审计监督评价视角下政府采购社会代理企业发展研究

梅涛 淄博市周村区财政局

引言

社会代理企业已成为政府采购工作的重要主体，承担着越来越重的政府采购任务，社会代理企业资质放开后，代理市场呈现“井喷式”发展。新形势下各职能部门加强了对社会代理企业的审计监督评价管理，积极构建有利于结果导向的社会代理企业审计监督评价体系。各社会代理企业顺应形势发展需要不断规范完善提升发展，迎接越来越激烈的市场竞争和挑战，不断规范执业行为，进一步提高政府采购服务质量和提升采购服务效果。

一、审计监督评价视角下社会代理企业存在的问题

（一）发展速度迅猛，执业竞争无序

社会代理企业发展速度过于迅猛，社会代理企业资质放开后，代理市场发展活跃，2019年3月初山东省名录库注册备案社会代理企业1000多家，到2022年11月初已达到5800多家。由于没有代理资质的限制要求，新成立的社会代理企业只要在省里登记备案，就可以进行执业代理。大多数社会代理企业政策精通，专业能力强，执业素养高。但也有不少社会代理企业对政府采购政策不熟悉，专业执业能力欠缺。还有少数社会代理企业新手上路，对基本的政府采购流程不清楚就上手代理政府采购项目。有少数社会代理企业为参加本单位代理采购项目的投标人提供采购文件公开信息以外的投标报价咨询进行越位代理。

有的地方政府监管部门曾经探索采用“红黑榜”评价社会代理企业执业水平，方便各预算单位采购人员选取社会代理企业。政府采购监管部门也出台了政策，要求将纪委监委、审计、财政监管等各方面政府审计监督管理部门对社会代理企业存在违法执业行为纳入负面清单管理。目前这些做法有的被取消，有的政策措施不能直接客观地反映社会代理企业的执业专业化水平。社会代理企业竞争没有良好的秩序、执业专业化发展不平衡问题日益突出，增加了各级预算单位采购人员选择社会代理企业履职尽责的风险，已经成为决定政府采购代理市场规范、有序、健康发展的重大问题。

（二）从业人员水平低，不能满足发展需要

过去一段时间政策方面对社会代理企业执业人员数量和从业资格都没有强制性规定和要求，社会代理企业人员的入职和从业没有学历和专业限制，从业进入无门槛。

有些社会代理企业存在工作人员少，有个别的社会代理企业只有2人，甚至出现了“夫妻”社会代理企业。有些社会代理企业工作人员业务水平高低有别，存在有些人员对政府采购业务流程和政策采购法律法规不了解、不熟悉。有些社会代理企业对工作人员管理不到位，未依法缴纳社会保险，工作人员存在变动频繁，多头挂靠。有些社会代理企业存在工作人员责任心不强，专业化能力提升慢，出现代理项目时服务失误。

代理工作人员专业化水平低，严重影响了社会代理企业的形象，已经不能适应新形势政府采购工作和社会代理企业良性发展的要求。

（三）代理行为不规范，执行环节问题突出

政府审计监管部门开展监督评价发现，社会代理企业项目执行代理环节不规范、不符合法律法规问题突出。据不完全统计，委托代理环节问题占比约36%，文件编制环节问题占比约42%，组织评审、合同管理、信息公告等其他环节问题占比约22%。主要问题有：

（1）委托代理协议签订问题。例：1.1《政府采购项目委托代理协议》中没有约定招标代理费收取方式和收取标准，依法应明确代理费用收取方式及标准；1.2代理协议中约定社会代理企业支付专家评审费，依规定评审劳务报酬由采购人或者集中采购支付；1.3代理协议中依据《中华人民共和国合同法》，2021年1月1日起合同法废止，《中华人民共和国民法典》正式施行。

（2）政府采购标书文件编制问题。例：2.1招标文件中，信用记录由供应商自行查询提供截图并盖章，依规定不得要求供应商提供；2.2采购文件供应商资格条件中要求提供社会保障资金和税收缴纳记录，不符合地方监管部门推行政府采购供应商“承诺信用制”有关无须再提供财务状况报告、依法纳税和社会保障资金、重大违法记录等证明材料的规定；2.3评分标准未细化量化，不符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》“评审标准中的分值设置应与评审因素的量化指标相对应”的规定。

（3）组织评审、信息公告其他环节问题。例：3.1竞争性磋商方式，评审报告仅记录二轮报价，未记录第一轮报价情况，开标唱标或评审记录不完整，依规定评审报告应当包括报价情况；3.2成交结果公告内容不全面，未标注采购人代表；中标公告未公示中标供应商地址，依法规定应当标注采购人代表，中标结果公告内容应当包括中标人地址。

