加快推进市域社会治理现代化

董 宇

党的二十大报告指出，完善社会治理体系，要“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，城市是增进民生福祉、提高人民生活品质的重要场域，是全体人民走向共同富裕的重要载体。当前，在学习贯彻党的二十大精神的热潮中，深刻领会党中央关于加快推进市域社会治理现代化的重要部署，就是要充分理解市域社会治理现代化的背景意涵、政策目标与实践路径。

一、深刻理解市域社会治理现代化的背景意涵

市域社会治理在整个国家治理体系中处于承上启下的枢纽地位，对上既要贯彻落实好中央关于国家治理的大政方针、制度安排、决策部署和上级的任务要求，对下又要立足实际对本市域社会治理统筹谋划、周密部署、推动实践。因此，深刻理解市域社会治理现代化的背景意涵，就是要立足于市域的中观地位，着眼于破解基层社会治理中长期存在的困难和新发展阶段的系列要求，推动国家治理的顶层设计与基层社会治理的具体实践有效衔接。

（一）市域是统筹城乡协同发展的重要引擎

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。”这意味着，在全面建设社会主义现代化国家的历史进程中，要统筹推进城乡协同发展、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。我国《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280—98）里规定，“市域”是“市行政管辖的全部地域”。1982年，我国开启了市领导县（也称“市管县”）体制改革。其目的在于，运用市一级政权的法律地位，对城市周边县区实行全面领导，发挥其中心城市的辐射带动作用，促进城乡一体化发展。步入新发展阶段，随着乡村振兴战略布局等的推进，城乡融合发展的态势进一步加强。然而，城乡二元化社会治理结构依旧存在，一些基础性的管理制度仍未变革，城乡间的公共服务、社会保障等差距尚存，城郊接合部的公共服务设施不足、公共服务质量不高。因此，有必要发挥市域社会治理的引擎作用，推动相关城市管理制度变革，推动城乡公共服务一体化。

（二）市域是防范和化解社会风险的“前线指挥部”

党的二十大报告指出：“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。”近年来，新冠肺炎疫情叠加国际形势的深刻变化，使市域社会风险的传导性、外溢性不断加强，政治安全、社会治安、社会矛盾、公共安全、网络安全“五类风险”相互交织，加大了社会治理的难度。作为我国行政管理体制的重要组成部分，市级政府不仅拥有较为完备的社会治理体系，还具备解决社会治理中重大矛盾问题的资源能力，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级。因此，迫切需要发挥市域这个中观层级的管理权限、资源优势和统筹能力，防止风险外溢、扩散、上行，杜绝单个风险演变为系统风险、局部风险演变为全局风险，让市域成为重大风险的终结地。

（三）市域是加强和创新基层社会治理的“新增长极”

治理重心过高、治理碎片丛生、治理协同性不足一直是我国基层社会治理的突出问题。为此，中央多次强调要推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能。市域作为推进基层治理现代化的前沿，可以借助其空间特性和资源统筹优势，增强基层社会治理的整体性和协同性。2015年《中华人民共和国立法法》修订实施之后，全国 282个设区的市均可就城市建设、市容卫生、环境保护等与市民生活相关的城市管理事项制定地方性法规。这意味着“市域”政府拥有了更加广阔的行政资源，能够从更高层面统筹社会治理各项任务，破解基层社会治理中条块分割导致的碎片化问题。就我国现实来看，直辖市行政级别更高，其本身就具备更高级别行政立法权，更有利于统筹市域范围内的各项社会治理资源。因此，充分利用市域的行政资源，破解基层社会治理中的种种困境，就成为市域社会治理现代化的又一任务。

二、深刻领会市域社会治理现代化的政策目标

推进市域社会治理现代化，就是要在统筹城乡公共服务中彰显治理价值的人民性，在社区治理中体现参与主体的多元性，在政府社会管理中实现治理体系的整体性，在治理方式上体现融合性。

（一）治理价值的人民性

习近平总书记强调：“城市是人民的城市，人民城市为人民。”市域社会治理是为了更好地满足人民对美好生活的向往，聚焦人民群众所急所盼、所思所需，既从宏观层面强调高质量发展中基础设施建设、公共服务供给更加均衡和高效，又从微观层面强调社区服务更加精准对接人民群众在教育、医疗、住房、养老、健康、法律、绿色空间、社区生活圈、城市安全等方面的需求，通过市域统筹，健全基本公共服务体系，提高市域公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。

（二）治理主体的多元性

主体多元化，既是社会治理的应有之义，也是市域社会治理现代化的必然要求。它意味着社会治理不再是党委和政府的“独角戏”，而是在党的领导下、在政府的主责下，将辖区内公共单位、市场主体、社会组织以及作为个体的社会公众都纳入其中，通过市域治理体系的构建和完善、治理平台的搭建、治理资源的输入，充分激发各类主体的积极性和主动性，让它们各司其职、各尽其能、各展其长、各得其所，以形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

（三）治理体系的整体性

市域社会治理是一项系统工程。它意味着治理任务的落实并非局限于某一单个制度体系的健全和完善或是某一部门的单独推进，而是要建立市—区（县）—乡镇（街道）权责明晰、上下贯通的三级纵向治理体系，横向部门沟通有效、运转高效的协调机制。它既着眼于提升市、县、乡政府运行效率，强调精干设置政府部门及其内设机构，简化中间层次，以推行扁平化管理，形成内部贯通、执行有力的组织体系；更加注重区域联动，通过构建互信、互助、互担的整体防控链，最大限度消除风险滋生蔓延空间，最大程度防范跨县区的重大风险。

