新时代法治反腐应注意协调的几对关系

姜小川

［中共中央党校（国家行政学院），北京 100091］

自党的十八大开启新时代以来，我国反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，然而，只要存在腐败问题产生的土壤和条件，腐败现象就不会根除，我们反腐败斗争也就不可能停歇。反腐败作为一项长期复杂的系统工程，需要诸多关系的协调配合，唯有如此，才能系统有序、整体推进。

一、预防腐败与惩治腐败并举

预防和惩治是法治反腐不可或缺的两个方面，有效地预防，将大大减轻惩治的压力，显示惩治的效果；恰当的惩治，将为预防提供重要的支撑，有效防控腐败的发生。中外法治反腐的历史证明，预防的价值远远大于惩治，惩治只是治标，解决腐败现象本身，预防则从源头上解决诱发腐败的问题，达到治本的目的。从我国反腐的情况看，在国家层面，这些年来日益注重对腐败的预防并强调协调预防与惩治的关系，但在许多领域、地方及行业，因面临现实腐败问题的严重或解决问题要求的迫切，法治反腐仍然没有走出重惩罚、轻预防的误区。而且，预防是长远工程，远不及惩治解决现实腐败问题立竿见影，所以在对待腐败问题上，从认识到人财物的投入，往往更加侧重惩治腐败，而预防腐败没有得到应有的重视。

（一）预防腐败必须坚持制度建设和思想建设相结合

1.在客观方面建立健全法律制度。法治反腐首要的是制定反腐的法律制度，这既是法治反腐的前提，也是法治反腐的保障。党的十八大报告提出，“健全反腐败法律制度，更加科学有效地防治腐败”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系”。党的十九大报告要求，“推进反腐败国家立法，建设覆盖纪检监察的检举举报平台”。据此，应着重解决以下三个方面的问题。

第一，建立健全党内反腐法规体系和国家反腐法律体系。全面推进依法治国的新时代，“要善于运用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运作”［1］。治国必先治党，法治反腐尤其如此，建设中国特色社会主义法治体系，就要形成党内法规体系，并使之与国家法律体系相匹配。而且，从世界大多数政党的情况看，制定党内法规体系符合全球规范政党的趋势。2021年7 月，全党行之有效的党内法规已达到3615部［2］，初步形成了以党章为根本，以准则、条例以及规则、规定、办法、细则四个层次、七个类型为架构和主干内容，由各领域各层级党内法规制度组成的党内法规体系。而且，为进一步保证廉洁，近年来，党中央在修改《中国共产党章程》的基础上，修订、出台了《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等一系列规定，党内反腐倡廉的法规体系初见成效。至于国家层面，虽早在2010 年就形成了中国特色社会主义法律体系，至2021 年6 月，现行有效法律 282 件、行政法规 610 件、地方性法规1.2 万件［3］，但是在这林林总总的法律中，作为法律体系重要组成部分的国家反腐法律体系至今尚未形成。与此同时，我们还应看到，已有的国家法律与党内法规在反腐的一些规定上也需要进一步梳理完善。如《中华人民共和国监察法》赋予国家监察委员会监督党的机关公务人员秉公履职、用权的权力，而《中国共产党党内监督条例》同样规定对党员廉洁自律、秉公用权等情况予以监督，可以看出二者的职责划分发生竞合，在两个机关同时具有管辖权的情况下，难免发生冲突。总之，建立健全国家反腐败法律体系和党内反腐法规体系，使二者衔接并互补是法治反腐立法工作的重中之重。

第二，集中制定反腐败的基本法和相关的配套法。一方面，我国至今没有反腐败的基本法。反腐败的法律规定散见于刑法等相关的单行法律和党内法规之中，因层级不一且分散，导致统一性、精确度、威慑力受限，所以需要通过制定反腐败的基本法，明确我国反腐败的整体方针、基本原则、主要制度等重大问题。早在1999 年的全国人大代表会议上就有代表提出制定反腐败法的议案。2013 年，十二届全国人大常委会将反腐败立法列入未来5年的立法规划。进入新时代，我们应继续努力，加快这部反腐败主干法的出台。另一方面，完善反腐倡廉的配套法。腐败问题的产生涉及主客观方面的多种因素，必须通过统揽全局的整体设计消除病根。因此，尽快建立目标明确、系统配套的各项相关法律制度既是反腐法律体系的要求，也是避免反腐工作出现随意性或走偏的保障。这些法律制度至少包括公职人员财产申报和公示法、国家机关编制法、重大决策程序法、党政问责法、地方性反腐败法规等。

