基础设施REITs推进共同富裕的现实逻辑与税收支持政策优化路径：基于财政投融资的视角*

白彦锋 张丹昱

2022年5月19日发布的《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》指出，推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)健康发展是当前存量资产盘活的重要方式，要鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市。

REITs的全称是不动产投资信托基金，最初是美国的投资顾问和律师为了满足中小投资者参与大规模商业地产投资的需求和房地产开发企业的融资诉求而设计出的一种资产证券化产品。基础设施REITs是其中的一个细分类，其底层资产限定于交通设施、水电气热、收费公路等基础设施。基础设施REITs能够实现基础设施运营收益的证券化和公募发行，是盘活存量资产、拓展社会资本投资渠道、提高直接融资比例、增强资本市场服务实体经济质效的重要手段。

2022年4月召开的中央财经委员会第十一次会议强调，要适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施。全面加强基础设施建设，使其与我国当前国家发展和安全保障更为匹配。自2014年修订的《中华人民共和国预算法》及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等政策文件出台以来，地方政府违规举债受到严格限制，压实了地方政府债务管理责任。《财政部 自然资源部 税务总局 人民银行关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》又将土地使用权出让收入划归税务部门征收，相当于将其纳入中央垂直管理，地方负债率进一步上紧了“紧箍咒”。我国既往大力实践的政府与社会资本合作(PPP模式)又存在着“重融资、轻运营”以及“明股实债”等问题，未能有效解决地方财政开展基础设施建设过程中的高杠杆问题。基础设施建设适度超前，资金是关键。当前基础设施REITs的试点在盘活存量资产的同时，也为财政投融资助力基础设施建设适当超前提供了重要突破口。

2022年10月16日，在中国共产党第二十次全国代表大会上，习近平总书记强调，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。基础设施REITs作为财政权益性融资工具在盘活存量资产、提升存量资产运营效率的同时，其回收资金又提供了财政投资新增资产的资金来源，架起财政投资和融资之间的桥梁。在财政投资层面，基础设施REITs为保障房建设、“新基建”等领域基础设施建设提供资金支持；在财政融资层面，基础设施REITs为我国公众投资者带来了共享城镇化发展红利的投资机会，这都与在高质量发展中推进共同富裕的奋斗目标相契合。本文基于财政投融资的视角，具体分析了基础设施REITs作为财政融资工具和财政投资财源如何在“富裕”、“共享”和“全面发展”三个层面上推动共同富裕，以及进一步分析我国现有基础设施REITs税收政策不足，提出税收政策进一步优化推动基础设施REITs蓬勃发展的政策建议。

一、文献回顾

基础设施REITs如何通过财政投融资渠道推动实现共同富裕目标，是本文研究的核心内容之一。已有关于共同富裕的研究大多围绕共同富裕的内涵阐释，实现共同富裕的影响因素展开，关于基础设施REITs的相关研究也限于基础设施REITs的作用及其发展的制度约束分析，关于基础设施REITs如何影响共同富裕的相关研究鲜现文端。但有关共同富裕的本质内涵、基础设施REITs在我国的发展现状以及财政投融资在共同富裕目标实现过程中发挥的作用等相关研究，构成了本文重要的研究基础。

(一)共同富裕内涵相关研究

要探讨基础设施REITs与共同富裕的关系，首先必须深刻理解共同富裕的内涵。许多学者基于哲学、经济学、社会学等多维视角对共同富裕内涵进行了深刻探讨。程恩富和刘伟(2012)基于马克思主义及其中国化时代化理论，阐明了共同富裕是社会主义社会的发展目标，也是增强社会主义国家凝聚力和巩固社会主义制度的必然选择。刘培林等(2021)进一步指出共同富裕在政治内涵上是党的初心和中国特色社会主义的本质要求，在经济内涵上指的是全体人民共享发展成果、实现多维全面发展的一个螺旋式上升状态，在社会内涵上则意味着社会整体呈现中等收入群体为主体的橄榄型社会结构。张来明和李建伟(2021)则更具体地提出，共同富裕意味着收入分配的公平、基本公共服务的均等化、人民机会均等、健康公平以及精神文化资源的普惠。李实(2021)将共同富裕理解为富裕与共享的有机统一，富裕同时包括物质和精神层面的富裕，共享是一种平等合理的共享，而非“平均主义”或“两级分化”。

综上，共同富裕包含三层含义：一是“富裕”，即共同富裕建立在较高的经济发展水平与综合国力之上；二是“共享”，即发展的成果由全体人民平等地享有，区域间发展差距、城乡发展差距、居民收入水平的差距缩小至合理区间，基本公共服务实现均等化，中等收入群体规模明显扩大；三是“全面发展”，即人民享有平等参与、平等发展的权利，且这种发展是全面多维的，既包括物质层面的追求，又包含精神文化方面的建设，让人民在经济、政治、文化、社会、生态文明等方面感受到幸福感和安全感。

(二)基础设施REITs相关研究

目前，我国关于基础设施REITs的研究尚处于起步阶段。关于基础设施REITs的作用，相比于债务融资方式，基础设施REITs有利于解决投资周期长与债务期限短之间的期限错配问题，在资本市场公开募集可以以较低成本筹集到长期资金，更符合基础设施投资的规律(张立和郭杰群，2021)。由此，对地方政府而言，基础设施REITs有望成为地方政府盘活存量资产的重要工具，使财政从存量资产形成的债务中退出，回收资金又进一步用于新项目建设，形成存量资产和新增资产之间“滚动发展”的良性循环；对国有企业等基础设施的实际运营者而言，基础设施REITs的公开发行有助于推进混合所有制改革(殷勇，2020)，引入投资人的第三方监督，资本市场的相关信息披露制度也形成外部监督效力，从而有利于倒逼其提升经营管理水平(张捷，2021)；对投资者而言，REITs意味着稳定的分红收益和较高的流动性，这不仅为公众投资者提供了差异化投资的选择，也满足保险资金、养老金、年金等各类机构投资者对于固定收益型产品的投资需求(张立和郭杰群，2021)。

我国现已开始基础设施REITs的试点发行。已有研究指出我国基础设施REITs仍存在着税收制度不完善、监管相关法律规范不健全、组织架构复杂(李雪灵和王尧，2021)、优质项目筛选难度大(周景彤和叶银丹，2020)，基金管理人等各类中介机构对基础设施REITs了解较少进而业务能力欠缺，以及在二级市场流动性不足等问题(何川等，2021)。

