要素市场运行机制研究

□文/范叙春

（嘉兴学院经济学院 浙江·嘉兴）

［提要］ 在健全要素市场运行机制上，浙江省一直走在全国前列。本文结合土地、技术、数据和公共资源要素，梳理浙江省在健全要素市场运行机制上的实践，总结其经验，分析浙江要素市场运行机制建设中存在的问题，并提出相应的对策建议，希望能够为我国其他地区在健全要素市场运行机制上提供有益的借鉴。

引言

2020 年3 月，中共中央国务院颁布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《意见》），《意见》从战略高度指出，完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。实现生产要素领域的市场化配置，是衡量一个国家市场化发育程度的重要标准。从改革的路径来看，继产品和服务领域市场化改革之后，推进要素领域的市场化改革已成为我国今后深化改革的重要方向。从这个意义上讲，推动要素市场化配置改革堪称自1978 年改革开放以来我国再一次实施的第二轮重大改革，具有深远的战略意义和时代价值。

围绕《意见》的总体要求，近两年我国各个地方陆续出台了相应政策，将要素市场化配置体制机制建设在实践中部署落实。浙江省是我国较早探索要素市场化改革的先行省份之一，在要素市场化配置体制和机制建设上都做出过许多开创性实践。早在2002 年，浙江省绍兴市就在全国范围内率先实施公共资源统一进场交易，最早探索了要素价格的市场化形成机制建设。到2005 年，浙江全省各县市都已基本实现了公共资源全部统一进场交易，公共资源市场化配置改革全面实现。在生产要素领域，2011 年海宁市率先试点了以土地要素市场化为核心的资源要素综合配套改革，力图通过引入价格机制、税收机制、亩产效益评价机制等，倒逼域内企业提高生产要素配置效率，缓解土地、用能、排污等资源要素约束，实现生态环境的可持续发展。最近几年，通过深入实施“亩均论英雄”改革，浙江已在全省范围内探索建立了亩均效益综合评价机制，强调向要素要亩均效益，按照利用效率高、要素供给多的原则，进一步优化资源要素配置效率。与此同时，积极推广“标准地”建设制度，面向全社会公开透明提供各地工业项目“标准地”准入要求、出让信息、政策规划等服务，打造“标准地”招商模式，大力推进土地资源和项目资源精准对接与高效配置。经过近20 年的探索实践，目前浙江省已经构建了一套较为完善的要素市场化配置体制机制，并使其成为推动浙江经济高质量发展的基础动力。

伴随着各地在实践领域的积极探索，近年来学术界有关要素市场化配置的研究逐渐多了起来。中国经济体制改革研究会彭森（2020）认为，推进土地制度改革、深化户籍制度改革和建立多层次资本市场，是完善要素市场化配置体制机制建设的主要内容。陈小强（2020）认为，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平，是要素市场化配置体制改革的方向路径。洪银杏（2020）指出，完善要素市场化配置体制机制建设需要具备三个基本条件，建设完备的要素市场体系、允许各种要素都能进入市场、要素价格市场化。概括来看，这些研究分别关注的是推进要素市场化配置的内容、路径和条件，大都属于体制建设的讨论范畴。事实上，完善要素市场化配置体制机制建设包括体制和机制两个部分，其中机制又包括要素价格形成机制和要素市场运行机制两个部分。以贷款市场报价利率定价机制改革、《土地管理法》修订和《资源税法》颁布为例，黄燕芬等人（2019）分析了资本、土地和资源要素的价格形成机制。陆岷峰和欧阳文杰（2021）分析了数据要素的资产估值与价格形成机制。在有关要素市场运行机制的研究中，刘典（2021）认为我国当前需要加快数据要素市场运行机制建设，而推进这一建设的前提是必须做好数据资产化和数据确权工作。目前，学术界有关要素市场体制建设的讨论比较多，而有关机制建设的研究则非常有限。由此可见，随着我国要素市场化改革的深入推进，各地是如何实践要素市场运营机制建设的、有哪些经验、又存在哪些问题，都值得深入研究的，因为这是确保我国要素市场化改革取得预期成效的基础。为此，本文结合浙江省健全要素市场运行机制的改革实践，全面总结了浙江省在要素市场运行机制建设上的主要经验，包括构建要素交易的平台化运作模式、引进数字化技术改造提升要素交易服务与监管水平、坚持市场需求导向的自下而上的要素管理创新路径、积极践行“有为政府”的重要职能等，在此基础上，进一步分析浙江省在健全要素市场运行机制上还存在的主要问题，最后提出相应的对策建议。希望通过本文的研究，能够为我国其他地区在健全要素市场运行机制上提供有益的借鉴与启示。