第三，解决既有反腐立法中存在的问题。我国现今整体的“立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中存在部门化倾向、争权诿责现象，有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义”［4］。既有的反腐法律同样如此，这里仅以因立法不严谨、有悖逻辑而一直饱受诟病的“巨额财产来源不明罪”为例。首先，该罪控告权的制度设计是以公职人员“人性恶”的伦理为前提的，公职人员对个人巨额财产负有说明来源的义务，这推导出在定罪过程中“自证清白”的责任。也就是说，当指控机关拿不出证据来证明巨额财产来源时，就将举证责任转嫁由公职人员个人承担，当其无法举证证明财产合法来源时，就要承担“有罪推定”，以巨额财产来源不明罪被追究的不利后果。其次，由于立法采取折中的罪名并设计较轻的刑罚，结果不仅搞乱了定罪的逻辑，而且在处罚上，使本该重判的巨额贪污、受贿等职务犯罪人因该罪的设置反而进入了“安全岛”。虽然2009年该罪的法定最高刑由之前的有期徒刑5 年提高到有期徒刑10 年，但相对于巨额的贪腐等职务犯罪，该罪的法定刑显然过轻。最后，在国家公职人员财产申报法没有出台的情况下，该罪在司法实践中的认定实际上也是缺乏理论和法律依据的。

2.在主观方面加强思想建设。在法治反腐中，法律制度的建设虽然重要，但法律不是万能的，法律制度只是反腐的一个方面而非全部，法治不能取代其他社会规范，反而需要其他社会规范的协调配合。

第一，提高对预防腐败重要性的认识。法治反腐虽然要标本兼治，但相对于扬汤止沸的治标而言，预防则是釜底抽薪，从根本上解决问题。对于预防的重要，古代扁鹊哥仨看病的故事足以说明：魏文王曾问扁鹊：你家兄弟三人，到底哪一位医术最好？扁鹊答：大哥最好，二哥次之，我最差。文王问：那为什么你最出名呢？扁鹊说，我大哥治病，使治病于未发之前。由于一般人不知道他事先能铲除病因，所以他的名气无法传出去。我二哥治病，使治病于初起之时。一般人以为他只能治轻微的小病，所以他的名气只传于乡里。而我治病，是在病情严重之时，所以大家认为我的医术高明，名气因此响遍全国。这个故事告诉我们，防患未然的重要，故要防微杜渐，抓早抓小，不要等问题形成了、严重了再去解决。当然，治本也不能脱离治标，在不同的时期也需根据腐败的具体情况和反腐的需要有所侧重。党的十八大以来，鉴于腐败情况严峻复杂，只能先惩治已经暴露的腐败问题，即从治标做起、以治标为主，通过治标发现现象之下的深层本质问题，积累经验，为治本赢得时间，最终建立健全相应的法律制度，跳出“查不胜查”的反腐“怪圈”。

第二，反腐要从党内做起，而思想建党的关键是加强党性修养和理想信念教育。中国共产党作为执政党，其廉洁状况直接影响和关系到国家和社会的廉洁状况。党员干部廉洁与否，并不是看共产党说了什么，而是看共产党做了什么。改革开放以来，国家侧重经济建设，对党的建设尤其是思想建设和反腐倡廉建设落实不到位，管党治党宽松软。有的党组织对党员、干部的教育管理失之于宽，出现了思想放松、管理放任、行为放纵、责任放弃的现象。加之面对一部分人先富起来的现实诱惑，以及经济大潮的冲击下，鱼龙混杂，泥沙俱下，西方各类思想随之进入，许多错误的理念、思想导致一些党员干部观念模糊，思想发生变化，腐败现象随之增加。新时代我国治理腐败的实践也一再证明，现今公职人员腐败不是因为其能力差、学历低，而是世界观、人生观和价值观出了问题。个别党员置理想信念和为人民服务的宗旨于脑后，颠倒了主仆关系，置个人利益于人民群众之上，其思想核心是拜金主义、享乐主义和极端个人主义，代表的是保守、颓废、庸俗。理想的滑坡是最致命的滑坡，信念的动摇是最危险的动摇。因此，党的十八大以来，中央反复强调治国必先治党，治党务必从严，治理腐败重点是从对党员干部的党性修养和理想信念教育入手。

“修养”一词在中国文化中最初的意思是指通过内心的反省，培养一种完善的人格。“修犹切磋琢磨，养犹涵养熏陶”“自天子以至于庶人，壹是皆以修身为本”［5］。所谓党性修养，就是指共产党员在政治、思想、道德品质和知识技能等方面，按照党的党性原则进行自我教育、自我锻炼、自我改造和自我完善的过程。做人要讲人品，公职人员要讲德性，共产党人要讲党性。党性以人的品德为基础，是人品、德性的升华。品德是人安身立命之基石，是个人魅力和软实力之所在，更是党员干部的立身之本、成事之基、为政之魂。党性是共产党人最大的品德，为政为人，均不可缺。而良好的人品、德性和党性均有赖于自身不断的修养。自古道“修身齐家治国平天下”“古之欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；欲正其心者，先诚其意；欲诚其意者，先致其知；致知在格物”（《礼记·大学》）。这里，“修身”是第一位的，所谓“修身”即自身人品、德性的修炼。人无德不立，国无德不兴。共产党人只有具备良好的人品和德性，才能有高尚的党性。当然，共产党人所说的“修养”，虽然包含了中国古代传统文化中有益的成分，但又不简单等同于古人所说的“修身养性”，而是与实现伟大目标紧密联系在一起的一个自觉改造自己主观世界的过程。