税收制度不健全是阻碍我国基础设施REITs发展的关键性因素。一些学者专门探讨了基础设施REITs相关税制的优化问题。如杨咏梅和陈美华(2021)对比了我国与美国、日本、新加坡的基础设施REITs交易结构与税制设计，发现我国基础设施REITs存在结构复杂导致的涉税事项繁杂、重复征税、缺乏配套税收优惠政策等问题，并提出出台税收优惠以降低基础设施REITs设立购置阶段税负、均衡持有运营阶段各行业基础设施REITs税负，以及采用穿透原理避免重复征税等政策建议。陈彬和夏旭(2021)基于我国过去发行的类REITs产品的发行退出阶段税负重、运营阶段重复纳税等问题，认为应当整体考虑基础设施REITs税制安排，避免各主体各阶段的条块割裂征税。2022年1月财政部、国家税务总局联合发布的《关于基础设施领域不动产投资信托基金 (REITs)试点税收政策的公告》，对基础设施REITs进行了专门的税收规定，但仅限于基础设施REITs的构建及设立环节，而与相关法规的衔接以及回溯既往的具体规定都不够完善(谢家珍，2022)。

(三)基础设施REITs与共同富裕的关系

当前尚未有文章系统性探究基础设施REITs对我国共同富裕目标实现所发挥的作用，但关于财政与共同富裕之间的逻辑关系已有较为充分的探讨。财政投资是财政支出的重要方向，财政融资是财政投资资金的重要来源，两者在现实实践中往往是一体两面、密不可分。关于财政投融资对共同富裕目标实现的重要意义，相关研究虽没有专门论述但有所提及，构成本文重要的研究基础。

一方面，在初次分配的生产环节，财政通过基本建设支出影响整个市场的财富创造，尤其是要聚焦科技创新、产业数字化、数字产业化等关键性领域，推动高质量发展，形成共同富裕的坚实物质基础(吕炜，2022)。而关键性新型领域的发展离不开5G基站、发电站、产业园区等基础设施建设，财政投融资就需要在其中发挥关键性作用。另一方面，在再分配环节，财政投融资支持公共服务的提供会影响再分配中的公共服务分配，进而对居民间收入水平差距进行调节(詹静楠和吕冰洋，2022)。此外，保障性租赁房的基本公共服务提供有助于稳定预期、刺激消费、扩大内需，进一步作用于“富裕”层面经济总体稳定发展；同时，基本公共服务中文化、体育等服务的供给又有利于充实居民精神生活(李实和杨一心，2022)。

综上，财政投融资无论是在改善总体经济运行效率、实现高质量发展的“富裕”层面，还是推进基本公共服务均等化、改善收入分配的“共享”层面，或是推进人民在物质精神层面多维“全面发展”层面，都发挥着举足轻重的作用。而基础设施REITs作为我国财政投融资的新工具(高珂等，2022)，对共同富裕目标的实现会带来怎样创新性的推动功能，尚未有研究进行系统性探讨。

总体而言，现有基础设施REITs相关研究侧重于从实务层面分析我国基础设施REITs当前发展面临的制度阻碍及未来改革方向，少有的关于基础设施REITs发展必要性的论述也停留于存量资产盘活、地方债风险降低、基础设施运营水平提升等方面。尚未有研究更进一步，站在共同富裕这一中国特色社会主义本质要求的视角，深刻阐述基础设施REITs发展的重要意义。

因此本文的边际贡献在于提出了基础设施REITs推动共同富裕的基本逻辑：基础设施REITs以创新方式为财政投资提供资金、为财政融资提供工具，进而从“富裕”、“共享”和“全面发展”三层内涵推动了共同富裕目标实现。本文从财政投融资视角，补充性地回答了财政作为国家治理的基础与重要支柱，在共同富裕目标实现过程中扮演怎样的角色这一关键性问题，阐述了基础设施REITs发展对于我国共同富裕目标实现的重要意义，并为税收进一步支持基础设施REITs发展提出政策建议。

二、我国基础设施REITs的发展历程与现状

不动产投资信托基金(real estate investment trusts,REITs)是通过发行收益凭证从众多投资者手中募集资金，交由专门投资机构进行不动产投资运营，进而取得不动产投资收益并按比例向投资者分配的一种信托基金(北京大学光华管理学院，2017)。通过将流动性较差的不动产转化为REITs的份额，REITs实现了不动产收益的证券化。根据资金募集方式、资金投向、底层资产及组织形式等的区别，REITs可划分为如图1所示的多种类型。其中，权益型公募REITs既为不动产所有者提供了大规模股权融资机会，又通过引入多方参与运营提升了不动产运营管理水平，是国际上普遍支持发展的REITs类型，也是当前我国基础设施REITs试点的重点。

图1 REITs的分类示意注：其中公司型REITs依据各国公司法成立，具有独立公司法人资格，通过发行股票、分派红利的形式运行；信托型REITs则依据信托契约成立，本身并非独立法人，由基金管理人发起设立，通过发行收益凭证募集资金并依据收益凭证分配利润的方式运行。由于《中华人民共和国证券法》对证券上市的规定严格，我国公司型REITs难以满足上市条件，我国的基础设施REITs试点只能采用信托型结构。

基础设施REITs是REITs的细分类别，其与一般性REITs的最主要区别体现在两方面。一是底层资产不同，基础设施REITs的底层资产是公益性的基础设施，而一般性REITs的底层资产为营利性的商业物业。二是风险与收益不同，基础设施REITs的收益主要源自基础设施稳定的经营收入，风险较低；但基础设施公益性强，运营效率相对较低，因此收益水平也不高，属于低风险低收益类产品。对于营利性的商业物业而言，其收益来源则包括物业经营收益和物业自身价值增值两部分，收益水平较高，但资产运营和增值面临的风险性相比于需求稳定的基础设施，也处于较高水平。

(一)我国基础设施REITs的发展历程

自2002年我国开启信托业务并逐步涉及房地产信托以来，政府及企业对REITs的探索就在不断推进。依据REITs与基础设施建设相结合的程度，我国基础设施REITs发展历程可分为三个阶段。

1.REITs发展起步阶段(2005～2009年)

在这一时期，我国主要在商业物业领域对REITs进行探索，REITs的功能定位于丰富金融产品，推动金融市场发展。2005年，广州越秀集团成立的越秀REITs在香港上市，成为我国首只REITs产品，其底层资产为位于广州的白马大厦、财富广场、维多利亚广场等商业物业。随着2006年房地产限制外资政策发布，万达、华银控股、华润等公司模仿越秀模式在香港上市的计划都相继搁浅，中国REITs的发展一度停滞。2009年之前，我国REITs的发展创新主体始终是房地产企业。直至2009年，中国人民银行、银监会、证监会等11个部门成立REITs试点管理协调小组并制定了详细的试点实施方案，中国的监管部门对中国境内REITs的市场建设试点工作正式拉开了序幕。

