新时代党内巡察制度运行的现实困境与优化路径

蒋 晶

［中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部，北京 100091］

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视巡视工作，巡视工作在思想理念、运行机制、方式方法上发生了深层次变革，利剑威力不断彰显，成为新时代党的建设中一张金色名片。与此同时，巡察制度作为巡视工作的延伸，经历了从试点探索到全面推进的演进过程，在促进党中央重大决策部署在基层的贯彻落实、解决群众身边的腐败和不正之风方面发挥了重要的作用。党的十九届六中全会通过《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，在总结新时代全面从严治党历史性成就时，充分肯定了巡察工作取得的成效，指出：“党领导完善党和国家监督体系，推动设立国家监察委员会和地方各级监察委员会，构建巡视巡察上下联动格局……加强对权力运行的制约和监督。”［1］如何认识巡察制度的内涵要旨，现阶段巡察制度运行中还有哪些问题和短板，如何推动新时代巡察工作高质量发展，成为研究的一个重点。

一、全面认识党内巡察制度的内涵要旨

根据《辞海》的解释，巡就是往来察看，察就是仔细看、调查研究。巡察是指市县党委参照中央和省、自治区、直辖市巡视工作的做法，通过建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督。除了市县党委以外，党政机关、国有企业党委（党组）可以参照开展巡察工作。巡视和巡察都是党内监督的重要形式，在组织形态、指导思想、工作方法上都有着较大一致性，可以说巡察工作是巡视工作在基层的一种延伸。其不同点在于：巡察所监督的对象层级相对较低，在监督重点上更侧重对政策执行状况的监督，与巡视相比在方式上也更加多样和灵活。

与巡视工作相比，巡察工作开展的历史相对较晚。2004年，山东、浙江等地仿照巡视工作的做法开展巡察工作，但由于缺乏制度依据，局部探索没有上升为全党的一项制度安排。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要推动全面从严治党向基层延伸，让群众感受到反腐倡廉的实际成果，为开展巡察工作提供了根本指引和方向。2016年修订的《党内监督条例》要求推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，这是党内法规中首次对建立巡察制度提出要求。2017年7月，新修订的《巡视工作条例》再次对建立巡察制度、设立巡察机构作出规定。同年7 月，中共中央办公厅印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》，对开展巡察工作的总体要求、职责任务、机构队伍、组织领导作出细化规定，自此巡察工作有了统一的标准和要求。党的十九大修改的党章对市县党委开展巡察工作作出明确规定，以党内根本大法的形式再次提升了巡察制度的地位。2018年，中共中央办公厅印发《中央巡视工作规划（2018—2022 年）》，要求加速推进巡察工作发展，各市县党委在一届任期内要实现巡察工作的全覆盖。2019年5月，全国市县巡察座谈会召开，系统总结了党的十八大以来开展巡察工作的历史经验，对下一阶段完善巡察工作提出要求。经历了长期实践探索，党内巡察工作在全国各地推开，截至2017年7月，31个省区市、新疆生产建设兵团和15 个副省级城市全部建立巡察制度，336 个市地、2483个县区开展巡察，工作成效明显［2］。

党的十八大以来，党中央多次强调，党内监督要纵向到底，压力必须传导下去。巡察是党内监督的战略性制度安排。所谓战略性制度安排，就意味着这不是一时一刻的权宜之计，而是着眼于强化自我监督、实现自我革命的长期规划。建立党内巡察制度，既是推动全面从严治党向基层延伸的制度安排，也是完善党的基层治理体系、巩固党的执政基础的必然要求，还是完善党和国家监督体系的重要手段。

二、党内巡察制度实践运行中的困境

目前，在党中央坚强领导下，巡察工作领导体制不断健全，组织机构持续完善，监督覆盖面逐步提升，监督重点更加明确，方式方法更加灵活多样，监督制度优势正不断转化为治理效能。在看到巡察制度取得成绩的同时，也要认识到巡察制度目前在运行中还存在一些短板和不足。