共产党的特殊就在于：其将人民奉为“上帝”，这是党员基本的理想信念。因此，民众才拥护和支持共产党。古人尚且知道先天下之忧而忧，后天下之乐而乐，更何况自诞生之日起，就把先解放全人类、最后解放自己作为奋斗目标的共产党及其成员。“理想信念是共产党人精神上的‘钙’，共产党人如果没有理想信念，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’，必然导致政治上变质、经济上贪婪、道德上堕落、生活上腐化”［6］54。苏联垮台的教训我们应该引以为戒。据苏联社会科学院问卷调查显示，苏联解体前被调查者认为，苏共代表工人利益的占4%，认为代表全体人民利益的占7%，认为代表全体党员利益的占11%，认为代表党的官僚、干部、机关工作人员利益的占 85%［7］30。1991年苏联解体后，美国的“苏联问题专家”对苏联精英分子进行了一次意识形态问题的调查，结果10%的人支持传统的社会主义体制，12%支持戈尔巴乔夫的社会主义体制，77%的人支持资本主义体制。这些人主要来自苏共中央，包括一些高级军事将领［7］234。加强对党员理想信念教育的重要性由此可见一斑。

与理想信念相关的问题是要警惕一些与党的宗旨及国情不符的理念滋生。比较有代表性的是前些年社会普遍呼吁的“高薪养廉”的理念。该观点针对改革开放以来公职人员日益严重的腐败情况，提出应给公职人员以体面的物质生活，以此抵御各种潜规则的诱惑，从而保证公职人员的廉洁。对此，新时代我们应予以正确引导而不是一味地附和。首先，没有基本的物质生活保障虽然不行，但是与社会大众相比，我们公职人员的基本生活一直有充分的保障并足够体面。其次，高薪从来不养廉。如今的贪污受贿并非生活贫困所迫，从最基层的乡科级到县处级，再到厅局级乃至省部级及其以上正副国级人员的腐败，无不证明这点。最后，历史和现今不同国家的实践反复证明，单纯的高薪养廉从未成功过。从我国宋朝宋太祖为杜绝腐败而废除先前扣除官员一部分薪水的旧俗，改为全额发放俸禄（工资）并由中央发放粮食、衣俸、柴米油盐等各种补贴的俸禄制，以期“禄以养廉”，到清朝雍正时期，索性在额定的俸禄之外，另由地方财政增加大大高于俸禄数额的钱财作为“养廉银”，官员腐败的问题一直未解决。现今世界，不论是经济落后还是发达的国家同样如此。非洲的肯尼亚实行高薪政策，议会议员平均收入是国民平均年收入的4000倍，然而，据某国际组织发布的一项数据，肯尼亚在全球最腐败国家中居然名列前茅［8］。

（二）惩治腐败应注意的问题

1.正确认识惩罚与追究的关系。通常，由于追究的结果在大多数情况下客观上都表现为惩罚，所以人们往往忽视惩罚与追究的区别，将二者混淆，以为追究就是惩罚。事实上，追究意味着立案、审查、调查程序的启动和进行，惩治则是追究的最终结果。虽然追究可能被惩罚，但不意味着必然被惩罚，因为有些案件事实不成立或者达不到惩罚的程度，追究的程序也因此而结束。就学理而言，追究价值远远大于一味地惩罚。在法治反腐中，惩罚的作用不言而喻，但同时也要看到，惩罚作为一种法律制裁，其本身就是一把双刃剑，惩罚适当则最大限度地发挥法治的作用；惩罚不到位则法治作用发挥小；惩罚过头则会起反作用，甚至走向法治的反面；而不用惩罚充其量是不发挥法治的作用。因此，对于腐败行为法律惩罚的价值不在于一味地重视惩罚，而在于强调对所有违法腐败者都毫无例外地予以追究。如同刑法学鼻祖贝卡利亚所言：“对于罪犯最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必然性。”［9］我们要纠正简单迷信法治反腐中对惩罚作用的认识，改变以往一味注重事后惩罚、甚至不惜加大惩罚力度的倾向，把重心放在对所有具有腐败行为人员的追究上。