2.类REITs(1)狭义的REITs便是指权益型公募REITs，其余类型的REITs产品则被统称为“类REITs”。开始服务于基础设施建设阶段(2010～2019年)

2010～2019年，我国对于REITs的定位从推动金融创新向支持基础设施建设过渡。由于REITs产品的公募发行渠道尚未开启，这一阶段的REITs往往是采取私募的发行方式，融资类型也是偏向于债权融资，不同于真正意义上的权益型公募REITs产品，因此也被称为“类REITs”。2010年，住建部等七部门联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，鼓励金融机构探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道，第一次提出了以房地产信托投资基金支持公共租赁住房这类基础设施的融资。2016年3月，《国务院批转国家发展改革委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出，支持开展基础设施资产证券化试点，首次将基础设施与REITs相结合，提出“基础设施REITs”的概念。2016年12月，国家发改委、证监会发布的《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》提出，中国证监会将积极研究推出主要投资于资产支持证券的证券投资基金，并会同国家发展改革委及有关部门共同推动不动产投资信托基金(REITs)，进一步支持传统基础设施项目建设。这一做法结合了基础设施REITs与PPP两种财政融资工具，目的在于进一步支持传统基础设施项目建设。2019年，上海证券交易所表示进一步深化债券产品创新，推动公募REITs试点，公募REITs试点阶段正式开启，为后续基础设施REITs试点的开展铺平了道路。

3.基础设施REITs加速发展阶段(2020年至今)

2020年4月，中国证监会、国家发改委联合发布《关于推进基础设施不动产投资信托基金(REITs)试点相关工作的通知》，明确基础设施REITs试点的基本原则、试点项目要求和试点工作安排，我国的基础设施REITs试点工作开启。作为试点重点的基础设施REITs属于权益型公募REITs，能够发挥盘活存量资产与提升基础设施运营效率的关键作用。2020年8月证监会发布的《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》以及2021年1月沪深证券交易所发布的公开募集基础设施证券投资基金(REITs)业务办法，分别对试点细则以及基础设施公募REITs的相关业务流程予以详细规定。2021年6月，我国首批基础设施公募REITs产品在沪深交易所正式挂牌上市，我国正式告别“类REITs”阶段。同月，国家发改委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》，进一步推动完善REITs试点的建设工作，包括扩大试点区域、增加试点行业、细化基本要求等。支持基础设施REITs试点的税收政策紧随其后，财政部、税务总局于2022年1月发布的《关于基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点税收政策的公告》，旨在减轻REITs发展的企业所得税负担。2022年5月发布的《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》指出，推动基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)是盘活存量资产的重要方式。

在这一阶段，我国基础设施REITs试点的试点目标、工作细则、支持政策均已确定，基础设施REITs助力盘活存量资产的制度阻碍也初步破除。自试点工作开展以来，各地不断有优质基础设施资产通过基础设施REITs发行上市，各类投资者积极认购，中国基础设施REITs进入发展“快车道”。

(二)我国基础设施REITs的发展现状

1.当前我国基础设施REITs交易结构

证监会发布的《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》规定了我国基础设施REITs的交易结构，即“公募基础设施投资信托基金+资产支持专项计划”结构(见图2)，资产支持专项计划发挥了基础设施资产证券化的作用。在这一结构之下，公募资金在公开市场发行募集，并通过资产支持专项计划穿透取得基础设施底层资产的产权。基础REITs需要通过资产支持专项计划间接持有项目公司股权而非直接投资于项目公司，原因在于：依据《中华人民共和国证券投资基金法》的第五十八条，公募基金财产仅能投资上市交易的股票、债券或国务院证券监督管理机构规定的其他证券品种，即公募基础设施投资信托基金不能直接投资于不动产或是未上市公司的股权。而资产支持专项计划属于国务院证券监督管理机构规定的其他证券品种，(2)《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》(中国证券监督管理委员会公告〔2014〕49号)[EB/OL].中国政府网，2015-12-14.为基础设施REITs间接投资于项目公司基础设施资产提供了合法途径。

图2 我国基础设施REITs交易结构示意

这一交易构建的基本流程包括四个阶段：一是基金管理人向证监会申请注册公募基金REITs；二是公募基金用80%以上基金资产持有资产支持证券，并持有其全部份额；三是项目公司进行重组，具体包括负债清理、解除质押及抵押、剥离与基础设施资产无关的投资等；四是由资产支持专项计划或另设私募基金100%收购项目公司股权，若是由私募基金持有项目公司股权，则需要由资产支持专项计划100%持有私募基金股权。由此以来，公募基金便通过层层穿透，实现了对基础设施所有权或特许经营权的完全控制。

基础设施REITs的交易结构涉及四类主体。一是原始权益人，即基础设施的原始持有者，常常是国有企业。原始权益人通过将自身保有的基础设施产权出让给私募基金或资金支持专项计划以获取资金。二是基金管理人，负责基础设施REITs的设立、发行、投资等，也是基础设施REITs信息向社会各方披露的主要责任人。三是基础设施运营管理机构，其主要职责是受基金管理人的委托进行具体的基础设施运营管理。其既可以是基金管理人自身或其专门子公司，也可以是外部管理机构，其中外部管理机构可能是原始权益人或其关联方，也可能是独立第三方运营管理机构。四是公众投资者。即基金份额的主要持有人，其目的主要是获取较为稳健、有吸引力的投资回报。

2. 我国基础设施REITs试点情况

总体来看，截至2022年10月29日，我国已发行公募基础设施REITs 20只，另有2只正处于行政审批环节，总计发行规模达到605亿元。从底层资产所在行业来看，我国已发行公募基础设施REITs的底层资产主要是园区基础设施及交通基础设施，仓储物流、生态环保、保障性住房及能源相关基础设施也有所涉及。

从一级市场发行情况来看，已发行的REITs的战略配售认购份额平均水平为65%，战略配售认购者既包括基础设施的原始权益人，又包括其他外部机构投资人。网下发售份额为25%，也主要由机构投资者认购。而公众配售份额仅为10%，社会公众投资基础设施REITs的参与度仍有很大的提升空间。

