空中交通管制员队伍建设和能力提升

刘成学

(中国民用航空新疆管理局 空中交通管制处，乌鲁木齐 830015)

0 前言

随着社会的发展，我国民航业已形成以大型机场为主，中小机场为辅的覆盖全国的航空运输网。空中交通管制员(以下简称管制员)是民航业的重要组成部分，承担着保障机场和航空器安全运行的重任。截至2020年底，我国航空旅客运量已连续15年居世界第二位[1]。虽然我国的航空运输业取得了长足发展，但是随着航空运能的不断增长，航线的不断增多，飞行器密度的不断增大，以及新技术不断应用于航空领域，管制员工作的安全压力与日俱增，管制员队伍建设和能力提升问题日渐凸显。

管制员是在机场、地区空管局等地工作，主要负责飞机的起降调度以及飞行过程中的安全高效控制。管制员的任职资质要求非常严格：要求有良好的心理素质；有一定英语沟通水平；还需具备多种胜任力素质。

近年来，有关管制员的文献资料主要涉及管制员疲劳分析与管理[2]、话语失误[3]、情景意识分析[4]、资质能力评估[5-6]、差错分析[7]等方面。如前所述，我国航空业的发展面临管制员的队伍建设和能力提升的问题，而有关这方面的文献较少。梁宗诚[8]总结分析了新时期管制员应该具备的素质和能力要求，指出合理建立管理制度、结合空中管制特情、加强管制人员培训是加强空中交通管制队伍建设的有效策略。杜豫新[9]从人力资源优化的角度研究了管制员队伍的建设，认为需要制定合理的管制员工资待遇标准，加强空管文化建设，增强行业的吸引力，全面提高管制员的综合素质，改变目前的管制弱势地位。

本文在借鉴前述工作的基础上，结合民航高质量发展和民航强国建设要求，根据实际情况对我国管制员的队伍建设和能力提升进行探讨。根据多年在相关领域的从业经验，指出当前我国管制员队伍存在的主要问题，并提出管制员选拔、培训、能力提升等方面的优化建议。

1 管制员队伍情况

根据统计数据，2011—2020年间我国管制员人数增长较快，如图1所示。截至2020年年底，不含港澳台地区，我国大陆共有15 008名持照管制员[10]。直接从事一线工作的管制员比这个数量要少。

图1 2011—2020年间我国管制员人数

与航空业发达的美国相比较而言，截至2019年年底，美国管制员为14 375人(包含见习管制员和院校毕业生)，保障了1 640.5万架次运输航班的运营。同期，我国管制员为13 990人，保障了1 077.0万架次运输航班的运营。两者相较，中美空域面积和管制员数量相当。虽然我国管制员保障架次少，但是我国空域环境更加复杂。

2 管制员队伍建设存在的问题

近年来我国民航空管系统狠抓“三基”建设，高度重视管制员队伍建设，但是受到多方面因素的影响，当前我国管制员队伍建设依然存在一些问题。

2.1 局部地区管制员数量短缺

从全国范围来看我国管制员的数量满足航空运行需求，但从局部地区来看，管制员人员分布极其不平衡。图2所示为2020年年末我国不同区域管制员的分布情况。由图2可见，局部地区尤其是边远地区管制员数量不足，这可导致管制员满负荷工作，增大安全风险。管制员数量不足，也可导致机场不得不缩短管制服务时间。此外，满负荷工作致使个别地区管制员流失严重，管制员队伍建设难度大，尤其是偏远地区的中小机场管制员数量不足、保障能力不够的问题已经严重制约了这些地区民航业的发展。

图2 2020年末不同区域管制员人数分布

2.2 管制员选拔制度有待完善

管制员队伍建设首先面临的是招录问题。由于管制员安全责任大，对选拔人员的胜任素质有一定的要求。通行做法是对满足基本条件的应聘者进行选拔，优中选优。如果不进行严格的选拔，会导致如下问题：个别性格和心理较为特殊的学员在后期的管制工作岗位上容易习惯性发生“错忘漏”，引发不安全事件；随着我国空中交通流量的增大和空中交通复杂程度增加，空管服务对于管制员能力要求越来越高，空管服务难以有高技能的管制员作支撑；没有经过严格选拔的学员较大可能在经过培训后无法通过考核，无法成为合格的管制员，造成培训资源浪费。