2.严格对与职务犯罪相依附犯罪行为予以处理。这些年反腐的实践表明，公职人员中党员干部乃至高官腐败多是因为受贿。贿赂作为依附型的犯罪，以前我们强调贿赂这对矛盾中，受贿一方是问题的主要方面，所以，侧重处理受贿方，对行贿方则轻处理或者不处理。2007 年，时任国家食品药品监督管理局局长的郑筱萸因直接或者通过其妻、其子受贿649 万元，被以受贿罪判处死刑。而向郑筱萸行贿的企业方，最终没有一个人被追究刑事责任。虽然早在2014 年，最高人民检察院在向全国人大所作的工作报告中就提出，“加大惩治行贿犯罪力度，对5515 名行贿人依法追究刑事责任，同比上升18.6%”，但追究刑事责任并不意味着实际受惩罚——虽然追究相对于放任或姑息不可同日而语。新时代，我们更应注重对行贿者的处罚，真正实现适用法律上的一律平等，改变行贿者不思悔改、变本加厉，将更多高官拖下水、拉下马的情况。

二、追究国内腐败人员与追究外逃腐败人员并重

对国内贪腐官员的追究与对外逃官员的追逃追赃是一个国家法治反腐的两个方面。只有二者相辅相成、齐头并进，才能彰显法治反腐的力量和实效，片面强调任何一个方面而懈怠另一方面，都会使国家整体的反腐工作失衡。而且，腐败是人类社会的公敌，反腐败是世界各国面临的共同难题，合作打击跨国腐败犯罪、拒绝为腐败犯罪嫌犯和非法资金提供“避罪天堂”，是国际社会的共识。正是从上述意义上，我们把对外逃官员的追逃追赃称为反腐的“第二战场”。由于我国贪腐人员外逃的情况错综复杂，追逃追赃的法律制度滞后，所以对外逃贪官的追究不及对国内贪官的追究透明、有效。对此，应着重解决以下问题。

（一）定期向社会披露全国外逃贪腐官员人数、携款金额及追逃追赃的情况并及时更新

我国对于外逃贪腐官员及携款的底数一直没有统一权威的披露，相关媒体各说各话。2004年5月，公安部、审计署首次就打击经济犯罪工作联合召开新闻发布会称，外逃经济犯罪嫌疑人有800人左右，近年来陆续缉捕到位的有320 人，直接涉案金额700多亿元人民币［10］。2005年8月，商务部的一份调查报告披露的数字显示，改革开放以来，我国外逃贪官数量约为4000人，携走资金约500亿美元［11］。中国社会科学院2011 年一份报告显示，20世纪90 年代以来，包括“裸官”在内的各种贪官等有1.6万—1.8万人已经外逃，携带款项超过8000亿元人民币［12］。公安部的一项统计数据显示，2013年中国至少有500 名官员逃往国外，其中，大多数人藏在美国、加拿大以及欧洲等一些国家［12］。法治反腐的基本要求是公开外逃贪腐人员和携款数额及追究程序，这也是法治公平正义的题中应有之义。全国外逃贪腐官员人数及携款金额不清楚、不透明，既反映出我们追逃追赃基础工作的滞后，也表明我们对这项工作缺乏监督，亟待改革。

（二）摸清并公布公职“裸官”底数，并对其任职等予以限制

这是与追逃追赃密切相关的问题。所谓“裸官”，即指把老婆、孩子送到国外，财产转移到国外，自己一人在国内的官员。一旦有风吹草动，就可立即抽身外逃。2012年3月8日，时任中央纪委副书记、监察部部长兼国家预防腐败局局长的马馼在人民大会堂接受记者采访时表示，“中国有多少‘裸官’？恐怕现在还难以拿出统计数据”。2014 年8 月，《环球时报》表示，“现在还不清楚中国有多少‘裸官’”。实际上，中组部曾对“裸官”专门治理，应该说这项摸底工作在2014 年7 月基本结束，只是没有统一公布“裸官”的具体数字。各省都对祼官进行治理，有的把家人接回，有的被调整岗位。作为公共权力持有者的“裸官”，其权力行使不可避免地要受到其与家人关系的影响，在公共政策的制定和对外交往中尤其如此。因此，“裸官”在世界各国都是不被容许的。从逻辑上讲，一个连自己主要财产都不在本国甚至不为本国民众所了解的官员，一个连自己至亲都不在本国生活甚至不是本国人的官员，怎么能为本国利益和民众服务而会不顾及其国外家人的利益。更具讽刺意义的是，中国的“裸官”在公共场合，往往对于妻子儿女所在的外国深恶痛绝，指责乃至骂声不绝，这是一种怎样的人品和官德，着实让人难以揣摩进而生畏。因此，公布“裸官”底数、定期开展“裸官”清理，核查个人有关事项报告情况，将其纳入法治化的管理，对于防止公职人员一条腿在国内、另一条腿在国外进而便于贪腐的情况至关重要。