从收益情况看，已公布数据的13只基础设施REITs的预计派息率均在4%以上，平均派息率为6.58%。其中有54%的基础设施REITs派息率在4%～5%之间，占绝对多数；33%的派息率在5%～10%之间，其中鹏华深圳能源REIT的预计派息率达到11.69%。总体而言，基础设施REITs的派息率远高于2021年我国十年期国债的收益率，后者基本在2.8%～3%之间波动。(3)全国银行间同业拆借中心网站。

基础设施的公益性和重资产特征使得政府及国有企业成为其投资的最核心主体，其中大多数的基础设施建设项目都需要财政资金的投入。从我国已发行基础设施REITs底层资产的原始权益人性质来看，在20家原始权益人企业中，中央或地方国有企业占18家，占比90%。可见，当前我国基础设施REITs主要发挥了支持各级财政盘活存量优质基础设施资产的作用，国有企业有较强的积极性参与到基础设施REITs的设立与发行中；同时，也有外商独资企业等其他各类所有制企业作为原始权益人进行了基础设施REITs的设立与发行，使得基础设施REITs市场更为多元化。

三、基础设施REITs推进共同富裕的现实逻辑

基础设施REITs因其底层资产的准公共物品的特征而成为财政融资的重要工具，基础设施REITs盘活的存量资产很大一部分属于财政投资的结果，基础设施REITs融资所得回收资金又将进一步用于财政投资形成新增资产。可见，基础设施REITs构建起财政投资与财政融资之间的一座新的桥梁，也分别从财政融资的工具和财政投资的财源两个角度推动共同富裕。这一部分将基于共同富裕“富裕”、“共享”以及“全面发展”这三层内涵分别阐述基础设施REITs发挥的作用(见图3)。

图3 基础设施REITs推进共同富裕的途径注：(1)根据《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》，当前基础设施REITs可以投资于：交通基础设施、能源基础设施、市政基础设施、生态环保基础设施、仓储物流基础设施、园区基础设施、新型基础设施、保障性租赁住房以及具有供水、发电功能的水利设施及自然文化遗产、国家五A级旅游景区等具有较好收益的旅游基础设施这九类基础设施，本文选取了最具代表性和重要性的七类进行阐述。(2)因各类基础设施建设REITs对推进共同富裕三层内涵有交叉，这里仅作示意。

(一)基础设施REITs与“富裕”

共同富裕的第一层内涵是“富裕”，即共同富裕需要建立在经济发展、物质财富积累和综合国力提升的基础之上。而基础设施REITs作为财政投融资的工具，发挥着宏观调控的功能，对于我国经济平稳健康发展并最终实现第二个百年奋斗目标发挥着关键性作用。

1.作为财政融资工具，基础设施REITs能够防范债务与经济周期共振风险，平稳宏观经济运行

举债融资是财政融资用于基础设施建设的最主要方式。相关研究表明，我国地方政府债务融资发行表现出顺周期性，产出缺口每增加1个百分比，在繁荣期和衰退期地方隐性债务分别增加5.92%和3.97%(司海平等，2018)。究其原因，随着地方官员政绩考核标准的多元化，地方官员晋升不仅需要维持一定的经济增长，还需要保证任期内的债务风险可控。而宏观经济形势会影响官员在“增长”与“稳定”这两项评价指标之间的侧重。在宏观经济上行期，财政风险相对可控，地方政府间经济增长的竞争也较为激励，地方官员更为关注“增长”；而在经济处于下行周期，偿债面临较大压力，各地方政府更加注重风险防范。由此便带来了经济上行期“促增长”目标下的多发债与经济下行期“防风险”目标下少发债，地方举债融资行为表现出顺周期特征，进而加剧了繁荣期的风险积累和低迷期的调控乏力。

相较而言，发行基础设施REITs这种权益融资的方式不同于举债融资，为地方财政提供了资金退出的有效途径，不会带来新的偿债风险，进而避免了在经济下行期间受到官员晋升机制的负向激励。且在经济下行周期，居民基于低预期，更倾向于持有基础设施REITs这类风险较低且收益固定的金融产品，这将利好基础设施REITs的公开募集，有利于地方财政利用回收资金进行逆周期调节，开展新项目投资以发挥其杠杆作用，促进宏观经济的持续健康发展，为实现共同富裕打下坚实基础。

2.作为财政投资财源，盘活基础设施REITs并再投资于新基建、能源基础设施等领域，推动经济高质量发展

《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》指出，基础设施REITs在盘活存量资产后形成的回收资金应当支持新项目建设，发挥撬动投资作用。可见，基础设施REITs的推广是创新了财政资金的“退出—再投资”机制，其落脚点在于通过“再投资”扩大有效投资，引领高质量发展。2021年发布的《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》中公布了基础设施REITs重点支持的九大行业，其中就包括新型基础设施建设、能源基础设施等。

(1)新型基础设施建设。

新型基础设施建设即“新基建”，是服务于智慧经济时代我国推动创新驱动高质量发展与现代化经济体系建设，实现国家智能化、数字化、高速化的各类基础设施的总称，涵盖的范围十分广泛。2020年4月20日，国家发改委界定了“新基建”包含的三方面内容：一是作为数字经济发展根基的通信、算力等信息基础设施；二是信息技术与传统基础设施融合形成的包括智慧能源、智慧交通在内的融合性基础设施；三则是支持科研创新的相关基础设施，属于“新基建”的最尖端，服务于数字产业链的最上游。

“新基建”对于我国经济高质量发展以实现“富裕”层面共同富裕的重要性不言而喻。首先，“新基建”赋予经济发展以新动能。例如，工业物联网运用以高速网络、云计算等基础设施为基础，并且能够应用于产品制造、库存管理、供应链管理等多个场景，实现企业生产效率的明显提升。其次，“新基建”推动科技创新。支撑科学研究、技术开发和产品研制的创新基础设施属于“新基建”的重要内容之一。当前全球正面临以人工智能、虚拟现实、生物科技等领域为引领的新一轮科技革命浪潮，“新基建”的基础性作用发挥对于我国提升创新能力、克服关键技术领域“卡脖子”问题，实现科技领域“弯道超车”至关重要。最后，“新基建”也对应着巨大的消费需求。5G建成后可以实现多场景结合，如超高清视频、游戏、VR、自动驾驶、联网无人机等，这对于移动数据流量消费、信息服务消费等都能起到较大拉动作用，有利于我国扩大内需。与此同时，“新基建”对于数字经济赋能乡村振兴也发挥着重要作用，也能够在一定程度上推动“共享”层面的共同富裕。在农业生产环节，建立在物联网、云计算等技术基础上的智慧农业有助于实现农业资源的高效利用，降低经营管理成本；在农产品销售环节，互联网等通信基础设施的构建有利于广大农民打破时空的限制，拓展线上销售渠道。智慧农业将带动农村发展，有助于缩小城乡发展差距促进共同富裕实现。