一、浙江省健全要素市场运行机制实践探索

（一）积极搭建要素市场化交易平台

1、有序推动公共资源进场交易，不断拓展交易平台功能。2002 年，浙江省绍兴市在全国范围内率先实施了公共资源统一进场交易，到2005 年浙江全省各市县基本都实现了公共资源统一进场交易。截至2020 年底，浙江共有省级公共资源交易平台9 个、市级平台11 个、县级平台1 个（义乌市），其余县级平台作为市级平台的分平台，形成了较为完备的公共资源要素交易市场体系。各交易平台按照“成熟一样进一样”的原则，有序拓展公共资源交易内容，目前交易目录范围已拓展到涵盖政府采购、土地使用权和矿业权等18 个大类56 个子项。

2、建立科技成果交易平台，提高技术成果转化服务能力。2002 年，由科技部、国家知识产权局和浙江省共同组建了中国浙江网上技术市场。经过近20 年来的发展，中国浙江网上技术市场已经拓展成由1 个省级中心、11 个市级市场、94 个县级分市场和29 个专业市场构成的市场体系，入驻网上会员企业超17 万家，高校、科研机构3 万多家，中介机构1 万多家，现已成为全国流量最大的网上技术市场。2012 年，浙江省又着手建设“展示、交易、交流、合作、共享”五位一体的浙江科技大市场，形成了与网上技术市场相匹配的线下实体市场，并于2014 年12月正式落成启用。在省级科技大市场平台基础上，省内6 个市、20 个县（市、区）纷纷启动地方科技大市场建设工作。据统计，目前浙江全省已建成50 余家地方科技大市场，覆盖了11 个设区市和40 个县（区）。通过先后两批引进49 家从事技术转移、咨询评估、投资融资、知识产权等方面的科技中介机构入驻，形成一站式的创新服务链，实现了实体技术市场与网上技术市场优势互补的发展格局。目前，线上线下市场提供的服务包括科技发展战略规划、知识产权战略分析、行业市场分析、技术评估、知识产权代理、商标注册、知识产权申诉与维权、企业二维码平台建设、企业免费信息化、电子信息公证、推荐挂牌、股权众筹、上市融资、资产评估、审计、财务辅导等。线上线下市场平台均致力于帮助企业技术成果实现对接，促进国内外科技资源流动与转化，提高科技成果的转化服务能力。

3、引导培育大数据交易市场，依法合规开展数据交易。2016 年，浙江省政府批准成立浙江大数据交易中心，借助浙江省丰富的大数据资源，培育发展大数据应用下新兴商业模式和新兴业态，构建和完善大数据产业链，建立全国领先的大数据产业高地。之后，浙江省各地市开始陆续成立自己的大数据中心。例如，杭州市成立杭州钱塘大数据交易中心有限公司；宁波、温州、嘉兴等市成立大数据发展管理局，负责市级大数据中心平台建设。各大数据中心在充分考虑市场需求的前提下，通过引进和培育大数据产业咨询、服务、运维企业，整合优质公共服务资源，形成面向大数据产业发展的公共服务平台。这里，公共服务平台是服务于大数据中心建设的，提供服务的内容包括为企业和用户提供研发设计、技术产业化、人力资源、市场推广、评估评价、检验检测、投融资及教育培训等。同时，政府主管部门还研究制定了有关大数据交易的标准规范、服务规则、技术协议等，明确数据所有权、交易原则等核心问题，严格监管数据流通环节，建立数据要素市场化配置的现代化运营机制，不断规范大数据市场交易行为，依法合规开展数据交易。