（三）坚持追逃与追赃并重

这些年，我们通过“猎狐”“天网”等专项行动，有效遏制了腐败官员的外逃，对此，《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》明确，“新增外逃人员从2014 年的 101 人降至 2015 年的 31 人，2016 年的 19 人，2017年1月至9月为4人”［13］。我们同时也应该看到，在追逃和追赃之间，追赃的成效不及追逃有效、透明。仍就“猎狐”“天网”等专项行动而言，2013 年之后的近五年中，我们开展了“猎狐行动”和“天网行动”，集中公布了“百名红通”人员名单。截至2018 年4 月底，通过“天网行动”先后从90 多个国家和地区追回外逃人员4141 人，其中，国家工作人员825人，“百名红通”人员52人，追回赃款近百亿元人民币［14］。2015年，我国公布的“百名红通人员”，现在仍然有40名尚未归案。当时有40 人逃往美国，截至 2020 年 11 月仍有 20 名藏匿在美国［15］。2021年6月28日，中央纪委副书记、国家监委副主任肖培介绍，2014 年我们开展反腐败国际追逃追赃“天网行动”，至2021 年6 月，从120个国家和地区追回外逃人员9165人，其中，党员和国家工作人员2408 人，追回的赃款217.39 亿元。“百名红通人员”已有60 名归案［16］。至于“百名红通人员”追赃的情况则未予说明，而恰恰是这些红通人员出逃时携带了大量的赃款。可以进一步印证重视追逃高于追赃情况的是，2013年10月，时任最高人民检察院检察长的曹建明称，2008—2013年，共抓获外逃贪污贿赂犯罪嫌疑人6694 名。这是官方首次给出的外逃贪官被抓获的数据［17］，但对追赃数额却只字未提。如果只是外逃贪官被追究而其携带的赃款不能被及时追回，等于外逃贪官所受惩治远低于其腐败行为所获利益，如此，不仅不能从根本上震慑犯罪分子，反而会使潜在的腐败分子因腐败成本低而增大腐败心理。因此，在坚持追逃追赃并重原则之时，还应注意原则性与灵活性的结合，在某些特定情况下，追赃应上升为首位，如追诉中被追逃人死亡、控制赃款的条件较控制追逃人更为便利等。

（四）建立专门的海外追逃追赃法律制度，形成常态化的追逃追赃机制

新时代，虽然党中央把反腐败追逃追赃提升到国家政治和外交层面，纳入了反腐败工作总体部署，并在中央和省级反腐败协调小组设立国际追逃追赃办公室，建立集中统一的协调机制，建立外逃人员数据库，但从整体考虑，我们应将追逃追赃制度机制法律化。我们应从国情出发，在走中国特色反腐败道路的同时，“要加强对国际规则和国际组织情况的研究，深入了解和掌握有关国家的相关法律和引渡、遣返规则。要及时了解和掌握国家反腐败的最新动向”［18］，要加强国际交流与合作，搭建追逃追赃的国际合作平台，借鉴国际社会法治反腐行之有效的成果。2016 年，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出，“要加大国际追逃追赃力度，推动二十国集团、亚太经合组织、《联合国反腐败公约》等多边框架下的国际合作，实行重大专项行动，把惩治腐败的天罗地网撒向全球，让已经潜逃的无处藏身，让企图外逃的丢掉幻想”［19］。为此，一是遵循公约原则，承担公约义务。我国是《联合国反腐败公约》签约国，应在《联合国反腐败公约》框架下，按照求同存异、取长补短原则，不断深化反腐败国际交流与合作，逐步修订与公约精神不一致的国内反腐败法律法规，从法律的程序到实体便于国际刑事司法协助的开展。二是应积极缔结双边及多边条约，深化国际反腐败执法合作。截至目前，在国家监委与外交部等部门的共同努力下，我国已与81个国家缔结引渡条例、司法协助条约、资产返还与分享协定等共169项，与56个国家和地区签署金融情报交换合作协议，初步构建起覆盖各大洲和重点国家的反腐败执法合作网络［20］。同时我们应推动联合国、二十国集团、亚太经合组织、上海合作组织、金砖国家等建立反腐败合作机制，铺开反腐败的天罗地网［13］。三是进一步细化预防腐败机制、反贪执法机制、国际合作机制、资产追回机制、履约监督机制等五大机制，逐步建立国际司法协调、调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物追缴等领域的法律法规，如对我国《刑法》等单行法律中涉及反腐败有关条款进行相应修改。

