风险社会视域下基层社会治理路径研究

陈东冬

（辽宁社会科学院，沈阳 110031）

一、风险社会：基层社会治理的新视角

“风险社会”是由德国社会学家贝克提出的，他认为风险与人类社会相生相伴，“人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会”［1］。“风险本身并不是‘危险’或‘灾难’，而是一种危险和灾难的可能性。当人类试图控制自然和传统，并试图控制由此产生的种种难以预料的结果时，人类就面临着越来越多的风险”［2］。随着工业社会的发展以及科学技术的进步，风险结构由原来的自然风险转化为人为化风险和制度化风险。贝克的理论引起了广泛关注，吉登斯、拉什等人对风险社会内涵和外延进行进一步研究拓展。吉登斯认为，在全球化的背景下当代社会的风险更具全球性、社会性、人为性，进一步考察了现代社会的结构变迁及其风险后果，在寻求应对风险社会的策略时，吉登斯站在制度理性反思的立场，侧重从全球化背景下，由制度的运行所引发的风险［3］42。拉什在《反身性现代化》一书中对风险社会理论进行了较为深入的分析与批判，从文化反思的视角丰富和发展了风险社会理论，强调共享文化价值观应对风险的积极意义［3］43。尼古拉斯·卢曼提出风险系统社会学理论，提出风险的不确定性要通过提高认知反思能力来解决。

近年来，随着全球化金融危机、战争危机、恐怖袭击、生态危机、新冠病毒蔓延的发生，人们开始利用风险社会理论来反思社会发展问题，寻找风险不确定性与主体行为之间的平衡关系，卡斯帕森在《风险的社会视野》中、芭芭拉·亚当在《风险社会及其超越》中、谢尔顿·克里姆斯基在《风险的社会理论学说》中进一步阐述了风险社会带来的一系列社会问题，风险社会理论为研究基层社会治理提供了一个全新的视野和新语境。中国风险社会的形成和运行逻辑具有结构和文化特殊性，不同于贝克等人提出的风险社会研究范式［4］，我们与资本主义风险社会治理在制度旨归和治理逻辑方面有着本质区别，西方风险社会理论对于我国风险社会治理具有一定的局限性，我们仍然要从马克思主义理论中寻求风险社会的理论依据和思想内涵。虽然马克思恩格斯没有关于“风险”概念的直接论述，但是马克思深刻指出了风险的内在本质、社会成因和发展趋势，这种分析思路和研究模式为风险社会治理提供了理论基础。

马克思认为，人的物质生产实践活动是孕育风险的逻辑起点，“全部社会生活在本质上都是实践的。凡是把理论引向神秘主义的神秘东西，都能在人的实践中以及对实践的理解中得到合理的解决”［5］56。人类认识世界、改造世界的实践活动促进了生产力的发展和人类文明的进步，人在社会实践活动中受到主客观条件的制约，会产生主观与客观、偶然与必然、可能与现实的矛盾和摩擦，使人的实践活动面临难以预料的不确定性风险。资本逐利的本性是风险社会的内在根源，任何自然的、地域的、民族的、阶级的限制都阻挡不了资本扩张的脚步，马克思以资本为逻辑起点，分析了资本主义商品生产各环节可能存在的风险，货币一旦转化为资本，就可能在生产、分配、交换、消费等环节出现各种风险，资本运动本身的不确定性导致任何一个环节错位都会带来一系列风险，这种经济领域的风险会传导扩散到其他领域，导致劳资冲突、阶层冲突、利益冲突、国家间的冲突加剧，只要全球资本关系还存在并扩张，风险就不会消失。随着全球化进程的加快和科技的进步，风险不断改变和拓展，在规模、程度、类型与应对方式等方面发生了深刻的变革，从个别性、偶然性、区域性风险转向普遍化、常态化、全球化风险，从物质利益风险转向道德风险、文化风险等非物质风险，从单一风险主体转向多重风险主体，而且表现为从单一风险后果转向系统性风险后果，风险治理也从简单应对方式转向复合应对方式［6］。在马克思看来，以资本主义生产方式的自我改造和调整难以从根本上化解资本主义的风险和危机，“资产阶级用来推翻封建制度的武器，现在却对准资产阶级自己了”［7］。只有通过对资本关系的根本变革，“利用资本本身来消灭资本”［8］，实现资本主义生产关系的自我扬弃，才是跨越风险社会的根本出路，“资本主义必须对生产工具，从而对生产关系，从而对全部社会关系不断进行革命，否则就不能生存下去”［5］403。

