基于这种相似，“六八四”制度充分利用了现有脱贫攻坚工作机构及其他机构。例如，在乡里，由政法委牵头，由政法委、派出所、司法所、党政办、综治办组成了“一委两所两办”领导协调机构，协调全乡的法治乡村建设工作。在村级，由群众工作委员会牵头，由群众工作委员会、社会治安综合治理中心、群众工作中心、矛盾纠纷排查调解中心组成了“一委三中心”的工作实施机构，具体落实法治乡村建设工作。在村小组，原有脱贫攻坚委员会成为协助所在行政村做好法治乡村建设的工作机构。队伍建设中并不新增机构，而是在原有机构基础上适当整合并突出法治建设的职能职责。

2.两者均以农民的自主参与为重要基础。乡村振兴和法治乡村建设的目的是农民群众的生活水平得到改善，农民群众的自身发展更有保障。要广泛收集民意、汇聚民智，充分了解农民群众需求，切实增强农民群众的主人翁意识和主观能动性，使其积极参与到乡村振兴和法治乡村建设中来。脱贫攻坚中村民的自主参与是必不可少的，这也是脱贫攻坚的活力和灵魂所在。“六八四”制度中“八个一”之“一部村规民约”就是在宣传、起草、修改、审核等既定程序中，充分征求村民意见，并实现村规民约入户率全覆盖。同时，建立“一个村风文明评议团”，也是以老党员、老干部和村民代表为成员，围绕村民生产、生活开展评议工作。

3.两者均需要建立上下联动的工作体系。脱贫攻坚中，各级政府都充分发挥了统筹协调领导作用，为脱贫攻坚战的决定性胜利提供坚强的组织保障和强有力的领导基础。法治乡村建设工作也是如此，农村的法治建设工作需要各级政府高度重视、齐抓共管。“六八四”制度在景东全县范围内实现了从县到村的上下联动，各层级都有明确分工。县级负责统筹协调、顶层设计，为法治乡村建设整体开展谋划、布局；乡级、村级、村小组主要负责开展具体工作，其中，以乡、村为主体，真正实现了村民自主参与、自我管理、自我建设，既解决了法治乡村建设的人手问题，又使农民切实增强获得感、参与感，推动法治乡村建设取得实效。

4.两者均需要做到精准。“精准”是脱贫攻坚的关键词，以此为导向，形成了脱贫攻坚独有的工作机制，如动态管理、程序透明、结对帮扶等。法治乡村建设中，各地乡村的经济发展水平、法治建设、农民的文化水平都不尽相同，乡村文化更是“五里不同风、十里不同俗”，这些因素都影响着法治乡村建设工作机制的形成，应当精准施策，找准当地法治乡村建设的痛点、难点，因地制宜，这就需要建立针对性的发现机制和解决机制。“六八四”框架“八个一”中的“一个矛盾纠纷化解评议组”的工作机制，“四个一”中的“一个纠纷调解队”，都体现了矛盾纠纷精准化解，同时通过了解民情动态，并采取系列措施，重点击破矛盾症结，将矛盾纠纷妥善化解于初始。

（二）景东“六八四”框架的运行机制

2021年4月，景东县印发《关于加强法治乡村建设的实施意见》，以“六八四”框架为基础的法治乡村建设工作体系在全县铺开。

“六八四”制度框架未增设新的组织机构，只是在乡村现有机构、各项制度的基础上整合资源，对基层综合治理、自我管理的功能和体系进一步细化、优化、重组，分别赋予县、乡、村三级不同的职能职责。在法治乡村建设工作体系的构建中引入脱贫攻坚工作机制，既升华了脱贫攻坚工作经验，又在保留基层原有各机构、制度的基础上最大限度整合资源，和现行乡村基层行政管理体制高度契合、并行不悖，无需打破、重构，为法治乡村建设提供良好机制保障。“六八四”框架的运行机制主要是：乡镇重点突出法治，围绕依法治理目标，构建“六个一”，即重点开展六项工作：设立一个法治乡村建设领导协调机构、一个法律服务所、一支法治宣传队伍、一个法治文化阵地、一个法治动力超市，建立一支综合行政执法队伍。行政村重点突出自治主导，围绕村民自治功能，构建“八个一”，即重点开展八项工作：建设一个法治文化中心、一个公共法律服务工作室、一个农村警务流动室、一个乡村治理片区网，制定一部村规民约（居民公约），组建一个村风文明评议团、一个矛盾纠纷化解评议组，设立一个法治公益岗（或志愿岗）。村小组重点突出德治引领，围绕社会主义思想道德建设要求，构建“四个一”，即重点开展四项工作：建立一个法治宣传点、一支法律服务队伍、一个纠纷调解队、一个百姓文明风尚评议组。