由于“新基建”往往以高科技为支撑，其建设要求较高的技术水平，技术的引进、攻关等都意味着较高的前期投入(王雨辰，2021)。基础设施REITs的引入则实现了社会资本的引入和财政资金的退出，财政回收资金也可以再投入“新基建”或其他基础设施领域。市场化的运作方式也使得“新基建”在运营阶段能受到社会各方监督，“新基建”发挥其赋能各行业提升生产效率、助推技术创新功能的关键环节便是建成后投入运营的环节，而基础设施REITs的引入有助于新型基础设施管理人提升管理运营水平，提升“新基建”服务于经济发展以推进共同富裕的能力。

但“新基建”范围广泛，并非各类新型基础设施项目都适用于基础设施REITs。如创新基础设施就不适合采用基础设施REITs的方式进行盘活。其主要原因在于基础设施REITs对于收益稳定的高要求，技术创新具有很强的不确定性，难以保障稳定的收益和分红。相比之下，5G、智能计算中心等营利模式较为稳定且外部性很强的项目更适宜财政通过采用基础设施REITs的模式大力发展，智慧城市交通、智慧路灯系统等外部性较小且收益较稳定的“新基建”项目可以采用“民营企业+基础设施REITs”的模式，引导市场在新型基础设施建设领域有所作为。

(2)能源基础设施建设。

包括风电、光伏发电、水力发电、生物质发电、特高压输电等新能源基础设施建设也是我国基础设施REITs试点的重点行业。能源基础设施建设是关乎未来我国能源安全，经济可持续发展的关键领域。在我国“双碳”战略的背景之下，要实现减碳与发展的“双赢”，能源结构的转变至关重要。

1990～2019年，我国的总能源供应量及消费量均呈现持续增长的趋势。其中，除了煤炭的消费量在2015年后呈下降趋势外，其他能源的消费量与供应量均呈现增长态势。截至2019年，我国煤炭依旧以27.3%的消费量占比和61%的供应量占比位于各类能源消费量之首，我国以煤炭为主的能源消费结构尚未改变。相比之下，天然气、水电、风能、太阳能等清洁能源无论在生产量还是在消费量上均占比较低。2019年，我国天然气、风能、太阳能、生物质能以及热能的总计消费量仅占总能源消费量的19.8%，新型清洁能源的发展仍道阻且长，需要新型能源基础设施建设的鼎力支持。(4)国际能源署。

能源行业属于重资产行业，前期装机等硬件设施建设需要大规模资金投入；能源行业也属于自然垄断行业，国有企业在其中有着绝对的影响力。因此，能源基础设施建设同时具备财政借助基础设施REITs工具进行盘活和再投资的必要性和现实基础。借助基础设施REITs这一财政融资工具，我国能够有效提升各类清洁能源基础设施领域的新增投资与运营管理效率，推动能源结构转型，进而促进我国经济向绿色低碳发展模式平稳过渡，在发展中实现减排。

(二)基础设施REITs与“共享”

共同富裕的第二层内涵是“共享”，即人民平等地享有经济发展的成果，具体表现在中等收入群体扩大，居民收入差距、城乡发展差距、区域发展差距均得到缩小，人民能够均等化地享有基本公共服务等方面。而基础设施REITs既作为财政融资工具创造了居民投资基础设施运营收益的渠道，拓展了居民收入来源，又作为财政投资的财源，支持了保障性租赁住房、市政基础设施、跨区域交通基础设施等领域建设，发挥了缩小居民收入、城乡发展、区域发展差距的作用。

1.作为财政融资工具，基础设施REITs拓展居民投资新渠道，助力缩小居民收入差距

基础设施REITs作为财政融资工具，给公众投资者和基金、保险、银行等机构提供投资优质基础设施的渠道。基础设施具有投资规模大、投资门槛高的特点，普通投资者一般难以参与基建投资与分享收益，而通过认购公募REITs，公众投资者便能够以较低门槛参与到基础设施这一大类资产的投资配置中，分享我国城市化进程的红利。

在这一过程中，基础设施REITs有益于我国中等收入群体的扩大。我国资本市场发展程度不足，居民的投资渠道有限是我国居民财产性收入增长缓慢的重要原因之一(詹静楠和吕冰洋，2022)。基础设施REITs则起到了拓展中低收入群体投资渠道，促进其财产性收入增长的作用。这是由基础设施REITs的风险收益特征决定的。REITs具有风险较低、收益稳定的特点，且能够抵御预期通货膨胀(Larsen & McQueen，1995)。对比房地产REITs，由于基础设施REITs以基础设施的运营利润分红为最主要收益来源，不动产增值的空间较小，收益水平也相对较低。根据对Wind数据库REITs专题统计数据分析可知，我国基础设施REITs的区间涨跌幅总体而言低于A股，风险较低。相关研究已经证明了家庭财富积累对风险承受能力具有正向作用(Fang et al.，2021)，而风险承受能力将影响居民的投资风险偏好。因此，低风险且收益较低的基础设施REITs符合中低收入者的投资风险偏好，丰富了中低收入者的资本市场的投资机会，有益于其拓展自身财产性收入来源，加速财富积累，助力我国中等收入群体规模扩大。

另一方面，基础设施REITs的推广有助于改变我国投资者的投资理念，减弱资本市场数字革命带来的贫富分化效应。我国资本市场炒作风气浓厚(徐忠，2018)，个人投资者90%情况下持股时间不超过20个交易日(陆蓉等，2022)。由于基础设施REITs产品的收益来源是基础设施REITs稳定的运营收益，因此这是一种长期持有型的金融产品。公众投资者通过持有基础设施REITs，有利于建立起长期持有的理念，推动我国资本市场逐步走向理性。尤其在资本市场数字革命的大背景下，高频量化交易发展迅猛，高频交易者倾向于通过高性能设备构建的信息和速度优势在短期交易的零和博弈中收割散户，使得采取“快进快出”策略的散户投资者更加难以获利。REITs等长期性金融工具的发展有益于引导散户投资者风格从短期股票交易向长期REITs持有转变，从而避免加剧这种拥有资本和信息优势的高频交易者更易获利、而欠缺资本和信息优势的普通散户交易者更难获利的贫富分化效应。