风险社会为基层社会治理提供了新视角新模式，二者具有紧密的内在关联，是双向互动的关系。首先，风险社会是基层社会治理的重要情境和研究视角。基层社会治理是一项系统工程，只有找准切入点和着力点，才能达到事半功倍的效果。随着我国发展进程的加快，社会矛盾激增，社会冲突频发，风险隐患凸显，社会风险预警、风险评估、风险治理、风险消解、风险补偿等一系列问题成为基层社会治理的题中应有之义，正如德国社会学家卢曼所讲，人类已经生活在一个“除了冒险别无选择的社会”。风险无处不在，成为基层社会治理的重要内容和影响因素，当前，传统风险与现代风险交织，全球性风险与本土性风险叠加，风险主体多元化、风险类型多样化、风险关系错综复杂，风险走向具有不确定性，风险的形成并非一蹴而就，而是一个从风险源到风险生成、传播、消亡、再生的过程，基层社会治理首要前提就是增强对已知风险的认识、反思和对未知风险的研判、探索，对风险的不同环节、运行机制、发展走向以及消解渠道形成科学合理的治理模式，提升民众抵御风险能力，维持基层社会稳定发展。

基层为风险社会治理提供了实践场域。国家治理体系已经为社会治理现代化做好了顶层设计和制度安排，“十四五”时期我国经济社会发展主要目标之一是“社会治理特别是基层治理水平明显提高”，基层是制度的执行者，是社会资本、社会信任、社会资源、社会矛盾的聚集地，是化解和防范风险最有效力、最直接的治理层级。风险虽然具有不确定性和弥散性，但是总是在一定时空和地域中呈现出来，具有一定的规律可循。基层社会治理面对的是最直接的社会诉求，涉及利益分配和风险保障等问题，基层社会治理能力高低与风险走向有着直接关系，是风险是否演化为危机的主要环节。只有提升基层社会治理能力水平，建立完善的公共服务体系和制度规范，才能妥善处理风险治理各环节，引导风险走向，最大限度地规避风险。

二、风险社会视角下基层社会治理存在的问题

基层社会治理的能力水平对于防范化解风险具有重要作用，在我国快速发展进程中，风险的内涵和外延都极大地拓展，基层社会治理体系还不能够有效适应风险社会的发展变化，在基层治理理念、治理行为、治理能力、治理效能等方面还存在一系列亟待改进的问题。

（一）基层社会对风险治理的认知不足

风险与现代化是相伴相生的，随着人类实践的发展、科技的进步和全球化进程的加速，风险的特点、表现形式和危害越来越难把握，“风险社会作为一种给社会带来损害的各类事件或行为的可能性，其实质便是具有不确定性。这一不确定性既源于风险行为主体触发风险的随机性，也源于风险利益攸关方对风险认知与理解的不确定性。因此，风险从识别、感知、预警、评估到规制，其中每一个具体环节都是客观现实与主观性价值判断综合作用的结果”［9］。风险的潜在性、不确定性和多变性使得社会治理系统充满变数，当客观因素无法改变时，风险治理主体的主观价值判断和风险认知成为影响风险走向的重要因素。由于不同风险主体价值观念、认知程度、享有的社会资源差异，在面对风险问题时呈现出不同的主观判断，难以达成风险共识。基层社会治理主体由于受到知识水平、能力素质、技术设施等因素影响，风险识别能力低，对风险的认知进程跟不上风险的变化，无法达成统一的风险治理共识，整体的风险防控能力被消解。