（二）完善要素交易规则和服务

1、制定土地、技术市场交易管理制度。2020 年，浙江省自然资源厅印发《浙江省国有建设用地使用权出让网上交易规则》，按照“统一交易制度、统一平台建设、业务属地管理”的总体思路，建立“规则统一、交易透明、服务高效、监督规范”的土地使用权出让网上交易与监管制度。在技术交易市场，浙江省政府先后颁布《浙江省技术市场条例》《浙江省促进科技成果转化条例》《关于进一步加强技术市场体系建设促进科技成果转化产业化的意见》《培育技术市场和促进技术成果交易专项行动五年计划》《关于进一步培育和规范浙江网上技术市场的若干意见》等文件。这些制度文件有效规范了土地和技术市场的交易行为，提高了土地和技术要素的市场配置效率。

2、建立健全数据产权交易和行业自律机制。数据要素市场化配置需要考虑数据供给、需求、运营和监管等多个方面。为此，浙江各级政府多次组织研讨大数据市场交易方式，内容涵盖数据产生、数据汇聚、数据开发、数据确权、数据交易、数据监管等多个环节。2020 年，浙江省政府提出要加强数字立法，完善数据产权保护机制，深化数据开放共享，培育数据要素市场，保障数据安全，加强个人信息保护等，牵头组织制定《数据交易管理条例》《数据要素交易标准体系》等法规文件。以政府公共数据开放为示范点，建立多元化数据开发、共享与合作机制，建立数据全生命周期安全保护机制。引导浙江省内大数据机构建立行业协会组织，建立健全行业自律约束机制，构建法律法规约束和行业监督自律相结合的综合管理模式。

3、推进全流程电子化交易。目前，浙江各要素交易平台已经全部实现全流程电子化交易方式。从信息发布、意向方征集、报名、登记、保证金缴纳、资格审查、审批、交易到结果公告、交易鉴证、支付结算等，全部以电子化方式进行。同时，以“最多跑一次”改革为抓手，完善投标企业CA 认证，深度融合“互联网+政务服务”体系，不断提高市场交易效率。在以往书面竞价、现场电子竞价等交易方式基础上，率先推出“交易平台网络端、微信平台移动端、自助服务终端”三位一体竞价交易方式，做到交易信息全公开、交易环节全透明，推动省级、市级交易平台联动和从申请、受理、审批到交易的全流程上网，真正做到了不见面开标。

4、推进实物资产证券化。大力推进农村集体产权进场交易，实行“分级管理”和“限额准入”制度。积极探索在农户土地承包经营权、农业生产设施设备等方面开展交易，进一步拓展交易范围，积极推进农村集体资产作股作价公开交易；完善城市家庭住房、商业用房、耐用消费品、集体资产等的抵押借贷服务，推进实物资产证券化从集体向个人、从城市到农村的全面覆盖。

5、鼓励要素交易平台与各类金融机构、中介机构合作，形成涵盖产权界定、价格评估、流转交易、担保等业务的综合服务体系。一般来说，浙江省在搭建要素资源交易平台的同时，也会组建要素资源交易服务平台，提供包括交易信息公开、交易主体公示、评标评审专家推荐、CA 签章互认、信用信息公开、互动交流等服务。同时，引入符合条件的银行作为结算银行，开立交易结算资金专用账户，用于存放各交易主体的交易资金和相关款项；引进知识产权服务公司、科技咨询服务公司、资产评估公司、信托机构、金融机构、会计师事务所、律师事务所等中介服务机构入驻要素交易平台，提供从产权界定、价格评估、交易流转到抵押担保等全部环节的综合服务。

