黄河流域环境犯罪司法协同治理机制的构建

李 霞

(河南警察学院 侦查系，河南 郑州 450046)

习近平总书记指出：“黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带……保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。”[1]这不仅是对加强黄河流域生态环境保护，促进流域高质量发展提出的新要求，而且还为黄河流域环境犯罪治理，探索构建行之有效的司法治理机制指明了方向。司法既需要保持独立，也需要确保司法公正公平。而将协同理论运用到司法领域，有利于整合司法运行中的各方力量，提高司法效率。当前，黄河流域环境犯罪问题的出现，让司法协同治理机制成为有效应对这些问题的必然选择。同时，黄河流域环境犯罪的跨区域性、跨部门性等特点，也决定了在应对这些问题时应该创新思路，注重增进司法部门之间的协作。因此，探索构建黄河流域环境犯罪司法协同治理机制是十分必要的。黄河流域环境犯罪司法协同治理机制是指，在流域环境司法过程中以协同理论为指导，从司法治理的整体性和系统性出发，综合考量司法过程所涉及的各种因素，注重不同主体的协调、分工与配合，通过更低的司法成本获取最优的司法效果，以实现对黄河流域环境犯罪的有效治理及司法协同保护[2]。目前，黄河流域环境犯罪司法协同治理机制尚处在探索阶段，如何结合流域环境治理需要，进一步优化和完善司法协同治理机制，提升环境犯罪治理效能，助力黄河流域生态保护和高质量发展，这是值得深入思考和探讨的问题。

一、黄河流域环境犯罪司法协同治理机制构建的意义

为更好地应对黄河流域的环境犯罪问题，实现对流域内生态环境的有效保护，构建司法协同治理机制，整合司法部门各方力量，使之形成合力是必要的，其重要意义如下：

(一)有利于及时整治环境问题并改善流域的生态面貌

黄河流域水少沙多，水沙关系不协调，流域内生态环境相对脆弱，加大了环境保护难度。同时，流域内存在着非法开采、过度开发、破坏植被、非法倾倒危险废物等问题，给流域内环境犯罪治理带来严峻挑战，并且这些问题的存在影响整个流域的生态系统平衡和经济社会发展[3]。其中所涉及的生态环境犯罪问题，仅仅依靠某个部门的努力是难以有效解决的，离不开流域内各主体之间的协调与配合，需要各部门合作，相互形成合力，共抓大保护，协调推进黄河流域治理。

同时在应对黄河流域环境犯罪问题时，不仅要发挥立法、执法的作用，引导流域内的群众守法，还要发挥司法的作用，推动构建司法协同治理机制。而在司法治理过程中，针对黄河流域存在的诸多环境问题，需要转变传统的思想观念，树立协同治理理念，探索构建黄河流域环境犯罪司法协同治理机制，从而有利于协调司法部门的力量，密切相互配合，使之形成合力，有助于提高针对性和实效性，及时整治黄河流域的环境问题并改善流域生态面貌。

(二)有利于深入推动黄河流域生态保护和高质量发展

黄河全长5400多公里，流域面积达79.5万平方公里，是世界上最复杂难治的河流。再加上流域内存在发展不平衡、不协调等问题，进一步加大了黄河流域环境犯罪问题的治理难度。事实上，黄河流域作为一个整体，其生态保护和环境犯罪治理也应该作为一个整体进行考虑，要系统性和整体性地推进黄河流域环境犯罪治理。如果单从某个或几个区域治理，则很难达到令人满意的效果。因此，只有增进流域内各省市的协调配合，对流域内的环境问题进行协同治理，并充分协调司法部门之间的行动，才能从根本上治理好黄河流域的环境犯罪问题。