三、法治反腐长期性与阶段性渐进

（一）法治反腐长期性与阶段性的缘由

1.法治反腐长期性的原因。首先，法治状态的形成是长期的。历史证明，在治理国家的两种方式中，法治优于人治，但法治方式在时间上毕竟短于人治方式，一些问题仍待探讨。我国的法治自党的十五大正式提出至今尚不足30 年，而西方为了实行法治，仅仅启蒙就耗时100—150年。而且，与西方社会自然演进型的法治道路不同，我国是国家依职权推进型的法治，国家在法治进程中扮演着既是推动依法治国的主体又是依法治国的客体的双重角色。这种叠加的方式虽具有高效、便捷的特点，但远不如社会演进型的法治来得自然、和谐。其次，腐败的长期性决定了反腐的长期性。腐败是世界各国共有的滥用公权力的问题，不论何种社会，都要对社会进行管理，为此必要赋予管理者以权力，而权力与生俱来具有诱惑力和腐蚀力，不受制约的权力必然导致腐败，但构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制是异常艰巨复杂的长期社会工程。最后，法治与反腐的结合是个漫长的过程。法治反腐的要害是要通过法治理念和法律制度限制和约束公权力，这必然因触碰现行制度和既有主体的利益而受到来自各个方面的反对和阻止，我们又不可能期求通过政治运动等一蹴而就的方式转变固有理念、制度，从根本上解决腐败问题，而只能站在整体与全局的高度，树立并做好长期作战的思想准备。

2.受社会不同发展阶段的影响，腐败呈现出不同的特点和表现形式，反腐也因此呈现出不同的阶段性。一般认为，“某一国处于变革时期的腐化现象比该国在其他时期的腐化现象更为普遍”［21］。腐败往往与社会和经济迅速现代化有关，当国家处于社会转型期时，腐败问题往往是高发期。这就要求我们根据社会发展不同阶段腐败的特点、形势等采用对应的法治反腐方式。改革开放以来，我国从计划经济向社会主义市场经济的转变以及新时代中国特色社会主义社会的构建都证明了这一点。改革开放之后的2003年，我国“反腐败斗争的形势依然是严峻的，反腐败斗争的任务仍然是繁重的”［22］。中央纪委向党的十五大、十六大提交的报告显示，1992 年至2002 年的两个五年间，全国处分党员数分别为669300人和846150人；开除党籍数分别为121500人和137711人；处分县处级领导干部数分别为20295人和28996人；处分厅局级领导干部数分别为1673人和2422人；处分省部级领导干部数分别为78 人和98 人。进入新时代后，反腐败形势不仅严峻，而且极为严峻且复杂。2014年5月，时任中共中央政治局常委、中央纪委书记、中央巡视工作领导小组组长的王岐山在中央巡视组工作会议上指出：“当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势极为严峻复杂。”作为中央专门负责此项工作的领导，对反腐败形势作出“极为严峻复杂”的判断，这在过去是没有的。两年后的2016 年1 月12 日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出：“我们也要清醒看到，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。”2017年10月，党的十九大报告指出，“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂。”2021年11月11日，党的十九届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于党的百年奋斗成就和历史经验的决议》指出，“贪腐程度触目惊心”。党的十八大至2021年5月，全国纪检监察机关立案审查案件380.5万件、查处408.9万人、给予党纪政务处分374.2万人，运用监督执纪四种形态批评教育帮助和处理883.4万人；查处违反中央八项规定精神问题62.6万件，查处形式主义、官僚主义问题21.7万件，处理32.2万人。在此期间，中央纪委共立案审查调查中管干部453人；纪检监察机关共立案审查调查省部级以上领导干部392人、厅局级干部2.2 万人、县处级干部17 万余人、乡科级干部61.6 万人。党的十九大以来，主动找党组织、找纪检监察机关投案的4.2万人［23］。另据笔者统计，仅2022年第一季度，纪检监察机关立案审查调查省部级官员已达16人。

（二）法治反腐长期性与阶段性的结合

1.法治反腐要兼顾长期性与阶段性，防止顾此失彼。法治反腐是一个长期的过程，这个过程由若干不同的阶段构成，这就要求我们正确把握当前与长远的关系，统筹兼顾。法治反腐既有阶段性任务，也有战略性目标；既有亟待解决的热点、难点问题，也有长期性、基础性工作。要统筹安排法治反腐各项工作，坚持“常”“长”结合，把法治反腐作为一项经常性的、长期性的工作，把当前反腐任务与长远反腐目标结合起来，坚持战略上总体规划、战术上分步实施。要把“立足当前，增强法治反腐的主动性，抓紧解决人民群众反映强烈的腐败问题”与“着眼长远，科学立法，增强法治反腐的预见性，建立从思想教育到制度监控等一系列长效机制”有机结合起来。