（三）提升要素交易监管水平

1、打破地方保护，加强反垄断和反不正当竞争执法，规范交易行为，健全投诉举报查处机制，防止发生损害国家安全及公共利益的行为。为破除要素市场区域分割和地方保护，浙江省政府积极探讨能源、排污权等跨行政区交易模式，试点土地要素的跨地区跨省域交易。整合资源要素，推动省市县三级交易平台的深度融合。加强对域内平台大企业垄断行为的查处力度，规范企业交易行为。在每个要素交易平台上，都公开设立投诉举报电话和服务热线，全天候受理投诉申请。积极引入第三方监管机构，严厉打击交易过程中的各类违法违规行为。

2、加强信用体系建设，完善失信行为认定、失信联合惩戒与信用修复等机制。通过在交易平台上设置交易信用记录、违法行为曝光、投诉处理结果公示、信用报告等环节，着力加强交易平台信用体系建设。例如，在技术市场交易监管中，严厉打击虚构技术成果信息、侵犯他人知识产权、编造虚假技术合同等不法行为。对平台交易中的各类违法行为，通过引入公安、司法等执法机构，依法依规处理，并将违法失信行为加入企业信用记录档案，消除企业异地重新交易可能，执行失信联合惩戒活动。同时，加强信用培训工作，鼓励和引导失信主体主动改正违法失信行为、消除社会不良影响和提升信用水平，给予失信者实行自我纠错、主动自新的机会，审慎处理失信行为认定，建立行政处罚有效期制度和信用修复机制。

二、要素市场运行机制建设中的问题

（一）要素平台缺乏有效整合，不同类型平台间缺乏联动机制。由于每个地区都有着自身的利益诉求，地区间的行政壁垒客观存在，为此每个交易平台往往只能负责本区域内的要素交易业务，要素资源无法开展跨区域市场交易，这影响了要素资源的自由流动，并进而阻碍了要素市场配置效率的提高。目前，虽然浙江省公共资源平台的交易内容和覆盖范围不断扩大，但全省各级公共资源交易平台基本上还处于相互独立、各自分散的碎片化状态。与此类似，全省各级技术服务平台和大数据平台也基本处于纵向割裂状态，平台间没有形成资源共享的互动关系，且各类技术服务平台、大数据平台和公共资源平台间也没有形成有效的联动机制。这严重阻碍了要素资源的整合共享，也不利于要素资源配置发挥规模效应和范围，更无法实现要素资源配置的协同效应。

（二）要素平台建设主体单一，平台治理模式有待完善。目前，公共资源平台的建设主体主要是地方政府，其管理机构属性也大多属于国有企业或事业单位性质。另外，除少数技术服务平台和大数据平台是由企业参与组建外，绝大多数技术平台和大数据平台也都是挂靠在地方政府相关职能部门下，由地方政府参与筹建和管理。这表明公共资源平台、技术服务平台和大数据平台建设主体相对单一。同时，由于缺少企业作为参建主体，平台在捕捉市场机会上往往缺乏敏感性，不具有灵活自主决策和自负盈亏的经济属性，这严重影响了平台的经济效益和有效治理。

（三）应急要素管理体制严重滞后。浙江省应急管理工作主要由应急管理厅负责，工作内容包括安全生产、应急管理和防灾减灾等。在应急管理中，聚焦应急管理物资储备和管理体系建设，着力构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制，已成为应急管理工作的主要目标。但是，就应急生产要素如何进行管理，目前还没有出台相应的管理细则和管理办法。例如，在浙江省应急管理“十四五”规划中，5 个专项规划都没涉及应急生产要素管理规划，22 个重点研究课题及实施内容中，也忽视了对应急生产要素管理的课题研究。需要指出的是，过去的有关应急物资管理制度和管理内容，虽然在应急管理工作中取得过很多成绩，但其并不能完全适用于应急生产要素管理，生产要素管理不同于一般的物资管理，有其自身的特殊性，特别是在应急管理机构改革后，新管理机构要求有适合应急要素管理的新体制和新理念。为此，需要把要素的应急管理和配置作为国家应急管理体系建设的重要组成部分，适应应急生产要素的调配和应急管理需要，建立对相关生产要素的紧急调拨与采购制度，提高应急状态下的要素高效协同配置能力。