以上列举问题反映了社会代理企业在代理政府采购项目过程中不能严格执行政府采购政策，不符合政府采购有关政策法律法规规定的突出问题。这些不规范的代理行为，政府监管部门会依法依规进行处理并在网上予以公告，这会影响社会代理企业形象和声誉，同时也会对政府采购工作产生负面影响。

（四）管理制度建设水平低，难以应对改革挑战

政府采购领域作为深化改革前沿阵地，伴随着国家经济调控政策的实施和方方面面各项改革措施的落实，政府采购政策会第一时间跟进修改。政府采购监管门对社会代理企业的审计监督评价体系也会跟进修改。伴随着政府采购全流程电子化采购改革的深入和实施，社会代理企业健全企业电子化建设已迫在眉睫。

审计评价发现，还有一些社会代理企业忙于“跑项目”，重视公司办公场所的配置，对建立健全内部控制制度思想意识淡薄。有的社会代理企业内部管理混乱，缺少具体执业操作规范流程和健全的内控机制，职责不清。对工作人员培训环节，代理业务风险防控环节，采购文件的编制环节，采购需求环节，采购方式选择、评审准备和组织评审、信息公告以及合同管理与履约验收等代理项目执行环节，缺失有效措施和健全的内控制度。内控制度的缺失，不能适应政府采购方方面面政策变革，不能适应财政监管部门积极构建有利于结果导向的监督评价，不能适应全流程电子化等日益改革的代理环境挑战，同时增加了社会代理企业失信和不规范执业代理的风险。

二、剖析问题产生的原因

（一）无资质低门槛

主要是政府“放管服”改革政策制度层面鼓励企业发展，培育市场形成，取消了社会代理企业资格行政许可和人员执业资格要求，社会代理企业快速增长。

（二）代理行为短视

有些社会代理企业以代理项目获利为目的，不重视工作人员执业素养和专业化能力提升，加之社会代理企业工作人员薪资构成大多是“底薪+获利提成”，社会代理企业和工作人员在能力不足的情况下不论领域、行业和类别都可代理，行为短视，同质化发展严重，有的甚至出现越位代理，市场竞争激烈无序。

（三）政策准确把握难

客观上政府采购政策涉及面广，更新快，全面精准掌握确实难度很大。有些政策规定还需要进一步细化，如评分标准未细化量化问题，如何细化量化评分标准政策没有详细的解读，采购各方和地方监管部门衡量、认知判别，存在理解不同。

（四）执业能力不足

最主要的原因还是社会代理企业和工作人员执业时能力不足：一方面，不具备代理政府项目要求应有的执业素养，不精通已有的法律法规；缺失日常化学习机制，对新出台的政策规定不能及时研读运用，习惯套用网上过去用过的模板，执业时不精益求精。另一方面，项目工作人员不遵守制度，内控制度形同虚设，内控措施管理不到位。

（五）发展意识不强

社会代理企业代理执业行为不规范和代理执业不专业，归根到底是责任意识不强。同时没有意识到无序代理产生的不良影响，没有树立企业长期有序发展意识。

三、社会代理企业发展建议和举措

（一）建立健全社会代理企业名录信息管理

一是严把社会代理企业名录注册入口，建立健全山东省市场准入制度。对名录库中新注册备案的社会代理企业，建立健全首次执业审计监督评价制度。名录库中新备案的社会代理企业，要主动接受政府监管部门开展的机构名录信息的真实性、准确性的核实。配合执业人员数量和专业化水平等方面的审计监督。对弄虚作假、执业人员不符合规定的情况坚决予以注销。

二是严格规范梳理名录库社会代理企业存续情况。统一核实工商注册登记信息，按执业代理情况区分管理。对经查实已注销工商注册的社会代理企业、对连续5年未开展“僵尸”社会代理企业，经公告后注销其名录登记信息，在名录库中清除，并督促其依法向被代理的预算单位人员移交代理档案。对于连续2年未开展业务的社会代理企业，集中清理并定期通报，收回山东省政府采购信息公开平台社会代理企业系统操作权限，并在名录库中标识，方便各级预算单位采购人员识别查询。

（二）建立常态化学习机制，多举措提升发展

社会代理企业在执行项目代理时，需严格按照政策规范化“程序”，依据法律法规“依法”组织开展政府代理项目。所代理的项目内容需要落实国家和相关管理部门不断出台和更新的各种政府采购政策，各级预算单位采购的物品和服务品类繁杂，更新替代快，市场价格变动等不确定因素多，这些都需要建立健全常态化学习机制，逐步形成学习日常化、执业专业化、管理精细化、服务标准化的执业常态。