（二）基层社会信任度低影响风险治理成效

风险和信任有着紧密的关系，社会信任是降低人际交往成本、维护社会秩序的最有效方式，是沟通公共领域和私人领域的桥梁，是防范和化解风险的重要途径。市场经济的发展“在快速提高人们生活水平的同时，却也使无所拘束的市场逻辑弥散扩延，嵌入微观生活日常之中，冲击甚至解构了以传统交往逻辑和世俗信任关系为基础的社会价值和精神信仰”［10］。我国社会信任模式由“熟人信任”向“陌生人信任”、由“个体信任”向“群体信任”转变，在这种转型过程中传统的社会信任模式被打破，新的社会信任模式没有完全建立，在基层社会表现得尤为明显，传统村规民俗的约束力下降，群体间的疏离感日益增加，凝聚力下降，欺上瞒下、制假贩假、坑蒙拐骗、背信弃义、见利忘义等现象使基层社会信任遭到破坏性打击，社会利益和社会矛盾多元化加剧了当代基层社会的信任困境。随着仇富、仇官等不良社会心态的加剧，基层不同社会群体间的不信任更加明显，权力寻租造成的政府公信力下降的信任风险成为其他风险的催化剂，增加了基层社会治理成本。

（三）基层人口流动加速增加了社会动荡的风险

我国转型时期社会结构、城乡结构、经济结构发生巨大变化，增加了流动性风险。随着城市化进程的加快，农村人口不断向城市流动，呈现出规模大、地域广、结构复杂等特点，基层原有的社会共同体解体，尤其是城市远郊和乡村地区日益老龄化和空心化。阶层流动在加剧了创造社会财富和价值的同时，也面临着教育、医疗、住房等流动受阻，生活空间、社会地位、社会心理的落差会产生群体边缘化趋势，从而带来风险利益主体多元化、风险形态多变、风险分配不均等问题，如果这类流动性风险未能及时防控与化解，极易引起阶层冲突、心理失衡、行为失范，增加社会矛盾和社会失序的风险。按照贝尔的观点，财富分配机制主导风险分配机制，目前我国与金字塔型的社会阶层相对应，财富“自下而上”流动，而风险“自上而下”流动，其结果必然导致财富在上层聚集，风险在下层聚集，最终加剧社会发展的不均衡程度［11］。面对这种困境，需要政府在风险治理过程中改变风险分配态势，阻断风险代际传递，增加社会基层群体抗风险能力，减少由于社会流动带来的社会动荡风险。

（四）基层风险治理资源分散影响治理协同性

社会治理需要汇聚资金、人才、技术、信息等各类资源提供有力保障，实现政府、市场、社会等多元治理主体的资源共享，既要发挥基层党组织的引领作用、基层政府的主体责任，也要发挥社会组织的补位作用和市场资源的优势，形成不同治理主体的资源叠加，不断提升基层社会治理效能，然而，基层政府社会治理资源配置不均衡，各部门职能存在重叠和交叉，条块分割、政出多门等情况仍然存在，面对风险的复杂性和不确定性，基层政府在统筹协调社会治理资源方面缺少制度设计和规划，行业壁垒、信息壁垒仍然存在，基层社会治理主体资源配置整合能力不足，政策、资源、服务、管理等呈现碎片化、分散化，缺乏跨部门、跨行业协同治理机制，权责不对称等，造成基层治理资源投入的重复或缺失，推诿扯皮、甩锅等现象时有发生，影响基层风险治理的协同性。

（五）基层风险治理责任不清增加了社会失序的风险

贝克提出的“有组织不负责任”是指风险责任主体的模糊和缺失，“有组织不负责任的概念有助于解释怎样和为什么现代社会的制度在否认大灾难存在的同时必须不可避免地承认它的现实性”［12］，这反映了风险社会的治理困境，在基层风险治理实践中表现为风险治理主体角色缺失、职责不清。在基层治理主体由一元治理向多元共治转变的治理实践中，各个主体常常出现错位、越位、缺位的现象，基层政府作为风险治理的第一主体，是规则的制定者、公共服务的提供者、其他主体的监督者和引导者，而部分基层政府在责任认知和履行过程中出现迷失状态，只是在风险发生后，才去采取措施，而没有真正把风险预警、风险防控和风险疏导做到位。社会组织也是风险治理的重要主体，是社会实现自我管理、自我服务的重要载体，承担着政府与民众的沟通者、协助政府提供公共服务的辅助者、社会矛盾的缓冲者等角色，然而，基层社会组织发展迟缓，受到治理资源、治理能力限制，基层政府以外的治理主体持续参与性不足，参与程度不均衡，参与途径不畅通，对于潜在的、未知的风险缺乏应有的预判和评估。在基层治理体系中，多元社会主体的行动逻辑往往是自我利益最大化，差异化的风险诉求制约了风险治理的协同和联动，多元主体利益博弈交织于风险治理全过程，在一定程度上导致风险治理合力弱化，风险治理结构松散，风险的组织化程度大为降低。