当前我国管制员招录基本流程如下：一是民航院校交通运输专业学生在大四上学期参加民航局空管局组织的“三校联考”，考核通过的人员经过管制单位的笔试、面试、体检后有机会被管制单位录用成为管制学员；二是普通高校的毕业生，经过管制单位先期的体检、笔试、面试后进入民航院校或者民航局认可的培训机构学习一年左右的时间，成为管制单位的管制学员，也就是所谓的“管制+1”。

各空管单位的选拔笔试和面试差异较大，大部分空管单位的笔试是自主命题，面试选拔高度依赖面试官的经验，个人主观性强，主要是了解学生对于专业知识的掌握程度，以及面试者和用人单位在工作地域、薪酬等方面的匹配度。

综上，我国的管制员招录范围窄，选拔竞争激烈程度不高。随着航班量的持续增加，空中交通管制日趋复杂，对于管制员能力素质要求越来越高，严格的管制员选拔制度的重要性凸显，持续完善管制员选拔制度和办法是队伍建设的必由之路。

2.3 管制员综合素质和能力有待提升

近年来国内发生了多起塔台管制员遗忘飞行动态造成两机小于正常间隔，错发管制指令造成跑道入侵等不安全事件。这些空管人为原因导致的不安全事件表明，管制员综合素质和能力亟待提升。

按照中国民用航空局的要求，空管单位都在开展敬畏生命、敬畏规章、敬畏职责的“三个敬畏”教育活动，管制员的工作作风、综合素质和综合能力建设应常抓不懈。但管制员队伍中仍存在个别人员规章敬畏意识不强，规章执行不严现象。

管制员综合素质和能力有待提升还体现在服务质量和服务意识需进一步加强，其主要表现为重特殊航班轻普通航班。一些空管单位能够及时有效保障机上旅客突发疾病、运送抗疫救灾物资等特殊航班，但是对普通航班的正常运营保障、信息传递等方面还有待提升。

此外，航班发生特情后部分管制员的应急处置能力不足。根据作者数年在空管领域工作的实际情况，结合相关的调研，发现我国部分中小机场管制员的应急处置能力是薄弱环节。虽然在这些机场都进行了航空器通信失效、复杂天气下的空管指挥等应急演练，但效果有限，管制员不能有效地应对现实空管特情情况。随着航空业的发展，我国大部分中小机场航班量少的情况正在逐步扭转。随着航班结构的持续调整，中小机场航班量将持续增加，中小机场尤其是军民合用机场运行对管制员的要求越来越高。

2.4 管制员培训水平有待提高

与管制员培训水平较高的国家相比较而言，我国的管制员培训水平还有明显的差距。英国NATS、新西兰Airways、瑞典的北欧空管学院等机构长期以来对外培训，在全球影响力较大，在进行管制员培训输出的同时也提升了自身综合实力。

我国的管制员培训现状既存在地域差别，也存在培训模式的差别。从地域来看，我国经济发达地区的管制员培训机构基本自给自足，但还没有对外输出培训服务；经济欠发达地区的管制员培训还难以做到自给自足。从培训模式来看，各地单位的培训差异也比较大：机场空管单位有的依托机场集团的培训中心；有的依托三大民航院校；有的委托国内具备资质的其他培训机构(如鄂尔多斯机场空管培训中心)。这三种培训模式和培训内容差异大，对于受训单位针对性不强，所以培训效果很难完全满足受训单位的需求。

特殊情况下的管制员培训有待完善。2019年年底以来的疫情使得管制员培训工作难以按原计划进行，为解决该问题，管制员的培训方式改为线上(通过网络)进行。由于培训机构经验不足导致部分地区的管制员线上培训效果欠佳，可见，特殊情况下管制员的培训仍需进一步完善。

2.5 管制员队伍退出和淘汰机制不健全

根据我国超过45岁仍在一线工作的管制员数量不多的实际情况，可以预见，未来10年我国年龄达45岁以上的大部分管制员将陆续退出一线岗位。截至目前，我国还没有针对年龄较大的管制员的退出机制、规定或办法，致使部分管制员对以后的工作去向存在困惑，导致工作热情锐减，积极性低。

另外，即使是非年长的管制员，相当一部分空管单位因管制员数量不足，没有条件建立相应的淘汰机制，导致部分管制员服务意识不强，影响了空管单位整体工作水平的提升。甚至出现了管制单位不得不留用能力不足、问题较多的管制员，使得管制员队伍建设、人才储备、工作能力和专业素养的提升都受到了很大的掣肘。