此外，黄河流域的不同省市在地理位置、区位优势、经济发展水平等方面存在一定差异，在推动黄河流域生态保护和高质量发展中定位和所扮演的角色也不完全相同，当然在治理能力上也存在差异。面对流域内的生态环境犯罪问题，如果让每个省市单独进行治理，难以取得令人满意的效果，甚至会在一定程度上制约流域生态环境保护和高质量发展[4]。而构建司法协同治理机制，有利于更好地解决流域内存在的区域性、流动性等环境犯罪问题，实现对黄河流域生态环境的有效保护，推动黄河流域高质量发展。

二、黄河流域环境犯罪司法协同治理机制构建的现状与不足

构建司法协同治理机制有利于协调各方行动使之形成合力，更好地应对环境犯罪问题。目前，黄河流域也在探索构建环境犯罪司法协同治理机制，但依然存在不足。

(一)司法部门与其他部门间的协作机制建设进展缓慢

黄河流经的九省区经济发展水平不均衡，生态环境治理的法律法规不统一，为提升环境犯罪治理实效，加强司法协同治理机制建设是必要的。目前，流域内的司法部门与其他部门间的协作机制建设在推进，但进度相对缓慢。例如，2020年8月17日，山东黄河河务局、山东省高级人民法院率先印发了《关于建立黄河流域生态保护和高质量发展服务保障机制的意见》，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了司法服务制度保障[5]。2021年2月8日，最高人民法院与推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组办公室签署合作协议《关于建立推动黄河流域生态保护和高质量发展司法合作协同机制的合作框架协议》，这在促进黄河流域人民法院与沿岸各省区、各有关部门协调联动，深化合作机制建设[6]中具有重要意义。目前，实务界也建议在《黄河保护立法草案(征求意见稿)》中增加“建立全流域生态环境司法保护机制和机构”的条款[7]。这些协作机制建设的推进，对提升黄河流域环境犯罪的治理效果具有重要作用。然而与珠江流域、长江流域相比，协作机制建设进程略显滞后。例如，2020年，珠江流域建立跨省河流突发水污染事件联防联控协作机制，长江流域建立跨省河流突发水污染事件联防联控协作机制；2021年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》正式施行。因此，今后如何增进黄河流域司法部门与其他部门间协作，加强协作机制建设进程，提高环境犯罪治理效果，是值得进一步加强和改进的。

(二)审判机构专门化和司法队伍专业化建设有待加强

黄河流域司法协同治理机制的构建，离不开审判机构专门化和司法队伍专业化建设。根据《中国环境司法发展报告(2020)》的数据显示，当前全国司法系统认真贯彻落实“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，环境司法机制呈现联动协作新趋势，司法实践经验更加丰富，环境资源案件审判质量和水平又有新提高[8]。然而，就黄河流域生态犯罪治理实际来看，审判机构专门化和司法队伍专业化建设均有待加强。

1.审判机构专门化建设有待加强

经过多年的努力，我国环境审判机构专门化建设取得重要进展，并且继续坚持推进环境司法专门化建设，完善环境审判机构的设立和优化布局[8]是今后环境司法体系建设的重要方向。截至2021年11月，全国有29家高级法院以及新疆生产建设兵团分院均成立环境资源审判庭，全国法院共设立2149个环境资源审判专门机构[9]。2021年宁夏高院设置专门的环境资源审判庭之后，黄河流域所有的高级法院都已设立环境资源审判庭，并且流域内的省份也在探索建立健全三级法院环境资源审判组织体系。这在推动环境资源审判专门化发展，增强司法服务保障能力方面发挥了重要作用。然而，目前流域内多个省份尚未完全建立起三级法院环境资源审判组织体系，符合黄河流域司法协同治理需要的专门机构尚未建立起来，在一定程度上制约了审判机构专门化的建设和发展。