我们还应该认识到，新时代法治反腐是个渐进的过程。新中国成立后，我们主要是通过“运动反腐”“权力反腐”等方式治理腐败的，民众对此已经习惯。如今的“法治反腐”，法治既是反腐的方式，也是反腐的目的，民众对此需要一个逐渐认识和接受的渐进过程。这就要求我们必须将法治反腐目标的长期性与推行法治反腐的渐进性结合起来，既不能因为目标美好而不顾客观情况急于求成、欲速不达，也不能因其目标遥远而消极等待、无所作为。

2.法治反腐不论是长期的还是阶段的，都必须紧密依靠群众。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗成就和历史经验的决议》指出，“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，保障和促进社会公平正义，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”［6］67-68。一方面，维护人民群众的利益既是法治反腐的出发点，也是法治反腐的落脚点。新时代，我们必须坚持有贪必肃、有腐必反，并将法治反腐的成果惠及民众，让民众对法治反腐具有获得感。另一方面，如同我们所取得的各项成就都要依靠民众一样，法治反腐同样离不开民众的参加和支持。首先，注意培养民众的法治反腐意识。法治反腐以民众具有法治意识和反腐意识并将二者结合为基础，这是化作人们自觉、自愿反腐的前提。由于中国几千年的农耕和专制社会，形成了以家族为中心的“圈子文化”和安土重迁的“熟人社会”。这种状况在今天演变为人情、权力大于法律的“关系社会”“官本位社会”。虽然市场经济、依法治国在一定程度上催生了社会对法治的需求，但破除关系，让权力服从法律依旧任重道远。其次，调动民众参与法治反腐的积极性。腐败的本质是权力的滥用，法治反腐是限制和监督权力，因此法治反腐与公权力之间的关系往往处于紧张状态，当法治反腐一旦触碰公权力时，“条件不成熟”“涉及面过大”等冠冕堂皇的理由必然出现，且循环往复，延绵不绝，掌握公权力的部门推进法治反腐的动力和热情随之衰减或停滞。中国的法治是从立法先行开始，而反腐的立法却是例外的情况正从另一个侧面予以证明。因此，法治反腐在发挥官方自上而下作用的同时，更要发挥民众自下而上的作用，实现官方与民众两个动力的结合。从法治反腐的实体到程序，都要认真开展深入广泛的调查研究，倾听群众的意见，在此基础上将相关的建议提交决策机构，要避免由领导先作决定，然后由研究者阐述、诠释的做法，解决以言代法、以权压法的问题。

（三）法治反腐的长期性要求将法律制度的建设作为重中之重

制度带有根本性、全局性和稳定性，与法治反腐的长期性相匹配。法治反腐，就是要通过构建法律制度的笼子，让公权力始终在法律容许的范围内和制度约束的笼子里活动。当然，法律制度的制定和完善非一朝一夕之功，是一个长期艰巨的摸索、改进和积累的过程。对此，应注意如下三个共性问题。

1.注意统筹协调法律制度数量与质量的关系。法治反腐虽然要有法可依，但这并不意味着单纯地制定法律制度，更不是说法律的数量越多越好，而是强调要注重反腐法律体系和制度的建设，制定具有高质量的法律。这些年我们的立法数量不可谓不多，但作用却有限，对此，我们应予以反思。

2.从实际出发，立足本土，借鉴域外。如前所述，现代法治的历史进程表明，西方国家法治的产生和发展大都是由市民社会内部因素促成的自然演进的“内发型”模式，而中国自鸦片战争起“西法东渐”，中国现代法治在很大程度上是清朝廷面对西方列强的坚船利炮，为收回外辱的“领事裁判权”而不得不“变法修律”的结果。这种“外发型”的法治，要求我们的反腐立法，要坚持从中国实际出发，探寻处于经济快速发展期和体制转型期国家的反腐廉政法制建设的经验教训，同时借鉴西方发达国家法治反腐的成功经验。当然，这里的借鉴也包括与国际反腐败公约及其相关规定的衔接，如《联合国反腐败公约》中把贿赂的范围规定为“好处”，其范围显然较我国刑法限定的“财物”要广泛且科学，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益”的要求就是对此的借鉴。

3.警惕立法的腐败。立法腐败是现今腐败的新动向，主要包括行政部门立法寻租、基于部门利益考量的立法不作为、立法人员权钱交易等三种基本类型。在现实中，地方利益、部门利益制度化、法律化，地方、部门借立法扩权卸责已经成为较为普遍的问题，这种利益强势左右立法的状况，加剧了社会的矛盾，造成了社会新的不公。至于立法人员借立法进行权钱交易则始于2008年披露的“郭京毅案”，2004年，国美电器为了达到海外上市的目的，将65%股权转让给一家外资公司，这一转让比例远远超出当时有关政策的规定。时任商务部条约法律司巡视员的郭京毅发挥个人影响，在有关外国投资者并购境内企业的两部法规的制定过程中，故意通过含糊和难以操作性的条文为外商并购留下漏洞。新法规出台后，国美电器得以顺利上市。2010年5月，郭京毅因受贿845万余元被判处死缓。法律、法规是社会的公共产品，具有广泛的公益性，不应沦为服务于地方、部门、利益集团甚至个人的“私人定制”。相比行政腐败、司法腐败，立法腐败虽后患严重，但因对公众往往不产生直接影响，在一定程度上容易被忽视。如果说司法是实现社会正义的最后一道防线，那么，立法则为反腐败提供制度、规范和程序的保障，是法治反腐的第一道堤坝。