3 提升管制员队伍综合素质和能力的路径

如前所述，虽然我国管制员数量与航空业现状相匹配，但是管制员队伍建设仍存在一些问题。图3所示为2011—2020年间我国管制员不同年份的增长率。由图3可见，我国管制员的增长率波动较大。自2018年以来，虽然增长率在缓慢增大，但依然维持在低位。由图3中的数据可知，我国“十二五”期间管制员年均增长率约为9.5%，而“十三五”期间的年均增长率仅为7.3%，降幅较大。

图3 2011—2020年管制员增长率

图4所示为截至2020年年末我国管制员队伍出生时间段的分布占比图。由图4可知，从管制员出生时间段结构来看，主要集中80后和90后，这两个时间段出生的管制员合计约占总数的四分之三，是管制员队伍的中坚力量。此外，90后管制员数量已经接近80后。根据管制员执照管理规定中对于管制员年龄的说明，年满21周岁可以申请管制员执照，可知在图4的占比图中不含2000年及以后出生的人员。因此，可以推测，截至2020年年末，50岁及以上的管制员占比约为十分之一，占比较高。

图4 2020年末管制员出生时间段分布占比图

根据前述分析，空管单位在进行管制员队伍建设和人员储备时，应综合考虑现有管制员的梯队情况、年龄结构、人员流动(调动、退休、辞职等)等因素的影响。与此同时，还需考虑民航业的发展变化趋势，如起降架次、航班数量、航班密度、航线数量的变化趋势等。

3.1 严格进行管制员选拔

管制员的选拔可以结合我国实际情况借鉴欧美先进国家的经验进行。

欧洲一些国家及加拿大、新加坡、阿联酋等逾50个组织在管制员选拔方面采用FEAST测试系统。截至2021年7月已有逾11万人参加测试[11]。

FEAST测试可以划分为两个阶段，为上机测试。第一阶段主要考察决策能力、逻辑思维、多任务处理、方向感、空间思维及英语语言知识，时长约为2.5小时，测试期间将有一次或几次时长为10分钟的休息。测试的部分内容为选择题，测试人收到多种解决问题方案，但只有一种方案是正确的。选择题外的其他测试，需要尽快做出反应作答；成功通过第一阶段测试后才有可能参加第二阶段测试，该部分包括动态ATC雷达测试(FEATE DART)和多任务测试两个部分，目的是衡量测试人的多任务能力。该阶段测试比较复杂，需要同时执行多个不同任务。完成该阶段测试无需事先了解ATC程序或其他特定知识。

除此之外，有些空管机构FEAST测试还包括第三阶段，要求测试者填写一份个性问卷。该问卷与前两阶段测试不同，测试结果不存在通过与否的问题，主要目的是空管机构了解测试人和管制工作的关联度。该段测试没有时间限制，通常希望测试者在35～40分钟内完成。

美国长期以来也高度重视管制员选拔工作。美国现行的管制员选拔为空中交通选择和测试系统 (Air Traffic-Selection and Testing, AT-SAT)。通过该系统测试的学员送到美国FAA航空学院进行为期15周的培训，通过评估后，再派到一线管制单位进行在职培训。与FEAST类似，AT-SAT主要是通过计算机系统完成，测试时间约6.5小时，测试内容包括经验问卷测试、性格特征和认知能力测试等方面[12]。

如上所述，欧美等一些航空业比较发达的国家空管组织选拔管制员已基本实现“标准化”。对比来看，我国目前选拔管制员主要为航空院校交通运输专业毕业生和普通高校毕业生“管制+1”两种途径。借鉴欧美等国家空管选拔管制员的发展经验，结合我国实际，我国的管制员选拔需制定严格的招录标准，依据招录标准开发管制员选拔测试系统，减少选拔过程中面试官的主观性。另外，我国管制员选拔的途径较窄也需改进，在满足要求的前提下扩大管制员招录范围，开设更多的渠道选拔管制员，提高管制员从业人员的素质。

3.2 全面提升管制员职业素质能力

我国对管制员的职业素质能力评价主要集中在招聘、初始培训和资质能力排查等阶段，采取的方法主要为理论考试和模拟机实操，根据理论考试成绩和模拟机实操结果实现管制员的招聘、准入、执照获取、岗位资格获取和等级晋升等。在实际操作中，管制员评价标准侧重实际操作能力，这可导致评价体系过于依赖经验的积累，缺乏系统的理论指导，从而使得评价标准的科学性略显不足。此外，侧重操作技能易使选拔过程或评价结果不具全面性，容易忽视心理素质等要素，可导致少部分“不合格”管制员上岗，增大空中交通不安全风险。因此，全面提升管制员职业素质能力，需采用能够易于量化的、客观的、系统的和科学的评价体系。

