浅谈预算管理一体化对行政事业单位的影响

朱云云 民航局国际合作服务中心

引言

推进预算管理一体化建设，是支撑财政运行和财政改革的现实需要。预算管理一体化建设在落实党中央、国务院关于党政机关坚持过“紧日子”要求，加强财会监督、提高财政资金使用绩效等方面具有重要意义。本文根据预算单位一体化建设过程中的实际操作经验，分析预算管理一体化建设的主要机制及内容、预算单位面临的问题及解决方式，为预算管理一体化建设提供经验。

一、预算管理一体化建设背景

自20世纪90年代以来我国推行国库集中收付、部门预算、政府采购等三大财政支出管理改革。改革过程中，各项业务分开施行，管理标准缺乏一致性，缺乏预算全流程管理制度。财政财务业务管理缺乏规范化、标准化，各项业务模块信息统计分散，财务数据重复上报且无统一的口径标准，难以形成数据共享。“信息孤岛”现象极大增加了财务管理的工作量及成本，不利于提高数据信息的质量。

2019年6月，财政部按照“全国一盘棋”的思路，正式启动全国预算管理一体化建设。2020年3月，财政部印发《预算管理一体化规范(试行)》和《预算管理一体化系统技术标准V1.0》，明确了贯穿预算管理全流程的预算管理一体化规范和信息系统技术标准，为加快预算管理一体化建设，初步实现预算管理业务环节的衔接，实现数据共享，奠定了坚实的基础。2022年中央预算一体化建设工作启动，财政部、民航局等作为试点单位，率先试行中央预算一体化管理系统。2023年，预算管理一体化系统将全面推广施行。

二、预算管理一体化建设主要内容

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）第七条（二十五）项：用信息化手段支撑中央和地方预算管理，规范各级预算管理工作流程等，统一数据标准，推动数据共享。预算管理一体化正是建立在各项制度改革的基础上。

（一）建设思路

预算管理一体化运用系统化思维综合管理各业务环节、衔接各业务层级；制定统一的管理标准和系统技术标准并嵌入管理系统，规范各级预算管理。实现了预算项目全生命周期管理，加强了预算全流程监督，实现了全国预算数据一体化管理的目标。一体化系统厘清了政府预算、各部门预算以及各单位预算的关系，充分发挥了财政的重要约束作用。

（二）预算管理一体化建设的主要管理机制

预算管理一体化建设理顺了当前预算管理各项制度，解决了各环节、各层级、各单位预算管理过程中遇到的主要问题，依托高效的信息技术手段，以一体化的思维，建立了科学的预算管理机制。

（1）项目全生命周期管理机制。以项目库为基础，各个项目作为基本单元，以预算为主线，将项目从前期的规划到入库、预算编制、项目实施、项目绩效考核等各个环节有序整合，及时反映项目全生命周期预算管理信息，形成完整、清晰、可追溯的预算管理信息链条，有效地反映了项目预算管理的整个过程。

（2）建立健全预算关联机制。预算管理体系需要有效衔接单位预算、部门预算以及政府预算。为实现这一目标，预算管理一体化厘清了这三者的概念与关系。一是明确了三项预算的衔接规则。预算单位的所有项目预算按相关规则汇总成为单位预算；单位预算按相关规则汇总为部门预算；部门预算中财政拨款项目预算按相关规则汇总成为本级政府预算。二是强化了政府预算在收支总额控制中的作用。部门预算中财政拨款收支总额取决于本级政府预算；同时部门预算又决定了单位预算中财政拨款收支总额。

（3）建立健全资金管理机制。预算单位资金的所有收入和支出都列入预算管理，这不仅加强了预算对支出的限制，还加强了对单位资金核算的监督和管理。

（4）国库集中支付管理机制。优化了资金支付流程，不再区分直接支付与授权支付，统一建立国库集中支付，实现资金支付流程电子化。国库集中支付管理机制强化了资金支付和项目预算指标的衔接，真正做到了无预算不支出。同时预算支出审核流程勾稽了政府采购、合同管理等必要环节，优化了审批程序，提升了支付效率。

（5）建立健全结转结余资金预算管理机制。一体化系统建立了结余资金自动回收机制。实现了结转结余资金的动态管理，规范了结转结余资金的使用，有效地控制了新结转结余资金的规模，大大提高了财政资金的使用效率。