（一）巡察主体责任落实不到位

目前，各级党委对巡察工作的重视程度逐渐提高，但指导和督促还不够具体有力。就全国层面而言，虽然已经建立了中央和省区市分级负责的巡视工作领导体制，但在各地运转情况不平衡。有的省级巡视工作领导小组对市县巡察工作的领导和支持力度不够，有的市县巡察工作领导小组对该地区巡察工作督促推动不力。在落实主体责任方面，有的地方党委对中央关于巡视巡察的决策部署贯彻不够，对中央精神停留在简单学习上，甚至把巡察工作的责任简单推给巡察办，有的没有结合地方实际制定出有针对性的举措，对于巡察机构人员方面存在的困难未能给予及时解决，有的党委书记专题听取巡察报告不规范，针对人和事态度不鲜明、不坚决。

（二）巡察方式方法相对单一

巡察是党内监督的战略性制度安排，本质是政治巡察，其工作重心是监督党中央重大决策部署在基层的贯彻落实情况，但一些地区简单照搬巡视工作的要求去开展巡察工作，不能有针对性地结合地方实际情况进行探索创新，存在“上下一般粗、左右一个样”的现象，导致巡察工作陷入“形式化”陷阱［3］。一是对政治巡察的内涵把握不够精准有效，对政治和业务关系理解存在偏差。巡察的工作标准和监督内容不清晰，深化细化不够、分层分类不够，没有紧盯被巡察党组织履行职能职责开展巡察，有的地方把政治巡察等同于业务检查、党务检查，在开展巡察过程中只是关注党费有没有及时交、“三会一课”有没有召开，而没有挖掘背后存在的深层次问题。二是工作方法相对单一。有的完全照搬巡视工作的方法开展巡察，工作方式停留在谈话、座谈、调阅资料等方面，没有结合基层实际创新监督方式，在开展工作中陷入了提交各种材料和报表中，没有及时发现问题，不利于巡察功能的发挥。

（三）基层社会监督存在困境

一是“熟人社会”监督难题。费孝通认为，中国传统社会的组织形态是“差序格局”，人们根据与自我的远近亲疏来构建相应的社会网络。在“熟人社会”中，巡察监督的对象往往是自己的同事、朋友、亲属。由于农村社会妇女老人居多，文化水平普遍较低，不愿“抛头露面”的心态依然存在，巡察组在了解情况的过程中，往往是说不清楚，有的村落受地理环境、文化传统的限制，巡察组开展群众工作的难度较大。巡察干部的工作圈、生活圈、朋友圈呈现出高度融合的态势，导致有的巡察干部过不了“人情关”，在开展监督中存在畏难情绪。特别是部分少数民族地区宗族、家庭关系复杂，有的家族之间恩怨较大，有时候查处一个干部，往往要得罪一个家族。巡察制度的运行往往陷入“人情困境”而出现执行不力的状况。二是“政治信任”不足的问题。开展巡察最有效工作方法就是与广大干部群众进行谈心、谈话了解问题。在中国政治生态下，群众对与自己物理距离相对较远的高层官员信任度较高，但对与自己接触较多的基层干部则缺乏政治信任。与巡视不同，巡察的层级相对较低，部分群众对中央和省级开展的巡视工作认识和了解得比较充分，看到了巡视利剑的威力，因此充满信任，愿意积极主动反映问题，但对巡察工作却怀有疑虑，担心巡察会“流于形式”，因此参与其中的主动性不高，给发现问题带来了很大困难［4］。

（四）监督贯通协调性有待加强

监督制度的系统性要求各类监督之间要相互配合、有机协调，进而呈现出整体具有、部分不具备的特点和优势。在纵向上，巡视巡察上下联动格局还没有完全形成，上级巡视机构对下级巡察机构的指导和帮助不够有力有效，“上动下不动”的现象还比较突出；在横向上，巡视巡察与纪检监察机关的协作配合不到位，与组织部门在建立信息共享、监督互动机制上存在短板，没有与宣传、审计、司法、信访等有关职能部门形成密切配合的力量。

（五）巡察队伍建设的专业化水平有待提高

一是巡察机构设置不健全。与巡视机构相比，巡察机构还有着许多短板和弱项，机构设置和人员配置的合理性相对欠缺，开展巡察的经费、设备等缺乏相应保障。二是在巡察机构队伍建设上，固定编干部相对较少，多为临时抽调，导致对工作不熟悉、监督能力不足的问题尤为突出。

