苏垦南通公司垦地合作发展的路径与思考

严忠（江苏农垦集团南通有限公司）

苏垦南通公司前身是南通农场，地处南通市开发建设前沿。近年来，公司大力推动垦地融合发展。

一、垦地合作发展总结回顾

（一）探索期（1992-2008 年）

1992年，为适应对外开放的需要，南通市在南通农场7号坝附近建造通常汽渡，农场为参股单位。随后，南通市交通局、通常汽渡公司、南通市公路处联合出资，在农场建造张江公路。农场交通更加便利，人流物流增加。2001年开始，农场的1万多亩土地相继被南通开发区征用、租用。10多年来，南通开发区化工园区、金属园区等相继落户南通农场，引入了众多大型工业企业。

（二）加速期（2009-2012 年）

2009年，江苏省沿海开发的重点项目苏通科技产业园（后改名为“苏锡通园区”）开始建设，该项目占地7.5万亩，其中占用农场土地5.25万亩。2009-2011年，江苏农垦集团、南通农场与南通市、开发区、苏锡通园区签订合作协议，由南通市政府以支付土地使用权补偿费的方式，征用农场土地。协议明确了支持农场发展的若干政策，包括南通开发区为农场提供200亩工业用地、300亩商住用地；苏锡通园区向农场供应500亩商住用地。

（三）稳定期（2013-2021 年）

2013年，苏垦南通公司正式成立。根据前期协议精神，公司大力推进工业用地、商业用地项目开发和招商工作。目前，公司已在苏锡通园区成功开发福地商业广场商业综合体和江景瑞园、江景雅园商品房。南通开发区200亩工业用地开发已经启动，300亩商住用地项目正在积极招商中。2021年，江苏农垦集团与南通开发区就垦地合作发展多次专项洽谈，并于5月24日签署了《合作会议纪要》，勾画了下一步的合作蓝图，标志着垦地合作发展开启新纪元。

二、垦地合作发展的痛点

（一）垦地着眼点不同，农垦企业处于弱势地位

地方政府从苏垦南通公司获得了宝贵的空间资源，经济社会事业长足进步。随着地方政府管理的人口、企业日益增加，社会事务更加繁杂，与农垦的联系逐步减少，对农垦的帮扶也变得鞭长莫及。苏垦南通公司作为区域内的一家普通国有企业，过去享有的一些扶持政策逐渐取消，在寻求政策支持和倾斜时，失去以往的国有农场优势。

（二）农垦企业跨界转型，缺乏核心竞争力

几十年国营农场的发展历史，农场干部职工适应了过去“半行政化”的模式，对现代企业管理制度了解不够，市场意识、竞争意识、危机意识不强。随着土地的移交，失去了最重要的核心资产，苏垦南通公司本部以资产经营为主要业务，缺少其他核心产业，出现产业空心化，跨界转型又缺乏竞争力。公司也曾经投资混凝土行业，但是在完全开放市场竞争中，暴露出水土不服、人才短缺、机制僵化等问题。

（三）农垦改革、垦地合作相关研究和规划不够

相关改革政策滞后，南通农场土地移交协议最早由南通市与江苏农垦集团于2009年4月签订生效，而《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》在2015年11月下发，使得南通农场在企业转型、土地移交过程中缺乏完善的顶层设计，缺少系统配套的政策支持。地方制定的发展规划中，也未能将农垦企业发展融入其中。

三、垦地合作发展新路径

（一）土地移交合作路径

以往地方政府一次性购买土地，获得土地使用权，并安置国有农场失地职工。这种方式提高了地方政府开发建设的积极性，但是不利于农垦企业的后续发展稳定。目前苏垦南通公司剩余1万多亩土地，可以探索新的土地移交合作路径：地方政府收回农垦企业土地时，按实际回收国有土地使用权面积的一定比例安排留用地，返拨给农垦企业作为发展经济用地，农垦企业按照地方政府统一规划，出资建设留用地，发展国有经济。此种方式能够实现农垦、地方“两个兼顾”“两个加强”。

（二）成立合作开发公司

由地方国企与苏垦南通公司共同出资成立合资开发公司，从事土地一级开发、基础设施投资、房地产开发与经营、市政建设等。考虑到充分利用地方资源经验，合资公司可由地方控股、农垦参股，双方商定具体股权比例、分红方案。将原属苏垦南通公司范围内土地开发、基础设施投资、房地产开发与经营、市政建设由合资公司承接；苏垦南通公司范围以外的业务，也可在同等资质条件下由合资公司优先承接。

（三）借助政府资源盘活农垦项目

垦地合作大力推进开发区内200亩工业用地、300亩商住用地及苏锡通园区500亩商住用地项目开发和招商引资工作。为支持南通开发区空间再造，苏垦南通公司以200亩工业用地作价入股，与南通大明混凝土公司合作开发新材料科技项目。地方政府也要大力支持剩余土地挂牌拿地及新材料科技项目的环评、安评、能评等工作。开发区300亩商住用地可利用政府招商平台进行招商，也可由垦地合作成立的合资开发公司推进开发。苏锡通园区内500亩商业用地已经有部分项目落地，剩余土地指标还需要园区支持落实。

四、深化垦地合作发展的建议

（一）畅通垦地沟通协调机制

建立联席会议制度，每年定期会晤1～2次，邀请江苏农垦集团、南通开发区、苏锡通园区相关领导参加，研究和统筹垦地合作发展事宜，确定年度重点工作。畅通垦地沟通联络长效机制，由地方政府明确建设、自然资源和规划等部门人员，与苏垦南通公司相关负责人直接对接，及时了解反馈垦地合作发展中的相关问题，并妥善协调解决，形成“企业有所呼，政府有回应”的工作格局。

（二）要加强对农垦企业的扶持力度

根据国家、省委省政府农垦改革发展文件精神，地方政府要充分认识到新时期农垦的特殊地位和重要作用，不能把农垦企业“改小了，改没了”。垦地加强对接，积极思考新的土地移交方式，科学研判农垦企业持续发展出路。地方经济社会快速发展的同时，要加大对农垦企业帮扶力度，在税收优惠、政策奖励、项目合作、行政审批等方面，加强对农垦企业的支持。

（三）农垦企业自我加压提高竞争力

农垦企业要坚持企业定位，充分认识市场经济的长期性和复杂性，以“做强做优做大”为目标，自我加压，完善激励机制，发挥好董事会、监事会和经营层的作用，不断提高决策水平、监管水平和经营管理水平，提高市场竞争力。大力推进新项目建设，培育新的经济增长点，不断取得高质量发展新进展，实现国有资产保值增值，更好发挥农垦在农业现代化建设和经济社会发展全局中的重要作用。