三、基层风险社会治理的优化路径

面对风险社会的发展趋势，贝克指出“通过风险的精确推算，通过一系列的信号灯和指示器，我们现在就可以对未来的灾难未雨绸缪，制定出关于预警、事故赔偿、善后处理等一系列预案，从而将风险降到最低程度”，“通过有意采取预防性行动及相应的制度化的措施战胜种种发展带来的副作用”［1］。可见，风险治理要依托基层社会的风险问题和风险动向，提出有针对性的治理策略，构建多元协调的风险治理体系，将风险社会治理的顶层设计有效地落实到基层，满足基层差异化、多样化的治理需求，防止风险外溢，推动基层治理能力水平的不断提升。

（一）培育风险治理理念，达成风险治理共识

风险理念是风险社会治理的基本前提。第一，加强基层风险知识培训，提升基层政府工作人员的风险责任意识，形成客观看待风险、积极规避风险、勇于承担风险、有效治理风险的认知体系，增强风险识别研判能力。同时，加强对基层民众的风险教育，开展多种多样的风险宣传教育和知识普及，培养社会成员对风险的理性认知，提高风险承受力，正确认识现代社会的风险特征、风险根源、风险应对等，进而降低风险带来的可能性损害。第二，建立“防”“控”结合的风险治理理念，形成风险共同体意识。改变被动应对风险的治理理念，培养常态化、法治化、精准化的风险治理理念。贝克指出：“传统社会的轴心原则是财富的生产和分配，而到了风险社会，轴心原则成了风险的生产和分配。”［13］在基层风险社会治理中，要以基层政府为主导，以公共利益为基础，以民众需求为核心，建立完善公平公正的风险分配机制，提升社会底层群众抵御风险的能力，促进不同治理主体达成风险共识。第三，重塑信任文化，提升基层政府公信力。加大信息公开大力，完善民众与政府之间的良性互动机制，尊重公众多元化、差异化需求，增强公众的主体意识、责任意识，不断提升风险沟通的有效性。

（二）完善风险治理机制，增强风险治理效能

在风险社会治理实践中，根据风险的发展态势，应该建立常态化的风险预警评估机制—风险沟通协调机制—风险阻断机制—风险消解机制—风险补偿机制。一是风险预警评估机制。运用大数据技术，收集、识别、判断、归类各类风险信息，完善预警主体、预警时机、预警方式、预警范围、预警法律责任等内容的数据支撑，建立健全源头性排查化解机制和智慧化多点触发机制，通过专家分析研判，增强风险预警和评估的准确性和科学性。二是风险沟通协调机制。在对风险分析研判的基础上，加强多元治理主体间的风险信息沟通，政府决策部门要搭建与其他治理主体互动的对话空间，让风险利益相关者通过平等对话、研讨、辩论、质疑等各种方式掌握风险信息、反馈风险现状、参与风险治理，政府应该在充分考虑各方利益和意见后，完善风险决策，通过风险沟通回应风险述求，达成风险治理共识，促进风险决策科学性。三是风险阻断机制。针对有重大危险的风险采取有效措施进行阻断，防止风险的进一步演化。充分利用党委领导、政府负责、综治牵头、社会协同、公众参与的治理主体，横向联动、各司其职，对风险事件作出及时、有效的响应，利用各种媒体渠道进行权威发布，引导社会舆论，整合多元治理力量，提高应急处置能力，推动风险转化、降级。四是风险消解机制。在促进风险转化的基础上，要针对风险产生的根源进行深入分析，广泛动员多元社会力量参与风险化解，充分发挥信访调解、心理疏导、政策宣讲在表达利益诉求、调和社会关系、安抚社会情绪等方面的作用，建立横向到边、纵向到底的责任链条，综合施策、逐类化解，避免风险扩大化。五是风险补偿机制。在风险消解之后，对于遭到风险冲击的主体仍要高度关注，通过社会保障和社会救助等方式提供一定的帮助，给予经济补偿和人文关怀，帮助弱势群体提升抗风险能力，构建政府—市场—社会“三位一体”的风险补偿机制，消除风险产生的根源。