哈佛大学Mcclelland[13]提出了胜任力的概念，胜任力是与工作绩效表现相关的包括知识、技能、能力、特质和动机等在内的一系列个人特征。该概念的提出，使全面和系统地构建职业资格标准和评价体系成为现实。据此发展的胜任力冰山模型包括知识、技能、特质、自我认知、社会角色、动机共六个要素。六个要素中知识和技能属于显性要素，易于评价和测量；后四个要素属于隐形要素，难以评价和测量，但对人的表现和行为起关键作用。全面提升管制员的职业素质能力可以基于胜任力构建全面定量较为客观的评价体系，从多个不同角度设置胜任力指标，促进提升的岗位胜任能力，提高应急处置能力。

3.3 强化管制员培训的效果

培训是促进管制员队伍建设，提升管制员工作能力和职业素质的重要手段，近年来，管制员的培训受到空管和各级管理部门的重视，但在实践中也存在一些现实问题。忽视成人学习特点就是存在的问题之一。

为提高培训的效果，需要考虑成人的学习特点。目前，关于成人转化学习的分析探索较多[14-15]。成人转化学习认为成人的学习是建立在已有认知经验的基础上，已有的经验可以区分为正向经验和负向经验，正向经验对成人学习起促进作用，而负向经验起阻碍作用。为切实强化培训效果，在培训中需关注和尊重管制员已有的经验，充分挖掘已有经验并进行交流分享，这样既有利于管制员间的交流提高，也有利于管制员就已有经验进行批判性反思，从而提高培训效果。

除考虑成人学习特点外，为强化管制员的培训效果，培训管理体系及评估系统的完善十分重要。通过建立管制员培养质量评估系统，可对管制员培养质量进行动态评估，更新管制员培训内容、增强培训效果，促进管制员培训质量的提升。

实践上，还需考虑我国管制员数量地域不平衡，局部区域管制员数量不足的实际情况。为提高这些区域管制员的培训效果，国内经济发达地区管制员培训经验丰富的单位可开展对外培训工作，帮助经济欠发达地区进行管制员培训。在开展对外培训帮扶时应充分评估偏远地区实际情况，尤其是偏远地区中小机场管制员的培训的模式，有针对性地开展部分强化训练，以期达到良好的培训效果，在此基础上逐步建立全国统一的培训标准。

空管部门应结合新常态下管制员培训发展的新需求，制定管制员培训管理新体系，基于线上培训做好资源开发整合，推进数字化、信息化线上培训体系建设，尽快建立完善管制员线上培训学习测试平台，加强线上管制员培训的管理工作水平，促使管制员培训工作能有效适应环境的发展变化。

3.4 完善管制员交流制度和激励机制

鉴于我国管制员队伍存在明显的地域不平衡问题，管制员队伍建设可以采用不同地域间相互交流的方式，建立空管系统和中小机场的交流制度。空管部门需充分挖掘渠道，丰富管制员队伍内部的交流形式，进一步完善现有管制员技能大赛，力求形式多样，畅通中小机场管制员和空管局系统之间的交流途径。

从另一个角度来看，管制员的服务对象是航空器，管制员掌握航空器飞行驾驶基本操作是世界航空发达国家的普遍做法。只有了解飞行员的基本操作，管制员才能提供更合理的空管服务，因此，管制员队伍建设还需重视和完善空地交流。空管部门除丰富深化当前的空地交流活动外，为切实促进空地交流，管制员能够真正进行航线实习，切身了解航空器驾驶舱内飞行员的真实环境，在条件成熟的地方，可渐进推行管制员航线实习制度。

为解决管制员流失问题，需进行充分调研，在此基础上完善管制员的激励机制。管制员流失主要集中在偏远地区，尤其是偏远地区的中小机场。这些地区的主要问题包括工作环境相对艰苦，管制员的管理制度有待完善，向上晋升的空间狭窄，培训机会相对较少，管制员的年龄结构不合理等。据此，为减少管制员流失，要加大边远地区的资源投入，制定因地制宜的优惠政策，完善相关的管理制度，注重管制员梯队建设和优化年龄结构。根据马斯洛需求层次理论，人的需求可以区分为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五个层次。为更大限度的解决管制员流失问题，还需在人的尊重需求和自我实现需求上寻求突破口，完善荣誉体系，强化荣誉制度，建立可满足更高层次需求的激励机制。