三、进一步健全要素市场运行机制的建议

（一）积极推动区域平台间的整合共享，构建各类平台间的联动机制。首先，以“最多跑一次”改革为抓手，推动平台交易全流程电子化数据化，并以此为切入点夯实平台整合共享基础。推动公共资源平台间的横向整合和纵向贯通，将县市级分平台逐步纳入省级资源共享平台，实现要素资源交易的“一平台、一张网、一个库”。其次，把异地远程评标工作作为平台一体化建设的重要抓手，彻底打破平台区域限制，实现各地交易平台和评标资源充分共享，实现制度规则统一、技术标准统一、信息资源共享。探讨推进长三角区域内公共资源平台之间的整合共享。最后，积极探索不同要素平台间的互联互通机制建设，构建公共资源平台、技术服务平台、大数据平台和劳动力市场、资本市场之间的信息共享，提高要素资源配置的互补性和协同效应，全面整体提升各类要素资源的配置效率。

（二）充分吸纳各类相关主体参与平台治理，完善平台治理结构。首先，支持各类所有制企业参与要素交易平台建设，规范要素交易平台治理方式，严格执行项目交易的事前事后公示制度，逐步健全要素交易信息披露制度。其次，各级要素资源交易平台均应开设交易主体注册登记窗口，鼓励各类所有制企业在参与平台交易的同时，为完善平台建设和治理积极献言献策。设置意见反馈栏目，收集整理交易各方的意见和建议，并对平台服务质量进行打分。最后，在各类要素交易平台上，鼓励引入相关专家学者提供咨询建议，积极吸纳各类中介机构参与要素交易，提升平台治理的科学性，优化要素交易平台治理模式。在大数据交易平台上，鼓励采用政府+企业的联合运营管理模式，支持各类私营企业参与平台组建，注重平台综合经济效益，提升平台市场化运营效率。

（三）鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在应急要素管理、疫情防控、资源调配和社会管理等方面更好地发挥作用。首先，结合国家应急要素管理总体战略部署，设置浙江省应急要素管理相关职能部门，直接负责应急生产要素的统筹调度安排。在全面推进省应急管理系统信息化建设的基础上，持续聚焦提高应急要素管理工作的精准度。其次，改革应急管理队伍的管理架构和管理模式，以政府数字化转型下数据信息资源的整合共享利用为契机，破解应急要素管理信息孤岛难题，推动要素管理、安全生产、自然灾害、平安建设、民生服务各平台的有效整合，构建基层社会应急联动“1（应急指挥中心）+N”新机制，着力提升应急要素管理中的组织领导力和突发事件下要素应急处置水平。最后，要充分发挥浙江省在大数据、云计算等数字经济上的先发优势，深入推进要素应急管理工作与基层社会治理“一张网”的全面融合，在应急要素管理、疫情防控、社会管理等领域全面推进智能化管理方式。

四、总结

健全要素市场运行机制是一项系统性工程，它涉及要素交易事前、事中和事后的每个环节，涵盖交易平台、交易规则和交易监管服务等多项内容。浙江省在健全要素市场运行机制上做出诸多开创性探索，在要素交易平台运作、要素交易规则制定、要素交易监管服务等领域都积累了许多成功经验，这无疑能为我国其他地区在推进要素市场运行机制建设上提供重要借鉴。概括来看，本文认为来自浙江省的经验主要包括以下几点：