与此同时，基础设施REITs也可以成为我国养老保险基金提高投资收益率的突破口，保障我国退休老人的收入水平。根据美国的实践经验，基础设施REITs也可以成为养老保险基金的重要投资对象。在人口老龄化加剧的背景之下，我国养老保险基金面临较大偿付压力，养老保险基金投资运营机制的优化具有较强的现实必要性(杨华，2012)。2022年1月，我国企业职工基本养老保险的全国统筹已启动实施；(5)企业职工基本养老保险全国统筹启动实施[EB/OL].中国政府网，2022-02-22.2022年4月，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》发布，说明完全积累制的个体补充养老金制度也进入了我国多层次、多支柱的养老保险体系建设。在风险可控的前提下拓展投资渠道以实现更高收益率，成为我国养老保险基金更进一步的改革方向。公募基础设施REITs作为一种低风险、流动性强且能带来稳定收益的投资品，适宜作为我国养老保险基金提升收益率的资产配置选择，养老保险基金的注入也能满足了各类基础设施建设的长期资金需求。因此，我国可以探索将养老保险基金投资于优质的基础设施REITs项目，从而既有利于提升养老保险基金的投资收益，保障老年群体收入水平，也支持了公益性的基础设施建设，真正实现取之于民、用之于民、惠之于民。

2.作为财政投资财源，基础设施REITs盘活且再投资于保障性租赁住房，助力缩小居民财富差距

住房财富不均等是当前我国居民间财富不均等的重要表现形式。研究显示，住房在我国家庭财产总额中的占比在2011～2017年总体呈现增长态势，在2017年达到76.3%(Wan et al.，2021)。

住房财富不均等会进一步带来公共服务的不均等，原因在于住房与户籍、教育、医保、社保等基本公共服务密切挂钩。在众多直辖市及人口净流入大城市中，买房难、租房贵成为新市民群体的沉重负担，“租购异权”又带来公共服务的不均等，阻碍了新市民和青年群体扎根城市实现自我发展并跻身中等收入群体的“上升通道”，深刻影响着居民的归属感和幸福感。

习近平总书记在党的十九大报告中提出，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位。2021年4月召开的中央政治局会议进一步强调了“房住不炒”，并指出要增加保障性租赁住房和共有产权房的供给。保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，其功能便是解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。(6)国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见[EB/OL].中国政府网，2021-06-24.《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》中也将保障性租赁住房建设划为当前基础设施REITs支持的重点行业之一。2022年8月，我国首只保障性租赁住房REITs——厦门安居保障性租赁住房封闭式基础设施也已公募上市。

基础设施REITs支持保障性租赁住房加强供应，缓解政府投资于保障性租赁住房的资金困境，有利于从“共享”层面推进共同富裕。具体而言，基础设施REITs盘活且回收资金再投资于保障性租赁住房，一是兜底性地满足了新市民住房困难群体的基本住房需求，发挥再分配功能。二是在住房与其他公共服务紧密挂钩的背景之下，保障性租赁住房的加强供应与“租购同权”的同步推进，有益于新市民更平等地享有当地基本公共服务，而基本公共服务的均等化是促进“机会均等”的应有之义，(7)2020年基本公共服务均等化总体实现——国家发改委有关负责人解读《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》[EB/OL].中国政府网，2017-03-03.有助于人民真切感受到平等的参与和平等的发展，实现获得感层面上的公平。三是在“租购同权”与保障性租赁住房供给增加形成合力的基础上，房地产的投资品属性将得到削弱，如在租房与买房享有同等教育机会时，“学区房”炒作将在一定程度上“遇冷”，从而对住房领域的财富不均等有所抑制。

除了促进“共享”层面的共同富裕，基础设施REITs支持保障性租赁住房的供应也有利于稳定预期和扩大内需，从“富裕”层面助力共同富裕目标实现。保障性租赁住房发展虽无法直接使新市民拥有房产，却能帮助年轻人在一段时期内减轻其住房压力，从而更好地深耕于个人发展，对未来保有稳定的正向预期，进而刺激消费并进一步拉动经济增长。

3.作为财政投资财源，基础设施REITs盘活与再投资于县城市政基础设施，助力缩小城乡发展差距

城乡发展差距缩小的关键在于城乡融合发展。长期以来，我国的城镇化建立在城乡二元体制基础之上，是通过农产品价格剪刀差的“暗税”、直接对农民征收农业税的明税，低价征收农业用地进行城镇房地产开发，吸引农村劳动力及资本流入城市等方式，以牺牲农村发展和农民利益为代价实现的(唐任伍，2018)。农村要实现发展，要素就不能仅仅是农村到城市的单向流动，也需要城市的产业发展、公共服务惠及农村。在城镇化的背景之下，农民进城仍是未来很长一段时间内的大趋势，缩小城乡发展差距的政策着力点在于加快推进城镇化进程、稳步推动农民市民化、打破城乡二元经济结构，推动城乡融合发展(刘尚希，2021)。

城乡融合发展的着力点在于县城发展水平提升。原因在于，县城处于城市与乡村之间，正是农民进城就业安家、城乡要素双向流动和产业协同发展的天然载体，是城乡融合发展的关键支撑。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》指出，要促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。供水、供电、供热等市政基础设施是重要的民生工程，也是当前基础设施REITs发展的九大重点行业之一。财政运用基础设施REITs回收资金并向县城市政基础设施供给领域倾斜，有利于县城综合承载能力的提升，更好满足农民到县城就业安家、城市产业带动县城发展需求，促进城乡差距在收入、财富、公共服务层面整体缩小，同时也为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

4.作为财政投资财源，基础设施REITs盘活且再投资于交通基础设施，助力缩小区域发展差距

交通基础设施具有较强的外部性特征，且前期投入规模大、建设周期长，是财政投融资的关键领域。关于交通基础设施对区域间发展差距的影响存在两条竞争性的作用途径。交通基础设施将各个区域的经济活动连成一个整体，一方面通过“扩散效应”，市场范围得到扩大，区域间的专业化分工加强，经济增长较快地区能带动经济增长较慢的地区发展，从而有利于缩小区域发展差距。另一方面，交通基础设施会带来“虹吸效应”，使得生产要素更方便地流入经济发达地区，反而可能扩大区域发展差距。

一些研究发现交通基础设施建设对本地经济发展起到促进作用，在考虑空间溢出效应时，外地对本地经济发展的正向空间溢出效应占主导(张学良，2012)。交通基础设施促进经济活动与人口向主要中心地区集中的同时，也为欠发达地区创造新的经济增长点，刺激了欠发达地区次要经济中心的出现，显著减少了空间不平等(Bird & Straub，2014)。京广高铁的开通促进了湖南沿线中型城市的经济增长，对高收入城市的正向影响则不明显，有效缩小了区域发展差距(游士兵和郑良辰，2018)。但也有实证研究结果显示，我国高铁的建设会通过“虹吸效应”更有利于发达城市经济增长，进而加剧了区域经济发展的不平衡(鲁万波和贾婧，2018)。