（四）治理方式的融合性

治理方式的融合性，意味着要坚持以党建为引领，夯实市域社会治理的思想基础；以自治为基础，把城乡社区建设成为群众自治的基础平台；以法治为保障，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽疾难题；以德治为先导，努力打造市域道德高地；以科技为支撑，不断破解跨界治理的规则堵点，实现政治引领有力、自治充分、法治有效、德治铸魂、智治精准的“五治融合”治理方式，增强市域社会治理驱动力。

三、深刻把握市域社会治理现代化的实践路径

实践层面的市域社会治理现代化，就是要瞄准市域社会治理的各项政策目标，通过治理体制的健全、治理机制的完善、治理方式的创新，把党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系有机衔接起来，从而真正将我国的制度优势转化为治理效能。

（一）坚持党建引领的资源整合体系，汇聚治理合力

一方面，将党的领导贯穿于市域社会治理的全过程、全环节。步入新发展阶段，城市成为人口的聚集地、楼宇的集合圈、“两新”组织的汇集处。因此，应该进一步下沉党建引领的重心，将党支部建在居民小区上、商务楼宇上、“两新”组织上，让它们真正成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。

另一方面，要在党委的领导下，统筹把握社会治理各项任务的整体关联性，统筹整合政府、社会、市场等各种力量。以党的组织优势增强社会治理的向心力，通过党建联席会或理事会的建立和区域化党建等多种方式，将分散在各部门、各领域的党组织资源整合起来，回应居民对社区服务的多样化需求。

（二）健全层级贯通的纵向管理体制，实现管理赋权

一方面，抓住“市域”关键环节，破解基层社会治理难题。借力市域社会治理现代化的政策契机，将基层社会治理的难点工作融入市域社会治理的相关任务中；借助设区市所具有的行政立法权，着眼基层社会治理堵点的疏通，推动形成市级统领、区（县）负责、街（乡镇）联动的主体层级联动体系，促进辖区内各行政单元资源形成合力，实现基层社会治理“一子落而满盘活”的效果。

另一方面，把握“市域”关键领域，提升基层社会治理效能。进一步压实区（县）一级政府涉及居民公共安全、综合治理、社会治安防控、矛盾化解等方面的管理权责，通过权责清单和考核机制，明晰相关职能部门在社会治理中的职责权利；又要对街道职能进行细化分解，剔除与市政府、区（县）政府有关部门相交叉重叠的事务，形成事权清单和相应资源配套供给制度，在减轻街道不必要管理负担的同时，提升其服务群众、管理社区的综合能力。

（三）优化部门联动的横向合作方式，实现服务增效

服务阵地共建。依托街道、社区党群服务中心建设，推进政务服务前移，推行政务服务事项一窗口办理、一站式服务、一平台共享。执法机制共创。深入完善“街道吹哨，部门报到”管理机制，加大线条执法力量向街道倾斜力度，进一步推动城市管理、公安、市场监管、卫计等部门的服务重心下移，不断健全“以块为主、条块结合”的基层综合执法机制。财力资金共担。合理划分区（县）和街道（乡镇）的基本公共服务支出责任，完善区（县）级相关职能部门以购买服务方式向街道购买服务的管理机制，建立健全公益性公共服务投入机制，把更多的财力、物力投向街道和社区，着力补齐公共服务短板。管理职责下沉。通过网格化管理，进一步推进职能部门管理职责下沉社区，确保基层社会治理“政府到位”。

（四）构筑科技支撑的信息共享机制，助力风险防控

一方面，借助市域在风险防控方面的政策势能建立预警系统。在市、区（县）相关部门的带动下，充分运用现代科学技术，建立以社情、警情、案情、舆情为基础的社会风险防控数据信息系统，实现对社会风险点的全时空预测预警预防，推动从被动“堵风险”向主动“查漏洞”转变。

另一方面，借助市域在信息技术方面的技术势能促进信息共享。当前，大数据、云计算、区块链、人工智能、物联网等技术手段已经广泛运用于城市管理、政务服务、应急管理、公安等多个领域，这无疑为化解部门信息壁垒、推动社会治理条块联动提供了契机。要依托城市大脑建设，推进数据共享和联通，进一步提高政府运用信息技术服务群众能力，打造富有韧性并充满智慧城市的城市。

（五）完善共建共治的社会协同机制，激发治理动力

一方面，科学界定政府与社会边界。以社区权力清单为基础，健全社区公共服务事项准入制度，让“权随责走、费随事转”落地生根。同时，积极培育公益性、服务性、互助性组织，创新投融资机制，充分发挥社会资本在促进经济持续健康发展中的积极作用，鼓励和引导更多民间资金参与公共服务和民生项目建设，拓宽社会组织发展空间，让社会组织承接起政府简政放权释放的具体事务。

另一方面，健全自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。既要结合地区实际，拓展人民群众参与社区管理渠道，建立多种形式的居民议事平台，发挥乡贤、道德模范在社区治理中的作用；又要规范议事程序和议事规则，强化协商成果运用，引导人民群众依法、理性、有序参与社区治理。