（6）建立和完善资产管理与预算的联动机制。预算一体化强化了预算对资产管理的约束。一是加强了资产与政府采购的联系，建立资产信息卡标准化管理体系，实现资产信息化。二是建立了完整的资产分类与代码管理体系，加强了资产基础信息管理。三是实时有效地反映财政资金形成资产从购置、使用到处置各阶段的状态。

（7）建立健全预算指标核算管理机制。预算一体化以预算业务或事项作为预算指标核算的主线，记录了预算指标的批复、分解、下达、实施、调整与调剂，以及结转结余，全面真实地、实时有效地反映了预算指标管理业务全貌，实现了预算管理业务或事项的有效衔接、相互制衡，强化预算对执行的控制，完整地反映了预算执行全过程。

三、预算一体化对行政事业单位的影响

（一）影响预算单位预算管理方式

预算管理一体化系统将预算法的规则嵌入业务流程，实现预算的刚性约束。在管理方式上主要体现在实施预算支出的项目管理，强化项目全生命周期管理理念。在预算一体化系统中预算单位需建立项目库，并将全部预算支出以项目的形式纳入库中。以项目为基本单位，对预算的编制、执行、指标控制、会计核算等进行管理。强化“先项目后预算”“资金跟着项目走”的理念。没有入库的项目不得安排预算，调整预算也要在项目库中操作，增强了预算项目与预算管理的衔接，促进了业务流程的改革与创新。同时预算一体化将国库支付、预算编制、政府采购、国有资产管理、绩效管理以及会计核算业务纳入系统统一管理，实现了数据共享与信息互联互通，减少了重复工作量，避免了数据的生产和对接口径的不统一。

（二）影响预算单位资金管理机制

预算一体化系统中，国库集中支付取代了财政直接支付和财政授权支付。预算单位执行相关业务时，需根据批复的预算指标通过一体化系统提出资金支付申请。一体化系统将根据既定的规则，对支付申请进行校验；审核通过后，相关支付申请将被发送至代理银行进行支付办理。在此过程中，支付申请必须勾稽对应的预算指标以及其他关联程序，强化了项目预算指标对资金支付的控制。在预算一体化管理机制下，取消零余额额度到账业务，单位核算时，相关支出不再计入零余额科目，而需同时计入财政应返还额度或财政拨款收入。

（三）影响预算单位结转结余资金管理

在预算法中，结转资金为当年度未执行完毕的财政拨款资金，预算单位需按原用途继续使用结转资金，不得随意更改。无法按原用途继续使用的，应及时交回。而第二年仍未执行完毕的财政资金，则需要作为结余资金管理。预算一体化系统据此建立了结余资金自动回收机制。系统将自动冻结标记为“终止或结束”的项目剩余指标，经既定的审核程序后，自动收回剩余财政拨款指标。实现了结转结余资金的动态管理，有效控制新增结转结余资金规模，从而提高财政资金的使用效率，同时也促使预算单位提高预算执行率。

（四）影响预算单位资产管理

一体化系统完善了资产卡片标准化管理体系，有效衔接了资产分类与政府采购品目，预算单位需在此基础上优化资产基础信息管理，准确反映资产的各项信息。预算单位资产配置行为依托于项目库的资产配置预算，无预算不配置。另外，一体化系统中的存量资产也是预算单位资产配置预算的重要参考。当预算单位进行项目储备时，有关资产运营管理和维修保养的，需要对相应的资产卡进行关联，计算资金需求量，以提高预算编制的科学性。预算单位需及时完善政府采购、会计核算、资产卡片等信息，以便于真实、有效地对单位资产管理的实际情况进行监督。同时，预算单位需根据预算一体化系统的征缴联动管理机制，及时、足额上缴资产处置等相关收入。

（五）影响预算单位预算指标管理机制

在预算一体化系统中，预算单位必须坚持“预算-指标-支出”的流程管理。支出指标余额依托于支出预算余额，同时控制资金支付。实现预算与指标及支付、预算与各项业务或事项的制约与衔接。同时，“同增同减”的原则需贯穿支出预算和收入预算，确保了预算数据的真实性、全面性。