（六）巡察“后半篇文章”有待加强

目前，巡察工作的主要精力和重点放在了巡察过程中，而对于巡察后的整改工作关注不够。有的地方还存在“选择性整改”“整改不实”等现象，有的存在“过关”心态，对巡察反馈的意见表面上“照单全收”，但在整改过程中却是敷衍应对，有的党委对巡察整改主体责任落实不到位，没有研究制定详细的整改规划，有的纪检监察机关对巡察整改的监督不够，没有及时发现整改中的问题，这些都不利于巡察效能的发挥。

三、新时代优化党内巡察制度的路径探析

巡视制度作为党内监督在基层落地的重要创新，有效拓展了全面从严治党的广度、深度、力度。十九届中央纪委六次全会强调，完善巡视巡察上下联动机制，实现中央和省区市党委巡视、市县巡察全覆盖，对巡察工作的开展提出了更高的要求。新时代优化党内巡视制度，要进一步落实管党治党政治责任，明确政治巡视定位，创新巡视工作组织形式和方式方法，构建巡视巡察上下联动体制，做好巡察整改工作，加强巡察队伍专业化、规范化建设，从而打通全面从严治党的“最后一公里”。

（一）落实管党治党主体责任，形成各主体齐抓共管的良性局面

巡视巡察既是党委落实全面从严治党责任的有力抓手，也是实现主体责任和监督责任贯通的有效路径。要健全责任体系，进一步厘清省、市、县、乡、村（社区）各级党组织在巡察工作中的职责。省级党组织负责统筹谋划、市县党组织履行主体责任，乡、村（社区）党组织做好配合工作。省、自治区、自辖市要加强对市、县巡察机构的指导督导，根据不同领域特点，区分不同板块类型，结合实际分类施策，不搞“一刀切”，推动监督向基层延伸［5］。市县党委要发挥统筹协调作用，党委书记是第一责任人，要及时听取巡察工作汇报、加强对巡察成果的运用，集体研究提出整改意见和处置要求。纪检监察机关要立足监督专责机关的定位，在协助党委开展巡察工作，对巡视中发现的领导干部问题线索，要依规依纪依法分类提出处置意见。要加强巡视整改日常监督。要求派员参加巡视反馈会议，指导制订巡视整改方案，列席指导巡视整改专题民主生活会，建立健全整改监督台账，综合运用召开推进会议、调研督导、约谈函询、纪检监察建议等方式加强日常监督，推动提升整改成效。

（二）明确政治巡察定位，紧密结合基层治理特点开展巡察工作

巡察与巡视面临的对象不同，前者身处治理体系的末端，面临的矛盾复杂又具体，要善于根据被巡察地区不同层次、不同地区的特点，找准监督工作的聚焦点。一是要聚焦党中央大政方针在基层贯彻落实情况，进一步促进基层党员干部担当作为。要围绕脱贫攻坚、惠民政策、乡村振兴等党中央重大决策部署，关注被巡察地区党组织有没有履行好自身的职责，在脱贫攻坚、污染防治、扫黑除恶中发挥了什么样的作用，有没有制定具体的机制。二是聚焦群众身边的腐败和作风问题。政治巡察要坚持以人民为中心，始终把人民赞成不赞成作为检验工作的根本标准，以推动解决人民群众关注的问题为出发点，要注重查找基层权力运行中的风险点，对基层政治生态进行全面系统的“政治体检”。三是聚焦基层党组织软弱涣散、组织力欠缺的问题，强化基层党组织功能，通过巡视推动各级党组织有针对性地开展整顿，进而实现推动改革、促进发展。