2.司法队伍专业化建设有待加强

环境犯罪案件审理是专业性较强的工作，离不开专业化司法队伍参与。近年来，黄河流域经济社会在取得较快发展的同时，与之相伴的环境犯罪问题也呈增长趋势。在案件审理过程中，往往涉及责任认定、因果关系认定、侵权损害赔偿等内容，司法队伍的专业化水平有待提高。目前黄河流域环境资源审判庭的设立，对推动审判专业化发展，破解案件审理中的难题具有积极作用。然而，在环境资源审判庭的人员组成上，大部分审理法官是从民事或刑事审判庭抽选的，他们在资源环境法律法规方面的知识储备有待增加，相应的审判经验也略显不足，在一定程度上降低了审判效率。因此，在黄河流域环境犯罪司法协同治理机制构建过程中，加大司法队伍专业化建设也是今后的努力方向和着力点。

(三)信息共享不畅，司法部门内部之间的协同被弱化

在构建司法协同治理机制的过程中，推动信息共享，不仅顺应大数据和“互联网+”时代的要求，而且还为司法部门内部之间的交流合作搭建桥梁，有利于强化司法部门内部的协同，对提高办案效率，有效惩治环境犯罪，加强黄河流域生态环境保护具有重要意义。但目前司法部门之间信息共享存在不足，协同被弱化。

1.信息共享制度建设不足，影响司法协作效果

目前，黄河流域司法协同机制在构建过程中，司法部门内部也开始加强信息共享机制建设，但共享机制顶层设计不足，其科学化和人性化水平有待进一步提升。虽然司法部门内部数据平台建设已展开，但对黄河流域环境犯罪案件信息的录入时间、内容、方式等缺乏详细规定，导致存在信息录入随意，部分案件信息没有录入，众多环境犯罪案件信息有选择性地录入，甚至存在信息录入出错现象。由于信息录入不规范，导致数据信息与司法部门业务的融合深度不够，难以准确高效地实现信息共享，也影响数据信息作用的发挥，最终制约司法部门内部协同效果的提升。此外，2020年9月17日，山东、河南两省黄河沿岸的濮阳、济宁、泰安、聊城、菏泽5市11县会签了《关于加强豫鲁交界沿黄检察机关公益诉讼检察工作协作配合的实施意见》，并明确了公益诉讼工作信息互通、经验共享[10]。2021年9月4日，甘肃省、青海省共同签署了《跨界水体监测信息共享协议》，双方将监测数据共享，为水污染防治决策提供支撑[11]。可见，信息共享已经在流域内部分地区跨省跨市跨县展开，这对加强流域生态环境治理具有积极作用。但目前信息共享仍然只在局部开展，尚未建立起整个流域内的信息共享机制，在一定程度上制约了司法协同治理机制作用的发挥。

2.信息共享保障机制不足，共享信息内容较少

就目前信息共享的具体内容来看，主要集中在黄河流域环境治理、流域环境应急管理等方面，而关于黄河流域公益诉讼、司法协作、行政处罚等方面的信息较少，并且共享信息的具体内容相对宽泛，可操作性有待增强。就司法部门内部而言，信息共享也存在壁垒，未能建立顺畅、高效的衔接机制。再加上由于缺乏相应的保障机制，信息共享常常在自愿的基础上推动和发展，缺乏强制性的制度约束和考核压力，较少关注信息共享的效果。实践中，往往将信息共享平台建设作为考核信息共享水平的指标，而对信息共享内容的多少、信息共享作用的发挥等则关注较少，影响了司法协同治理效果的提升。此外，为提升信息共享水平，还需要安排专业基础扎实、责任心强的工作人员加强信息平台的维护与管理，做好数据录入与研究分析工作，但目前这方面的专业人才相对缺乏，难以有效保障信息共享的质量和效果，需要改进和完善。

(四)公众参与程度不高，司法协同治理实效有待提升

在黄河流域环境犯罪司法协同治理机制构建过程中，公众参与也是不可或缺的。通过公众参与，一方面，可以及时发现流域内存在的环境犯罪问题，支持起诉人或证人，在一定程度上推动司法进程。另一方面，还能起到示范作用，增强周围群众的守法意识，带动周围群众积极参与黄河流域环境保护，自觉同环境犯罪作斗争，助力司法协同治理机制取得更好效果。此外，就黄河流域环境犯罪问题的成因而言，主要是各主体环境行为的叠加，因而为了有效应对环境犯罪问题，提高司法治理效能，也应推动公众参与。2015年1月1日起施行的新修订的《中华人民共和国环境保护法》，2015年9月1日起施行的《环境保护公众参与办法》都对公众参与的原则和方式，各主体的权利与义务作出明确规定，这对引导公众参与黄河流域环境犯罪司法协同治理具有积极作用。但目前在流域内司法协同治理过程中，公众的参与程度不高，公众参与机制不畅，在许多方面仍有进一步提升的空间。