（三）整合风险治理资源，形成责任共同体

一是完善多元协调的风险治理体系。在风险治理过程中，社会治理共同体也是利益共同体，风险社会治理的目标是实现公共利益最大化，避免风险转化成危机而对社会共同体造成伤害。单一主体的风险防范能力、资源整合能力和风险研判能力都比较弱，这就需要多元主体在风险共识的基础上，构建一个信息互通、资源互补、责任共担、利益共享的风险治理体系，加强不同地区政府间以及民间的合作交流，实现风险共治。二是明确风险治理主体的治理责任与行为边界。基层政府要积极认知风险，在风险预警、风险评估、风险处置、风险补偿等各个环节发挥决策主导作用，建立分工合作的风险治理体制；企业应该承担起应有的社会责任，对风险共担、风险分配、风险转移等方面发挥积极作用，帮助个体和社会化解风险；非营利性组织应该发挥其独立性、专业性、创新性等特点，在风险识别、风险沟通、风险化解等方面起到辅助作用；专家应当充分发挥在风险治理中的权威性和话语权，客观理性科学地分析风险的可能性后果，进行精准研判，为政府决策提供参考依据，正确引导社会舆论，减少社会不良情绪；公众作为风险治理的主力军，应该进一步更新风险理念，理性客观地看待风险，提高自身风险处置能力，减少自身发生风险的可能性，建立多元共治的风险治理模式。

（四）丰富风险治理工具，实现技术治理与人文关怀有机融合

一是运用大数据技术赋能风险治理。保持信息的公开性和透明度能够减少因信息不对称带来的社会恐慌、猜疑，赢得政府信任，提高社会共识。因此，在风险治理各环节运用好信息技术，健全信息共享平台，打破信息壁垒，建立风险信息数据库，避免因信息不对称导致的基层社会治理风险，从风险源头、风险指数、风险画像等多种内容为政府、媒体、民众对风险进行分析研判提供有效信息和数据，让零散的风险信息整合成可视化数据，形成横向协同、纵向畅通的风险信息传导机制，为政府从“被动响应”向“主动预见”提供科学有效的信息参考。二是促进技术治理与人文关怀的有机融合。风险具有人为性，风险社会治理从根本上来说是对人的管理和服务，要妥善处理好自然风险与人为风险，满足不同个体日益增长的物质文化需求，给民众相对稳定的、合理的心理预期。因此，在政府风险治理过程中运用技术赋能的同时，也会带来技术风险、监管漏洞、伦理道德风险等，要更多地关注人的因素，提高处理个人化、碎片化风治理险的能力，防止技术垄断以及伦理化缺失，以人性化关怀处理好个体和群体的非理性情绪，充分保障不同社会阶层在风险治理参与过程中的公民权利、利益增值、个人诉求和个人价值，防止技术治理过程中导致的人为风险。

（五）提供优质公共服务，满足差异化需求

公共服务与民生息息相关，涵盖文化体育、医疗健康、福利救济等多方面内容，完善的公共服务体系能够增强民众抵御风险的能力和信心；反之，社会保障缺失，公共服务不到位，可能引发偶发性风险和矛盾。一是加快数字政府建设，满足多层次、个性化的社会公共服务。通过技术平台，在基本公共服务全覆盖的基础上，进一步增强公共服务的人性化、便捷化，对不同阶层的社会群体进行个体画像，利用“互联网+服务”的模式对不同群体的服务需求和服务定位进行匹配，从而提供动态性、开放性、多元化的公共服务。二是提升社会组织等其他群体参与风险治理的广度和深度。政府要鼓励拥有优质资源的供给主体参与到公共服务之中，通过招商引资、基础设施建设、慈善活动、公益捐款等多种方式，拓宽公共服务的服务方式、服务范围、服务效果，形成基层政府、地方精英、社会组织、普通民众的多元互动，不断提升民众的获得感、幸福感、安全感。