政府采购各级监管部门可利用资源优势统一组织，借助网络课堂培训，审计检查规范，现场评价指导，加强对社会代理企业的业务培训，不断提高其执业能力和专业水平。鼓励社会代理企业定期组织内部培训与政策研读，参加第三方提供的业务培训，全方位提升素质和水平。按电子化执业需求，组织信息化、大数据管理学习，改进电子化采购流程、网上开评标和电子档案的管理等电子政府采购变革。

新成立的社会代理企业可主动参加政府监管部门组织的执业培训。新招聘和新入职的人员主动参加上岗前的基础知识培训和上岗后的专业技能培训。在职代理人员可主动参加执业资格，执业道德教育，新出台的法律法规政策培训和研读。通过学习，做到每一名工作人员都具备很高的执业专业化素养，操作技能和基本的代理执业道德。

同时，社会代理企业还需适应代理服务场地从线下转移到线上的变化，不断修订健全企业电子化代理内部控制和管理，并研讨和分析防范相应的执业发展风险。另外，还需要依法纳税和诚信执业，时刻防范代理执业其他发展风险，多举措促进发展。

（三）健全审计监督评价体系，持续规范执业行为

建立健全领域、多层次、立体化审计监管评价体系，实现事前、事中、事后全流程监管：采取定向抽查和不定向抽查相结合的方式，选取项目进行市、区联动政府审计监督检查。积极构建有利于结果导向的社会代理企业监督评价体系。将年度检查结果作为项目执行评价得分，占总评价得分的40%，直接影响政府采购社会代理企业综合管理水平评价得分；将近3年日常监管结果——企业失信与处理处罚情况计入评价得分，占总评价得分的20%。将审计监督评价结果作为监督检查和信用管理的重要依据，对评价结果较差的社会代理企业予以重点监管。

各级纪委监委、审计、财政等有关执法部门，发现政府社会代理企业违法违规行为，严格依法依规进行处罚，并将结果予以公示。政府采购信息平台公示采购信息，面向供应商、各级预算单位、企业、个人等开展不同形式的社会监督和舆论监督。

各级预算单位采购人可以依据采购项目特点、参考社会代理企业执业专业领域和综合行为评价结果和社会代理企业执业公示情况，在山东省名录库中自主择优选择与项目特点相适应的、评价结果优秀的社会代理企业。

（四）促进执业专业化、服务标准化发展

1.政府审计监管职能方面

制定全省统一采购限额标准，明确社会代理企业执业范围，要求社会代理企业不得为参加本单位代理采购项目的投标人提供采购文件公开信息以外的投标报价咨询。要求有不少于5名熟悉政府采购法律法规、具有编制采购文件和组织采购活动等相应能力的工作人员。定期向预算单位公开采购社会代理企业执业有关情况，按完成采购项目数量、数额、服务采购人数量、实施电子化率等指标进行排名并通报。

出台行业科学、可行、统一的专业化服务标准，方便社会代理企业和各级预算单位采购人员规范政府采购文件编制和正确公示采购信息，方便供应商阅读采购文件，促进公平竞争，提高政府采购活动透明度。引导社会代理企业服务及其操作行为专业化、标准化、规范化，提升代理行业整体服务水平和质量，促进代理行业的转型升级。组织制定标准化的电子采购文件范本，规范采用电子档案方式管理应执行的法律法规和注意事项。全面推进电子化政府采购，切实做到网上全公开、线下无交易，不断完善政府采购全流程电子化制度。

2.社会代理企业方面

针对审计监督评价问题，认真分析问题根源，整改提升，总结经验教训，提升专业化水平。依法依规细化采购评审工作程序，实施执业精细化管理。持续规范内部控制管理制度，强化内部监督管理，提升执业专业化和服务标准化能力。适应新的发展趋势，积极开展电子开标、电子档案的存储的规范化、专业化探索。

结语

总之，在政府采购领域政策和审计监督评价体系深化改革的背景下，社会代理企业应顺势而为，积极应对挑战，改进提升发展。深化执业专业化、服务标准化发展理念，正视审计监督评价发现的问题，持续规范执业行为，健全常态化学习机制，不断完善企业精细化管理，走健康有序发展之路。社会代理企业有序发展会形成统一开放，执业守法、竞争有序，优胜劣汰的政府采购社会代理市场体系。