1.相关法律规定有待完善，参与主体有待扩大

现阶段黄河流域环境犯罪治理侧重于发挥法律法规、管理制度等的综合作用，强调实行严格的生态环境保护措施，公众参与黄河流域环境犯罪司法治理的重视程度有待提升。尽管《环境保护公众参与办法》规定了公众参与环境保护的权利和方式，但对公众的参与渠道、信息传递机制等规定不够详细，这在一定程度上制约公众参与程度的提升。另外从公众参与的反馈机制来看，现有法律规定不够详细。常见问题是，公众参与环境犯罪司法协同治理机制的双向互动较少，对于公众的意见与建议是否采纳，司法部门往往缺乏及时回复，公众也难以知晓，现有法律对司法部门的说明形式和说明程序也缺乏具体规定[12]，这在一定程度上影响着公众参与的积极性和主动性提升。还有在参与主体方面，目前参与主体相对比较单一，主要包括公民个人和环保组织，对于其他社会组织等的参与程序、权利和义务等方面的规定有待进一步健全。

2.相应的奖励机制有待完善和落实

为更好调动公众的参与热情，让他们为黄河流域环境犯罪治理和生态保护贡献力量，建立相应的奖励机制是必要的。通过建立并严格落实奖励机制，既能在物质和精神层面对公众进行引导，又能提升公众参与的意愿和动力，助力黄河流域环境犯罪的治理和生态保护。但目前缺乏详细具体的奖励标准，现有奖励机制的可操作性还有待增强，难以发挥应有的激励作用，在一定程度上也制约着公众参与主动性的提升。

三、黄河流域环境犯罪司法协同治理机制构建的策略

为更好应对黄河流域的环境犯罪问题，要突破分割式治理模式，坚持生态环境协同保护的思路，并根据存在的不足，从以下方面入手，推动黄河流域环境犯罪司法协同治理机制的构建。

(一)加强司法部门与其他部门之间的协作机制建设

司法协同治理机制的构建，离不开同立法、执法等部门协作。因此，提升黄河流域环境犯罪司法协同治理效果，要增进与其他部门协作。例如，推动流域内的省高级人民法院增进与检察机关、公安机关、环保部门等的协调联动，建立并落实协作机制，为提高司法协作治理效果创造有利条件。推动将“建立全流域生态环境司法保护机制和机构”条款融入《黄河保护法》 当中，使之更好地发挥规范和约束作用，也为构建全流域司法协作治理机制提供法律依据和保障。还可以借鉴珠江、长江流域等的做法，突破地域壁垒限制，探索全流域环境保护的司法改革，在黄河流域推动构建跨省河流突发水污染事件联防联控协作机制，深化立法、司法、执法、规划等不同部门之间的协作，提高司法效率和司法能力[13]。