3.5 加强管制员新技术的学习

随着民航业的不断发展，近年来，新技术不断应用于应用民航领域。“十三五”期间新疆民航不断引入新技术提升机场的运营管理能力和运行效率，其中比较有代表性的有：伊宁机场全面实施PBN飞行程序，有效提高航班的载运能力和安全飞行品质，大幅缓解单向起降运行安全风险[16]；远程塔台技术应用能够有效解决偏远地区专业人才资源不足的问题，提高中小机场的空管保障能力[17]；ADS-B小间隔运行显著提升乌鲁木齐机场终端区空域流量[18]；既省时又节油的连续下降技术(CDO)在乌鲁木齐机场成功实施[19]等。

随着科技的发展，新技术不断应用于民航领域不仅会给管员制工作带来全新的体验，使其对空中交通指挥工作有更多期待，而且也能切实促进管制员的工作高效运行，是空管事业发展的推力。显而易见，管制工作的运行效率依赖于管制员对新技术的熟悉程度。为提升胜任力的显性因素(知识和技能)，提高基础技能，管制员需加强新技术的学习，以便更好地适应空中交通新技术的发展。可以预见，随着人工智能和大数据技术的发展，空中交通管制工作的数字化和智能化的特点将越来越明显，对管制员的新技术学习能力要求也将越来越高。

3.6 强化管制员语言培训

随着国际融合程度的不断深入，除疫情影响的期间外，国际航班的数量逐年增多，与此同时，我国航空业与国外同行的交流也日渐频繁。其他国家和地区的航班在我国境内的交流语言主要为英语。早在2004年，黄德先[20]就已指出，国际航班在飞行员和管制员在无线电陆空通话中使用的英语专业词汇量比较大，标准术语比较多、交流模式呈现程式化。尽管陆空英语通过呈现程式化，欧美等航空业发达的国家对航空英语非常重视，在这些国家陆空通话方面的英语研究仍隶属于语言学范畴。除此之外，国际民航组织也有语言学家团队担任顾问。在欧美等国家从事陆空通话教学，编写相关教材的人员，须有语言学背景。从事航空英语培训的人员，大多英语为母语，有语言学方面的造诣或背景，且非常熟悉航空方面的专业知识。

我国在航空管制员的语言培训方面重视程度还有待提高。从管制员的培训角度来看，一些陆空通话教员、ICAO英语考官、甚至编写陆空通话指南的人既不具备语言学背景，又有待提高其口语表达能力。这些教员、考官和相关资料的编写人员工作主要依赖于在工作中多年积累的经验。从管制员英语培训的研究来看，近年来，我国语言学相关工作人员从不同角度对管制员英语进行分析，成果多以论文形式发表在期刊上[21-24]。我国管制员语言培训可以在结合实际情况前提下，借鉴由澳大利亚西悉尼大学语言学博士、教官Estival等[25]三位作者共著的第一本航空英语学术研究专著《航空英语：飞行员和空中交通管制员的通用语》。

4 结语

管制员是民航的重要组成部分，承担着空中交通安全、顺畅运营的重大责任。随着我国航空业的不断发展，近年来飞机飞行架次和航班数量迅速增长，管制员队伍建设工作得到了明显改善，从总体来看，全国管制员数量和航空业现状相匹配。然而，通过对管制员队伍现状的详细分析，尚存主要问题为：(1)局部地区管制员数量短缺，地域发展不平衡；(2)管制员选择面较窄且选拔制度有待完善；(3)随着新技术的发展应用，管制员综合素质和能力还有待提升；(4)管制员培训水平还有待提高；(5)管制员队伍退出和淘汰机制不健全。针对这些问题，结合国外的管制员选拔培训实际，对我国的管制员队伍建设和能力水平的提高提出的路径为：(1)严格进行管制员选拔；(2)全面提升管制员职业素质能力；(3)强化管制员培训的效果；(4)完善管制员交流制度和激励机制；(5)加强管制员新技术的学习；(6)强化管制员语言培训，希望能为我国的管制员队伍建设和能力的提升提供参考和借鉴。