事实上，交通基础设施建设策略的不同和经济发展阶段的不同都会影响其对区域经济协调发展的作用效果，并带来争议性的研究结论。Alder(2015)对比印度和中国的高速公路建设策略发现，中国连接中等收入城市的公路建设策略将缩小区域间发展差距，而印度连接高收入城市的策略则加剧了区域间发展的不平衡。张克中和陶东杰(2016)的研究也发现高铁建设的“虹吸效应”主要发生在区域经济高速聚集的东部地区，而对于中西部地区经济发展的负向影响并不明显，反而表现出一定的正向促进作用，其主要原因在于中西部地区交通基础设施基础薄弱，经济也相对欠发达，且与发达城市的距离较远，交通基础设施的增加主要起到了推动本地区经济增长的作用。朱琳和罗宏翔(2022)则阐述了交通基础设施对区域经济差距影响的阶段性特征：在经济发展水平较低阶段，发达地区会通过“虹吸效应”加剧区域经济发展的不平衡，而在经济发展水平较高时，发达地区的人口拥挤、环境污染等压力同样与日俱增，人口流出与产业转移到相对欠发达的地区成为大趋势，进而带来区域发展差距的缩小。长期来看，区域均衡发展最终需要建立在高度互联互通的交通网络之上，由此才能加速区域间要素的流动，提升经济整体运营效率，使得经济发达与欠发达地区的经济联系更为紧密，推动区域均衡发展。

因此，立足长期区域经济均衡发展，我国需要财政投融资利用基础设施REITs加快形成高度互联互通的交通网络。立足当下区域发展差距改善，我国基础设施REITs的投资方向可以适当向交通基础设施基础较为薄弱的中西部地区倾斜，为中西部地区带来发展机会，缩小我国东中西部地区的发展差距。

同时，基础设施REITs在促进要素在全国更大范围内流动的过程中，有利于实现资源优化配置(文雁兵等，2022)，建立全国范围内统一大市场(吕冰洋和贺颖，2022)，从而提高整体经济效率和促进经济增长。从这一视角看，基础设施REITs支持交通基础设施建设不仅推动了区域经济协调发展的“共享”层面共同富裕，也推动了整体经济效率提升的“富裕”层面共同富裕。

(三)基础设施REITs与“全面发展”

党的二十大报告指出，必须坚持人民至上，人民性是马克思主义的本质属性，我们要坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点与落脚点。而人民的美好生活不仅体现在物质生活的富足，更体现于人的自由全面发展。“全面发展”是共同富裕的第三层内涵，其强调富裕与共享的全面性，人民能够平等实现多维发展，物质生活与精神生活均得到满足，在经济、政治、文化、社会、生态文明方面都能得到幸福感。

为满足人的全面发展的需要，基础设施REITs的重点投资方向不仅限于促进中国经济高质量发展的“新基建”、能源基础设施领域，推动居民收入、城乡发展、区域发展差距缩小的保障性租赁住房、市政基础设施、交通基础设施等领域，也通过支持自然文化遗产、国家五A级旅游景区等项目服务于人民日益增长的精神文化需要，以及通过支持垃圾处理及资源化、大宗固体废弃物综合利用等生态环保领域基础设施建设以满足人民对生态文明的要求，使“全面发展”的内涵得到深刻体现。

一方面，基础设施REITs试点的重点领域之一是生态环保基础设施，助力存量生态环保基础设施运营效率的提高以及支持更多生态环保基础设施建设。绿色发展是高质量发展的基本要求之一，基础设施REITs支持生态环保基础设施建设不仅仅是出于治理污染的考量，而是推动经济增长与环境治理的真正绿色发展。原因在于，生态环保基础设施对垃圾处理及资源化、大宗固体废弃物综合利用等领域的支持，为环保产业领域提供了优质基础设施支撑，在治理环境的同时助力培育了新型的绿色产业链，是“绿水青山就是金山银山”的体现。最终，落脚到共同富裕，基础设施REITs试点支撑生态环保基础设施，不仅仅通过环境优化维护了人的身体、精神健康，满足了人民对于绿水青山、留住乡愁的精神需要，更是建立在绿色发展的基础上实现了物质生活和精神生活的全面进步。

另一方面，基础设施REITs试点支持自然文化遗产、国家5A级景区等基础设施，有助于当前我国休闲旅游产品的供给增加及质量优化，对人本消费起到拉动作用。马克思指出，人在摆脱了各种社会责任后剩余的“自由时间”进行娱乐、休息、创造以及满足个人精神文化需要，是避免人的“异化”，实现人的自由全面发展的重要环节。(8)马克思恩格斯全集(第三十七卷)[M].北京：人民出版社，2019：28-29.人本消费正是实现人的全面发展的消费，人在自然文化遗产的欣赏中审美需求得到满足、自由意境得到提升，属于人本消费的重要内容。随着经济的增长，人们的精神文化需要也将不断增长，基础设施REITs支持自然文化遗产及优质景区基础设施是对这种精神文化需要的必要回应。同时，国内旅游基础设施量与质的提升也有助于拉动旅游产品的“内需”，畅通国内大循环，兼顾物质文明与精神文明的全面发展。

四、基础设施REITs税收政策的优化路径

基础设施REITs推出的初衷是帮助地方财政盘活存量资产，获得资金后投入新增基础设施建设中。基础设施的建设既是中国经济高质量发展的关键支撑，又是实现基本公共服务均等化的必备要件，因此基础设施REITs支持财政投融资成为我国实现共同富裕的创新型举措，我们对于基础设施REITs的发展应当持有一种积极鼓励的态度。

(一)对基础设施REITs设定特殊税收政策的必要性

针对基础设施REITs设定特殊税收政策的原因有三方面。一是基于降低基础设施REITs构建、设立阶段税收成本的考量。无论是与股票等我国其他金融产品对比，还是与其他国家的REITs产品对比，我国基础设施REITs要进入公开发行环节面临的税收成本都明显偏高。如在设定环节，基础设施的原始权益人往往需要把某项基础设施从其持有的多种资产中剥离出来，转移至单独的项目公司用于基础设施REITs的构建，那么就往往会涉及基础设施资产的转让或划转，转让所得需缴纳企业所得税，转让收入需缴纳增值税，同时又涉及契税、土地增值税、印花税等税种的征收，这都成为基础设施REITs构建阶段沉重的税收负担，从而制约了基础设施REITs发展进而影响其盘活存量资产、推进共同富裕的作用发挥。