（三）创新巡察工作组织形式和工作方法，不断提升巡察工作的实效性

一是坚持分类施策。要灵活采取常规巡察、专项巡察、机动巡察等灵活多样的形式。选取群众反映强烈和问题线索比较集中、行政审批和项目资金管理权比较集中、落实上级巡视巡察整改不力的党组织，开展专项巡察。为避免“熟人社会”的干扰和影响，可以探索采取异地巡察、交叉巡察、提级巡察的形式开展工作，切断巡察组人员与被巡察对象的利益关系，解决“巡不够、察不深”的问题［6］，既能避免不必要的人情干扰，又能维护基层治理格局的有效稳定。比如，四川省针对“三州”地区巡察力量与任务矛盾突出，探索开展提级巡察和交叉巡察，采取“打散”混合编组，异地作战、“生脸”监督的方式，发现问题和处理线索相比过去大为增长。要充分发动群众，广泛宣传巡察工作方针和工作动态，提高巡察工作的知晓率，调动广大群众反映问题的积极性，灵活运用开放迎接访、入户走访调查、重点探访、跟踪追访等工作方式，深入田间、农舍有针对性地了解情况。二是推动巡察监督触角向村（社区）延伸，扩展巡察监督的范围。2018 年，中央印发的《中国共产党支部工作条例》，以党内法规的形式将村、社区党组织列为县级党委巡察对象。十九届中央纪委六次全会要求推动提升对村（社区）巡察实效。例如，吉林省出台相关规定，规定市（州）党委可以下沉一级，对乡和街道党委开展巡察，县（市、区）党委可以对行政村（社区）、基层站的党组织开展巡察。重庆印发《加强和规范巡察村（社区）工作的通知》，召开巡察村（社区）组织推进会，推动该项工作的完善，下一步要创新体制机制，推动巡察工作由市县向下进一步延伸。三是做好巡察评估工作。探索巡察效果的第三方评估，要建立相应的评估内容和指标，采取多种形式开展评估，对评估成绩较低者分析原因并加以改进，通过评估促进巡察工作的质量提升。

（四）建立巡视巡察上下联动机制，把巡察与其他监督方式有效结合起来

在党和国家监督体系中，由于各监督主体的职能、权限、责任等都不同，其在运转的过程中容易出现各监督主体各自为政的局面，导致重复监督和无效监督并存的局面。习近平总书记强调：“目前，各方面监督总体上有力有序，但协同衔接不够顺畅的问题比较突出。”［7］一是要构建巡视巡察上下联动体制。党的十九大要求建立巡视巡察上下联动的监督网，《中央巡视工作规划（2018—2022年）》对新时代建立巡视巡察工作上下联动的机制进行部署。党中央专门印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，要求建立上下联动、贯通协调的监督网。构建上下联动机制，要把握好顶层设计和分级实施、整体谋划和因地制宜的关系，各级党委要高度重视推动巡视巡察上下联动，实现战略上一体谋划、制度上一体规范、工作上一体推动。二是要实现巡察和各类监督的有机贯通。探索审计、财政、统计部门的专业力量深度参与巡察工作的路径，增强巡察发现问题的能力。纪检监察机关要主动靠前对接，依规依纪依法向巡察组提供信息，为其强化监督提供“靶向”参考。以联合专项监督和专项治理为抓手，强化与各类监督的贯通联动。

（五）加强巡察机构和巡察队伍建设，以高素质队伍建设实现巡察工作高质量发展

在巡察机构建设方面，要进一步完善巡察工作领导小组领导体制和工作规则，通过建立述职制度、完善考核评议制度，明确巡察办主任的任职资格和要求；在巡察队伍建设方面，要拓展干部选用渠道，注重引进党建、经济、法律、财务、信息化等专业人才充实到基层巡察队伍中，设立巡察工作人才库，扩大专职巡察人员的比重。对于敢于担当、表现突出的巡察干部，优先提拔重用，树立鲜明的选人用人工作导向。为进一步提升巡察队伍的专业能力，可以加强巡视机构与纪检监察机关内部轮岗和交流力度，分批次抽调干部参加监督检查、审查调查等专项工作，在实战中不断促进能力提升。在巡察队伍管理上，要坚持严管与厚爱相结合，加强对巡察干部的日常管理，防止出现“灯下黑”的现象。

（六）做好巡察整改，把巡察成果有效融入国家治理

习近平总书记深刻指出，巡视的目的是为了发现问题，如果发现问题不解决，比不发现还坏。如果说发现问题是巡察工作的生命线，解决问题就是巡察工作的落脚点，对于巡察过程中反馈的普遍性问题，要加强整改，推动改革。第一，压实整改责任。被巡察的党组织和主要负责人要严格根据反馈的巡察意见建立任务清单，明确整改措施和期限，建立整改情况定期报告制度。第二，规范移交办法。根据基层党组织的实际情况，探索完善巡察移交线索的形式方法。在考虑按照干部权限和职责工作移交的同时，充分考虑基层“熟人社会”特点，探索重点问题线索向上级纪检监察机关、组织部门移交的机制。第三，强化整改督察。纪检监察机关要对巡察工作的整改纳入监督检查的重点内容，动态分析成效并提出相应的意见建议。第四，强化责任追究。用好问责这个管党治党的利器，对整改不力的现象坚决予以问责。