二、突出“三治融合”机制的“曲靖模式”

（一）法治乡村建设中的“三治融合”

自治、法治、德治是乡村治理中不可或缺的三要素，“三治融合”对于改善乡村治理、推进乡村振兴至关重要。2020年，中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》中明确提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。自治、法治、德治是维持乡村治理格局良性运转的不同治理方式，在乡村治理体系中，自治、法治、德治隶属不同的主体领域。自治是村一级的治理方式，法治是国家治理的模式，德治是社会治理的途径，三种方式互为补充、缺一不可。乡村治理在法治的基础上更应注重自治和德治的作用。在乡村治理中，需要法治手段与传统治理资源的结合，坚持“三治融合”有助于降低乡村社会治理成本，搭建乡村群众参与基层治理的多种途径和平台，鼓励引导乡村群众共建共治共享。

（二）曲靖市的典型做法

近年来，曲靖市部分社区（村）通过成立社区治理协商委员会、乡贤会、红白理事会、道德评议小组等组织，充分融合自治与德治，最大限度听取村民意见和合理诉求，让其参与社区、村内事务，形成管理共同参与、大事共同商议、矛盾共同解决、工作共同监督的良好氛围。

1.社区治理协商委员会。曲靖市麒麟区益宁街道金江社区成立由辖区企事业单位、企业、商家、党员、政协委员、居民、农民工代表等组成的社区治理协商委员会，现有委员21人，每季度由社区党委牵头定期召开会议，协商处理群众关心的民生事务，同时，根据居民委员会组织法修订《金江社区居规民约》，建立由社区党委领导、社区治理协商委员会决定、社区治理协商委员会分会办理、居务监督委员会监督的自治模式。在当地集体产权改革、兴盛水果批发市场整体改造、永乐康游泳馆建设等一批重大事件中，通过召开党员大会、居民大会，充分听取居民意见，让居民充分参与。

2.乡贤会。曲靖市中所村创新“村两委+乡贤会”的治理模式，由老党员、老教师、复员军人等共31人组建乡贤会，制定乡贤会章程，明确乡贤会性质、职能、组织机构，规范乡贤参事的形式、方法、程序、边界和要求。乡贤会通过列席村级会议，参与监督村委会、村小组重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用等，在村决策咨询、公共事务监督、纠纷调解、社会管理、村情民意反馈、法律及政策上传下达等方面发挥了重要作用。乡贤会成立以来，成功化解各类矛盾纠纷30多起，处理信访问题13件，有力推动了“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”。在村里各类重大建设项目中，乡贤会积极参与协商与监督，在服务村党的建设、经济发展、促进乡风文明等方面发挥了重要作用。另外，中所村每年对乡贤会会员开展满意度测评并进行表彰。乡贤会的成立，形成了中所村以村党委为核心，村委会、村监委会、乡贤会相互联动的新型村级治理体系。

3.红白理事会、“诚信红黑榜”。曲靖市坞白村自成立红白喜事理事会和道德评议小组后，满月宴、周岁酒、祭祖宴已很少办理，村内赌博酗酒现象也已基本不复存在，社会风气得到净化，成功争创为省五星级文明村；鹧鸡村明确了可以操办酒席的三类事项（喜丧事及80岁以上寿宴）并严格按照书面申报、村民小组核实、红白喜事理事会集体讨论、村委会主任审批等程序办理，极大减轻了村民经济负担，获得广泛支持和好评。中村结合村规民约建立的“诚信红黑榜”，对违法违规、不赡养老人、义务教育适龄儿童辍学、越级上访、缠访乱访等实行一票否决，每月检查一旦发现即列入黑榜，开具证明等村级服务事项一律停办，待限期整改完成后恢复办理，急需办理的事项必须有担保人担保，限期内未整改完的担保人一并列入黑榜。

三、以村民小组为基本治理单元的“迪庆模式”

近年来，迪庆藏族自治州紧密结合自身工作实际和少数民族聚居的地区特点，在法治乡村建设上持续发力，目前共建成5个全国民主法治示范村，13个省级民主法治示范村，成效显著。主要做法是将乡村治理重心进一步“下沉”到村民小组，打通乡村治理“最后一公里”。

（一）村民小组在乡村治理中的功能定位

村民小组构成乡村治理体系中最基本的治理单元，是村治结构中的细胞，在村级利益表达和乡村政策执行中发挥着独到的功能。④程同顺、赵一玮：《村民自治体系中的村民小组研究》，《晋阳学刊》，2010年第2期。村民小组自治具有利益相关性强、利益分配难度小、治理规模小的特点，有利于村民自治的有效实现。村民小组适度的治理规模为低成本达成社会共识找到了组织基础，熟人社会“情”与“理”的治理逻辑可推动社区问题的解决。⑤向勇、孙迎联：《项目进村与微治理：村民小组治理何以有效？——基于涉农项目落地的多案例考察》，《农村经济》，2020年第1期。