二是基础设施REITs试点的放开与REITs税制设计的相对滞后之间的矛盾将扭曲企业行为。在衡量意图构建基础设施REITs的企业便会主动进行税收规避，如通过企业重组等复杂的避税构架来规避资产转让造成的高税收成本，由此又带来税收筹划、企业管理方面的成本负担。

三是对基础设施REITs设定特殊税制是国际普遍做法。从国际经验看，各国普遍认同REITs在完善资本市场、支持实体经济等方面的积极影响，因而针对基础设施REITs制定特殊税收政策，以尽可能降低基础设施REITs发展过程中制度阻力甚至是给予税收优惠。且这些税收政策视发展基础设施REITs目的的不同而存在差异。新加坡主要以建设成熟国际金融市场、提升证券投资产品多样性为目的发展基础设施REITs，因而以较强的免税力度尽可能吸引国际资本。新加坡REITs出售物业所得是免征所得税的，且项目公司取得的用于分红的收入无须缴纳企业所得税，个人投资者取得REITs分红收入后也无须缴纳个人所得税，仅就基础设施REITs份额转让环节征收资本利得税。美国、日本等国家则立足于支持本国实体经济的目标发展基础设施REITs，税收优惠力度则相对有限，如美国对于REITs出售资产的所得并不免税，持有运营部分的税收政策也仅仅是避免重复征税，并不给予更多的税收优惠，项目公司所得也需要缴纳企业所得税，但分红部分予以免税，由投资者取得分红后缴纳(见表1)。

表1 部分国家基础设施REITs税收政策对比

对于我国而言，发展基础设施REITs的直接目的是帮助各级政府盘活存量资产，那么税制设计应当便利原始权益人获得融资，尚无须像新加坡等国家给予投资人过高的税收优惠，进而创造基础设施REITs相对于其他金融产品以及相对于其他国家的税收洼地。从我国基础设施REITs发展的各环节来看，税收负担主要来源于基础设施REITs复杂组织架构带来的设立前资产转移及设立时股权转让带来的税收成本。对于持有及REITs份额交易阶段而言，我国对于机构投资者的分红所得免税，个人投资者的资本利得免税，已经具有较强的税收优惠力度。

因此，为了减轻基础设施REITs发行前的税收阻力，财政部、国家税务总局于2022年1月发布了《关于基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点税收政策的公告》(以下简称“第3号公告”)，对基础设施REITs设立前的资产划转环节及设立环节适用的税收政策进行了规定。但总体来看，这些税收政策仍是一种初步性规定，有待进一步完善。

(二)当前基础设施REITs税收政策的问题及改进路径

1.完善基础设施“反向剥离”方式的税收政策

第3号公告中指出，设立基础设施REITs之前，原始权益人向项目公司划转基础设施资产相应取得公司股权，适用特殊性税务处理，即原始权益人和项目公司不确认所得，不征收企业所得税。然而在实务中，原始权益人将特定基础设施剥离的方式包括“正向剥离”与“反向剥离”两种，前者是原始权益人仅将用于设定REITs的基础设施转让给项目公司或用于向项目公司出资；后者则是原始权益人将少量无关资产剥离到其他公司，而后以仅保留特定基础设施原有项目公司用于基础设施REITs的设立。“反向剥离”方式的是否能适用特殊性税务处理，目前相关公告并未明确指出。

因此，建议对“反向剥离”方式的税务处理进行明确规定，如当目标基础设施资产占企业总资产的比重高于一定比例，企业适宜进行“反向剥离”时，进行“反向剥离”方式的资产划转同样可以适用特殊性税务处理。

2.做好与现有税收政策的衔接

(1)有关资产划转的政策衔接。第3号公告规定基础设施资产的划转适用特殊性税务处理。首先，有关资产划转，《财政部 国家税务总局关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》中明确规定了属于“股权、资产划转”的具体情形为对100%直接控制的居民企业之间，以及受同一或相同多家居民企业100%直接控制的居民企业之间按账面净值划转股权或资产。那么第3号公告中的划转与此次的划转是否属于相同释义，如果相同，则对于原始权益人向非控股企业通过资产转让方式剥离基础设施的情况，税收优惠便不再适用。相比于美国、日本等公司型REITs较为简易的组织架构，我国的信托型基础设施REITs组织架构复杂，必须进行的资产剥离是设立前税收成本的重要来源之一，应当尽可能使得特殊税务处理对各类资产剥离方式均适用。

因此，建议对第3号公告中的“资产划转”与《财政部 国家税务总局关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》文中的“股权、资产划转”情形进行衔接，对通过资产转让进行基础设施资产剥离的所得税处理进行说明。对于通过资产转让将基础设施转移至项目公司可以不确认所得，不征收企业所得税；同时，对资产转让过程中涉及的增值税、土地增值税也应当予以减免。

(2)有关特殊性税务处理的政策衔接。《财政部 国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》(以下简称“59号文”)第五条同样作出了企业重组适用于特殊性税务处理的五方面规定，如“在重组后连续12个月内，不得转让所取得的股权”。那么，基础设施REITs在依据第3号公告适用特殊性税务处理时，是否仍然需要满足59号文中的五条规定，如果仍然适用，原始权益人后续出让项目公司股权给资产支持专项计划的过程便会受到“12个月内不能转让股权”规定的约束。

因此，这两份政策文件之间应当做好衔接与说明，最好将为发行基础设施REITs进行的基础设施资产划转设定为单独适用特殊性税务处理的情形，无须进一步满足59号文中的五条规定，从而减少基础设施REITs框架构建中的阻力。

3.完善基础设施REITs退出环节的税收政策

第3号公告仅对基础设施REITs设立前及设立时的涉税问题进行了规定，基础设施REITs退出环节的税收政策尚不明晰。可能涉及的退出方式包括两类：一是投资者在二级市场转让公募基金份额，基础设施REITs的企业投资者需要就其转让收益缴纳企业所得税；二是REITs转让项目公司股权或直接进行资产出售，涉及增值税、企业所得税等(北京大学光华管理学院，2018)。这就进一步加重了相关纳税主体的税收负担，形成相关主体设立、发行、投资基础设施REITs的阻碍。因此，应当出台相关政策对基础设施REITs退出的具体方式进行规范，并尽可能降低退出环节的税收负担，为市场相关主体参与基础设施REITs的发行与投资扫除后顾之忧。