（一）构建要素交易的平台化运作模式。交易平台是要素市场化配置的基础设施，是连接数据空间和实体空间的纽带。无论是公共资源交易平台、网上技术交易市场还是大数据交易中心，浙江省在推进要素市场化配置过程中，无一例外都采取了平台化运作模式。这一方面是因为随着移动互联网技术的快速发展，网上交易、网上办公已经成为可能；另一方面得益于浙江省政府推动优先发展平台经济的战略部署。作为一种新型的互联网经济业态，平台经济是一种基于数字技术的新经济系统，由数字驱动、平台支持和网络协作等单元组成，它具有更好的开放性、普惠性和包容性特征。此外，较之于传统交易市场易受地理空间约束的缺陷，平台经济具有更好的便利性，更易实现规模经济和范围经济。因此，为更好实现高质量发展，浙江省各级政府大胆创新，勇于探索新经济发展模式，按照分类规划有序推进的原则，积极搭建各类资源要素的交易市场和交易平台，目前已经形成各类型业务平台几十种。在移动互联万物互联的网络经济浪潮中，浙江无疑首先赢得了要素资源平台经济发展的先发优势。

（二）引进数字化技术，改造提升要素交易服务与监管水平。目前，浙江省正在深入实施数字经济“一号工程”，不断激发高质量发展新动能，再创数字经济发展新优势。在生产要素领域，以数字化改革为主线，强调要努力实现数字赋能现代化先行，以数字化改造实现生产要素交易跨部门、多层级、全业务流程的重构，实现要素交易、服务、监管的电子化、智慧化和协同化，实现全过程在线实时监管、多元共治的监管格局，建立以协同监管、信用监管和智慧监管为基础的新型监管机制。具体来说，这里的主要经验包括：整合共享交易平台全领域数据，促进数据资源有效利用；在培育数字经济新产业、新业态和新模式过程中，为全省各级各类交易平台和行政监督平台提供信息数据支撑；建立全省要素管理服务标准体系，提升公共资源交易数据资源价值，在政府决策、公共服务、市场监管等方面为各部门、各行业提供数据服务；推进全流程电子化交易，加强数字化基础设施建设，健全完善数据业务流程规范标准，加强数据信息安全防护等。

（三）坚持市场需求导向的自下而上的要素管理创新路径。作为中国改革开放先发地之一，浙江省以“干在实处、走在前列、勇立潮头”的精神，在社会主义市场经济大潮中一马当先，实现了从一个资源小省到经济大省的历史性跨越。得益于市场化改革对浙江经济发展的巨大促进作用，当经济发展过程中面临要素资源约束时，浙江人首先想到的就是要尊重市场、尊重需求，充分发挥基层组织的探索精神，将市场化机制创新性引入要素市场。从公共资源要素市场化配置试点到全面推广包括土地、技术、数据等要素的市场化配置方式，从在局部地区试点到在全省范围内全面铺开实施，稳步推进要素市场化配置改革的有效落实。近年来，在转变经济发展方式、实现要素高效配置过程中，浙江人更是展现出勇于探索、敢于创新的地域文化特性，在全国范围内率先推出多项创新性改革举措，如“两分两换”“农村集体产权制度改革”“集体经营性土地作价入股入市”“标准地”建设等，所有这些都是源于一种自下而上的尊重市场、尊重需求的务实创新精神。

（四）积极践行“有为政府”的重要职能。推动要素市场化配置改革，关键在于处理好政府与市场的关系。一方面浙江省政府强调在要素配置的很多领域要去行政化，减少政府权利部门对要素资源配置领域的过度干预，充分发挥价格机制对要素配置的指向性作用；另一方面考虑到要素市场的特殊性，如要素供给方一般具有区域垄断性特征，要素市场发展还处于萌芽培育期，缺乏必要的管理制度或管理制度不完善不健全等，完全推行市场化运行方式并不能真正有助于要素市场的培育和发展。因此，必须坚持“市场有效”和“政府有为”的协同发展理念，在充分尊重市场机制的基础上，切实践行“有为政府”的重要职能，在要素市场化配置改革过程中，明确政府部门的责任担当，履行好政府的组织领导和服务监管职责。在健全要素市场化运行机制过程中，“有为政府”的重要职能体现在：推进要素市场的产权制度改革；营造公平开放包容的市场竞争环境；构建亲清的政商关系；完善要素市场交易服务与监管制度，做到管理工作中不缺位、不失位、不越位；整合地方政府资源，推进区域间大市场大平台的搭建与运营等。