(二)开展审判机构专门化和司法队伍的专业化建设

为改进实际工作的不足，提高司法协同治理效果，立足于黄河流域环境犯罪治理需要，有必要采取以下措施，加强审判机构专门化和司法队伍专业化建设。

1.结合黄河流域审判工作需要，加强审判机构专门化建设

整合并优化司法资源，结合黄河流域审判工作需要，继续加强审判机构专门化建设，为流域生态环境保护提供司法保障。例如，在流域内所有省份继续推进三级法院环境资源审判组织体系建设，逐步覆盖流域内所有省和自治区 ，为推动资源环境案件审判专门化提供保障。还要立足于黄河流域司法协同治理需要，探索建立审判专门机构，推动审判机构专门化建设和发展，这样既能更好地整合司法资源，也有利于提升黄河流域环境犯罪司法协同治理水平。自2020年9月1日起，河南省对省内黄河流域的环境资源案件实行集中管辖，将省内黄河流域44个县、市、区和7个开发区的环境资源案件交由郑州铁路两级法院集中管辖，并制定实施了《关于实行省内黄河流域环境资源案件集中管辖的规定》。经过一年多的探索，共受理案件870件，发出司法建议37份[14]，取得良好效果。这不仅开创了我国大江大河流域环境资源诉讼管辖改革的先河，而且还有力地促进了黄河流域环境保护的高质量发展。因此，其他省份可借鉴这种模式，积极创造条件，对省内黄河流域的环境资源案件实行集中管辖，并组建专门的环境资源审判庭，完善配套设施，提高审判机构专门化水平，确保流域内环境犯罪的司法协同治理效果。

2.重视优秀人才引进和管理培训，提高司法队伍专业化水平

黄河流域环境犯罪案件具有隐蔽性、复杂性、跨学科性等特征，为提高案件审理效率，加强司法队伍专业化建设是必要的。司法人员既要扎实掌握环境与资源保护法学、民法学、刑法学、诉讼法学、生态学等多学科知识，还要具备丰富的实务审判经验，因而加强人才引进和管理培训是必要的。要加强与高等院校、科研院所的合作，吸纳更多优秀的专业化人才。注重优秀人才的管理和培训，通过座谈、培训、挂职锻炼等多种形式，进一步丰富环境司法案件审判人员的理论知识储备，增强他们的实务技能，培养更多的专业化和复合型人才，为司法协同治理提供人才队伍支撑。此外，在黄河流域环境犯罪案件审理中，往往会遇到疑难问题，为及时破解这些难题，还有必要发挥专家队伍提供咨询意见的作用。因而审判机构要密切与流域内科研院所和专家的联系，建立“专家论证室”，针对黄河流域环境犯罪司法实践中遇到的疑难问题，由该领域专家论证并提供专业咨询意见[15]。还可以聘请部分专家学者担任专家辅助人员或陪审员，为司法协同治理机制构建提供有力支持。

(三)推动信息共享，强化司法部门内部间的协同

建立信息共享机制，推动信息共享，能为司法协同治理提供便利，有利于提升案件办理效率，及时惩治环境犯罪问题，实现对黄河流域生态环境更加有效的保护。为弥补信息共享机制的不足，强化司法部门内部之间的协同，需从制度建设、保障机制等方面采取完善措施。

1.加强信息共享制度建设，提升司法协作效果

在流域内司法协同治理机制构建过程中，要把握大数据和“互联网+”时代带来的机遇，提高对信息共享机制建设的重视程度，加强顶层设计，根据流域内司法协同治理需要，构建科学化和人性化的信息共享机制。要完善信息共享平台设置、健全平台功能、加强平台日常管理与维护，并结合实际需要不断优化和拓展平台功能，为司法协同治理创造更好条件。同时还要严格规范黄河流域环境犯罪信息的录入时间、内容、方式和具体标准，确保平台信息的真实有效，为司法协同治理提供有效的数据支撑和参考[16]。要注重信息的及时更新和研究分析，这样既有利于推动信息共享，又能促进数据信息价值的最佳发挥。此外还要增进黄河流域各省市的协作，在应对流域环境犯罪问题时进一步相互配合，在部分省市县开展建设信息共享机制的基础上，要适时创造条件并扩大合作范围，逐步建立起整个流域内的信息共享机制，助力构建司法协同治理机制。