2014年至2018年，中央一号文件均对“以村民小组为基本单元”的村民自治试点作出了部署。2014年，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。⑥参见《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。2015年，“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式”。⑦参见《中共中央 国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》。2016年，“在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点”。⑧参见《中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》。2017年，“完善村党组织领导的村民自治有效实现形式，加强村务监督委员会建设，健全务实管用的村务监督机制，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作”。⑨参见《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。2018年，“继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作”。⑩参见《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。

（二）迪庆州的典型做法

1.乡村振兴综合治理员。迪庆州德钦县统筹各部门职能职责，整合乡村治理中各类专职、兼职人员的职能，在每个村民小组中，由村民选举产生1名乡村振兴综合治理员。乡村振兴综合治理员由村“两委”负责日常管理，在工作业务上由乡镇各相关部门给予指导，主要包括在政策及法律法规宣传、矛盾纠纷排查化解、生态环境保护、环境卫生、自然资源保护、社情民意传递等领域履行动员、督促、反馈、走访、传递群众诉求等职责。

2.村民服务管理委员会。迪庆州维西县在不打破村民自治制度原有框架结构的基础上，在各村民小组成立村民服务管理委员会（以下简称“民管委”）。每个村民小组根据人数，由群众大会或群众代表大会选举3至7名委员，设主任1名，每名委员根据分工职能不同，民管委由村“两委”直接领导，与村“两委”同时换届，其职责和前述乡村综合治理员的职责大致相同。民管委每月均有工作清单，并且每月向村、乡反馈工作情况。无论是乡村振兴综合治理员，还是民管委，都是迪庆州探索以村民小组为基本单元的村民自治，引导村民积极参与法治乡村建设的缩影。通过这些制度的建立，搭建起了村民之间、村民与政府之间沟通的桥梁。一方面可以更直接、更充分地了解群众需求、提出的建议和存在的矛盾纠纷等方面最真实的信息；另一方面，乡村振兴综合治理员和民管委委员在引导带领群众学习法律法规政策、遵守村规民约、改善村容村貌、化解矛盾纠纷等各方面发挥着示范带头作用，构建起“人人参与、人人受益”的共建共治共享的法治乡村建设格局。

四、三种模式应用的可行性

（一）三种模式应用的主要基础

“景东模式”以脱贫攻坚工作机制为基础，并结合法治乡村建设工作实际对脱贫攻坚工作机制下的机构、人员进行优化、重组，无需增加机构和人员，也不需要过多的资金投入，成本相对较低。“曲靖模式”则建立在村（社区）有一定的经济基础之上，特别是有一定的集体经济基础，或者村（居）民之间有其他经济利益关联，村（居）民法治意识和文化素质也相对较高。“迪庆模式”由于需要长期开展日常工作，相关工作人员均领取一定酬劳，需要财政投入资金予以保障。

（二）可探索运用三种模式的地区类型

前述运用三种模式的云南省普洱市景东县、曲靖市麒麟区、迪庆藏族自治州分别代表了脱贫地区、经济基础较好州（市）的中心区域和少数民族聚居地区。云南省乃至全国其他情况相近的地区，对于其在推进法治乡村建设中的典型做法都可以尝试探索运用。脱贫地区的乡村，可借鉴景东县以脱贫攻坚工作机制为基础，搭建法治乡村建设工作的组织架构、工作任务体系的做法；经济较为发达，特别是集体经济发展较为成熟，村（居）民法治意识较强的城市中心区域及周边的村（社区），可借鉴曲靖市的做法，在法治建设的基础上，充分挖掘自治和德治融合机制的功能；少数民族聚居地区，可以借鉴迪庆州将工作进一步下沉到村民小组的做法，激活乡村基层治理末端，保障法治乡村建设相关工作更加扎实、有效推进。

乡村治理的民主公平、乡村秩序的稳定安宁、群众安全感的获得和提升，是乡村振兴的意义所在。法治乡村建设对于贯彻党和国家各项政策，规范开展乡村各项事务，促进农村经济的全面发展不可或缺。乡村振兴应当重视法治乡村建设的重要意义，通过创新法治乡村建设实践，夯实乡村治理的法治基础。科学、务实、高效的工作机制在法治乡村建设中扮演着重要角色，作用不可替代。当前，边疆少数民族地区的乡村经济发展相对滞后，法治基础相对薄弱，构建符合地区实际的法治乡村建设工作机制是推进乡村振兴的题中应有之义。