（四）现阶段法治反腐应侧重的问题

1.坚定不移从严治党，对腐败严惩不贷。从严治党的核心是加强党的领导，基础在全面——全体党员和党组织；关键在严——真管真严、敢管敢严、长管长严；要害在治——各级党组织尽责履职，对党政官员违法违纪案件、发生在群众身边的腐败问题，坚决追究惩治。同时，要根据现阶段经济腐败与生活腐败、政治腐败交织、区域性腐败和领域性腐败交织、用人腐败和用权腐败交战、“围猎”和甘于被“围猎”交织的特点，采取对应的策略，深化“打虎”“拍蝇”“猎狐”实践。

2.强化法律制度的执行力。法律的生命和价值在于执行；否则，法律等于形同虚设。1952 年2月，天津地委书记刘青山和行署专员张子善因共贪污挥霍旧币三亿多元（旧币1万元折合现行人民币1元），拟判处死刑。毛泽东反复考虑二人“红小鬼”及参加长征的历史，战争年代出生入死、为革命立过汗马功劳的一系列光环以及认罪悔过的真诚和其他领导“说情”的理由，权衡利弊，最终还是批准了对二人的死刑。毛泽东说：“杀刘青山、张子善，救了两百个、两千个、两万个犯有不同程度错误的干部……以后，他还在别的场合讲：我们杀了几个有功之臣，也是万般无奈。我建议重读一下《资治通鉴》。治国就是治吏！‘礼义廉耻，国之四维，四维不张，国之不国。’如果臣下一个个都寡廉鲜耻，贪污无度，胡作非为，而我们国家还没有办法治理他们，那么天下一定大乱，老百姓一定要当李自成！国民党是这样，共产党也是这样……问题若是成了堆，就要积重难返了啊！”［24］正是用两个地厅级贪官的死刑换来了中国官场之后近30年的安定，直至改革开放之前不曾有过省部级高官贪腐犯罪的情况，更不要说判处死刑了。狠抓落实，禁令生威由此可见一斑。

3.完善监察部门工作机制。国家监察机关作为我国近年监察体制改革的产物，其工作机制有些仍处于摸索阶段：其与纪检机关、司法机关的衔接以及其内设工作部门能否直接与司法机关对接等缺乏明确规定；现行对监察机关工作监督的规定过于宏观或抽象，缺乏法定监督主体，不得不重复自己监督自己的老路；按照《监察法》规定，监察程序终结案件移交检察机关后，检察机关对这类案件审查甄别证据的标准、内容等缺乏明确规定，有碍于证据转化，达到审判程序要求的程度。这些问题均需抓紧研究解决，以利于法治反腐顺利进行。

4.法治反腐中注意发现立法和实践中存在的有碍反腐的问题。反腐过程中发现的问题对于国家的法治建设和法治反腐是难得的素材。剖析、解决存在的问题，进而予以总结提升，无疑有利于依法治国、法治反腐进程的推进。在法治反腐中，尤其要注意发现体制、制度存在的问题。新时代法治反腐的实践表明，造成腐败的许多问题具有反复性和普遍性，而反复出现和普遍存在的问题多与我们的制度、体制有关，换句话说，体制、制度存在的问题成为诱发、多发腐败的土壤和条件，而解决体制、制度的问题必须通过法律化、制度化对政策、方针等予以规范。改革开放以来，作为上层建筑的政治体制及制度一直滞后于经济基础的经济体制及制度的改革，在一定程度上影响了法治反腐的进程。而对于已有政治体制和制度的改革往往因触动既得利益者的蛋糕而遭到公权力的阻挠。前些年曾盛行的社会反映强烈但备受公职人员青睐的将临近退休年龄而在机关提拔无望的高级别公职官员安排到国企任高管，从而实现年薪飞跃的做法和制度的衰落即印证了此。而这些问题不解决，腐败势必因合法化而继续延续。

2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象”。2021年，十九届中央纪委五次全会进一步要求“坚定不移深化反腐败斗争，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”。我们应在已有法治反腐工作的基础上，不懈努力，为形成“三不”总目标增砖添瓦。