2.建立相应的保障机制，确保信息共享落实落地

为推动信息共享机制落实落地，为司法协同治理机制构建创造良好条件，还需采取相应的保障措施。例如，要打破司法部门内部之间的壁垒，增进各科室间的协作，构建高效、顺畅的衔接机制，推动数据信息在司法部门内部共享，为提高司法效率创造便利条件。还有必要建立相应的管理规章制度和考核指标，推动信息共享制度化和规范化，并将信息共享纳入司法部门相关科室的年度考核指标当中，包括共享内容、共享程度、共享效果等。从而通过制度约束和考核激励的作用，提高司法部门内部信息共享水平，为构建司法协同治理机制提供便利。还要安排专业基础扎实、责任心强的工作人员加强信息共享平台的建设、维护与管理，做好数据信息的录入与分析工作，保障信息共享的质量和效果。

(四)提高公众的参与度，提升司法协同治理的实效

在司法协同治理机制构建过程中，除了增进司法部门与其他部门的合作、加强司法队伍建设、推动信息共享之外，还要注重发挥公众参与的作用。针对目前相关法律规定的不足，为更好地激发公众参与的积极性，让他们为司法协同治理机制构建作出更大贡献，结合黄河流域环境犯罪治理需要，可采取以下几方面的完善措施：

1.营造良好的法律环境，扩大参与主体

首先要进一步完善相关法律规定，为公众参与司法协同治理营造良好的法律环境。例如，对于社会组织就黄河流域环境犯罪提起公益诉讼的条件，在法律规定中可适当降低门槛和登记要求，这样有利于吸纳更多社会组织参与，让他们积极投身于公益诉讼活动，为保护黄河流域生态环境贡献力量。在法律中还要明确公众参与的反馈机制，建立公众参与和司法部门的双向互动机制，对于公众就黄河流域环境犯罪治理提出的意见和建议，不管是否采纳，司法部门都要及时回复，并明确回复程序和形式，这样有利于调动更多公众积极参与。

其次，引导环境保护非政府组织提高参与的主动性，动员社区群众、科研院校的研究人员等，吸纳更多志愿者参与其中，还要发挥社会组织和公民个人的力量，共同为应对黄河流域的环境犯罪问题贡献力量。要细化现有法律规定，明确社会组织、社区群众、公民个人等的参与程序，具体的权利和义务等，推动各项工作有序进行。加强对公众的教育和培训工作，通过课堂授课、专题讲座、走访、调查等多种方式，提高普通群众对保护黄河流域生态环境重要性的认识[17]，也为他们积极参与环境保护奠定基础。对于在保护黄河流域生态环境作出突出贡献的非政府组织和个人，要通过报纸、电视、互联网等多种媒介和渠道，做好宣传工作，发挥示范效应，也为吸纳更多公众参与营造良好氛围。

2.建立并落实奖励机制，调动公众参与的主动性

为更好调动公众参与的主动性，在今后的立法活动中，要建立相应的奖励机制，在法律条文中明确规定奖励情形、奖励方式和奖励金额等内容。要细化具体条文，提高相关规定的可操作性，根据所作贡献的大小来确定具体的奖励标准。奖励对象可以是单位、社会组织或个人。要积极推荐环境保护非政府组织参与评选活动，以点带面，发挥示范作用。同时在建立奖励机制的前提下，还要严格落实相关规定，对于作出贡献的组织和个人，要严格按照法律规定进行奖励，使其更好发挥激励作用和示范效应，让更多公众为应对黄河流域环境犯罪，保护流域生态环境作出更大贡献。

四、结束语

推进黄河流域生态协同治理是党中央所作出的重大决策和部署，同时也为进一步加强黄河流域生态环境保护，推动黄河流域生态保护和高质量发展指明了方向。在此背景下，为提升惩治黄河流域环境犯罪的实效，要注重发挥司法的作用，根据存在的不足，积极探索并完善司法协同治理机制，增进司法部门与其他部门之间的协作，开展审判机构专门化和司法队伍专业化建设，强化司法部门内部之间的协同，并提高公众参与度。从多个方面入手，不断推动黄河流域环境犯罪司法协同治理机制完善，助力黄河流域生态保护的同时，也为推动黄河流域高质量发展提供有力的司法保障。