（六）影响预算单位内部管理机制

预算一体化将预算法和内控管理的理念等嵌入业务流程，改变了传统的预算编制、政府采购、资产管理、绩效管理各自独立的状态。互联互通的信息管理对预算单位内部管理提出了更多的要求，业务流程再造迫在眉睫。譬如，预算管理一体化中，存量资产、项目库等数据能够较为准确地反映单位内部资源分布情况。根据相关数据，预算单位可以对单位内部的资产配置、人员调剂等进行论证、分析，科学分配内部资源，提高资源利用效率，减少不必要的费用支出，提高单位管理绩效。

四、预算单位执行预算一体化过程中可能存在的问题

（一）预算单位内部管理尚需完善

对于预算单位而言，一体化系统不仅仅是将各个业务模块简单地集中在一起，更是对单位内部管理的重大考验。预算单位在实际操作过程中，可能会出现现有的部分内部制度陈旧、预算管理部分流程与一体化系统无法有效衔接、各个环节仍缺乏具体的流程规范和操作指南的问题，有可能导致实际预算管理流程不顺畅、信息不准确，从而影响一体化系统的运用。

（二）信息系统建设及维护尚待加强

在预算管理一体化系统试运行过程中，出现系统同时在线人数远超预期、卡顿现象严重、操作难度大的现象，系统稳定性尚待加强。部分基础数据填写困难，修改、退回等功能不灵活，出现信息需要重复填写的现象。另外，预算单位也存在现有信息系统软硬件老化、带宽严重不足的现象，极大影响了系统操作的流畅性，加大了业务人员的工作量。

（三）操作人员需加强培训

预算管理一体化涵盖了预算单位从预算编制至采购管理、资产使用、会计核算等各业务模块，打破了原来各业务模块相互独立的局面，财务人员、业务人员不仅需要具备相关的业务知识，还面临新的技术系统操作流程。目前预算管理一体化的培训和宣传虽已将其他业务部门人员纳入培训范围，但长久以来形成的依赖财务人员完成预算填报工作的思维仍存在，业务部门人员学习主动性仍需加强。同时，目前现有的系统操作指南较为简单，在实际操作过程中，因数据信息量大、环节多，不同人员对信息的理解不统一，可能导致数据填写困难。

五、下一步建议

（一）内部管理一体化建设

预算单位需要高度重视单位一体化建设，积极领会、落实预算管理一体化各项精神及行动部署，及时、准确完成各项要求。预算一体化管理作为预算全流程管理，为避免预算一体化建设流于形式，预算单位需要在内部管理上同样践行一体化管理理念。通过建立规范统一的业务流程和支出标准体系，加强不同业务部门之间的配合，实现预算管理全流程控制。预算单位各业务部门、条线需运用系统化思维，在预算编制、资产管理、政府采购等各个环节，建立资源共享机制，各司其职，找准抓手，切实落实好预算管理一体化相关要求，实现预算系统各模板的无缝衔接。

（二）加强信息系统建设及维护

随着预算管理一体化系统的全面试行，预算单位不同部门、不同业务人员可能陆续进入、使用预算一体化系统，现有的信息系统的软、硬设备运行状况直接影响系统运行的稳定性。预算单位在试行过程中，存在系统运行卡顿严重的情况。要解决这一现象，首先，需要财政部及各部门加强顶层设计，充分估计用户需求，提升网络容量及网络速度，同时根据各单位反馈信息，及时解决问题、优化操作流程，提升用户体验；其次，预算单位作为一体化系统终端用户，需加强自身信息系统建设，及时更新软硬件设备，建立与信息化系统技术人员间的有效沟通，为预算一体化提供强有力的技术支撑。

（三）加强人员培训

预算单位在实际工作中，不仅需要组织相关人员进行各项制度培训以及业务系统操作的培训，还需宣贯预算管理一体化的大局观，同时引入责任制，加强监督与管理。相关人员要形成正确的预算一体化理念，提高学习主动性、业务能动性，学习、储备比较全面的业务知识。同时，在面临新的操作系统与应用环境时，还需要对预算管理一体化系统软件操作流程有系统的认知。同时积极反馈、解决实际操作过程中面临的种种问题，保证数据完成的及时性、准确性。

结语

预算管理一体化打破了传统预算管理的限制，预算单位应抓住机会，树立预算全流程管理理念，加强项目库管理，提升预算编制的科学性，强化资金管控，促进内部资源合理配置，明确业务职责，规范会计核算等，不断提高单位预算管理绩效。