多党合作助推基层治理的制度效能及其双重意义

王江燕

（中央社会主义学院，北京 海淀 100081）

党的十八届三中全会首次提出把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，标志着我国治国理政理论与实践探究进入一个新阶段，国家各项制度都要在这一目标下进行功能定位和角色调适。党的十九届四中全会强调了要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”[1]的战略目标。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国基本政治制度，在新时代被赋予“新型政党制度”的全新表述，无疑承载了对这一制度在发挥国家治理效能中的新期待、新目标。从国家治理的角度来看，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。”[2]多党合作也应该在“推动社会治理重心向基层下移”中发挥积极作用。助推基层治理，是新时代多党合作制度创新的重要生长点和制度优势转化为治理效能的有效途径。将制度理论中的特色、优势，协商民主的真实、广泛落实到基层治理实践中，转变为具体的社会效益，是当前规范这一制度的政治行为，循名责实、循序渐进是提升多党合作制度效能的应有之义。

一、社会变迁：多党合作助推基层治理何以可行

作为从中国土壤中生长出来的政治制度，多党合作不仅契合了中国传统政治文化中的和合价值观，而且顺应了中国社会结构转型带来的不断扩大的民主和治理诉求，成为一个具有包容和开放性的、随着时代变迁不断调适的制度。“新型政党制度呈现的是一种向心型政党关系，执政党和参政党都没有自己特殊的利益，能够有效排除利益对抗和利益冲突，共同致力于中国现代化进程，其制度优势在制度实践和运行中有机转换成为了经济快速发展、社会长期稳定以及人民生活水平显著提高的国家治理奇迹。”[3]从理论上来讲，多党合作的结构、功能优势是客观存在的。但在现实运行中，民主党派要不要在基层社会发挥作用，如何看待民主党派基层组织的功能等一直是有争议的问题。

按照一般的社会认知，我国民主党派人数少，基层缺少党派组织，民主党派被定义为干部型、精英型政党，其成员以中高级知识分子和社会中上层人士为主，多党合作主要体现在上层，与基层社会缺乏必要的关联。但从发展的观点来看，推进国家治理现代化，本身要求的是国家治理体系之间的有机整体联系。随着改革开放的深化、城市化进程的加快和经济社会的飞速发展，越来越多的基层社会结构更加多样化、高学历人口不断增加、统一战线资源日益丰富。根据相关数据，2022 年我国大学毕业生1076 万，高学历人才、知识分子越来越多是中国社会发展的必然趋势。日前，浙江省丽水市遂昌县引起了舆论的关注，原因是该县一次性引进了24 名著名大学毕业生。他们中有4 名博士、19 名硕士，唯一一名本科毕业生还是浙江大学毕业。而他们应聘的岗位，主要是县级事业单位和乡镇、街道的基层工作。其实，近几年来，著名大学毕业生涌入小县城的案例越来越多。“著名大学毕业生就业重心不断下沉的现象非常明显。这种下沉，一方面是区域下沉，逐渐从大城市向基层，甚至偏远地区发展；一方面是行业和岗位的下沉，从‘高大上’的机关岗位，越来越向街道的基层岗位挺进。”[4]人才精英向基层下沉，是我国现代化发展的必然趋势，更是消除城乡差距、国力不断增强的时代风向标。随着基层精英力量的不断强大，尊重权利、推进参与、发扬民主的诉求更加迫切。在基层治理中发挥出政党制度在政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和维护稳定中的积极作用就具有了现实的必要性。新型政党制度作为我国基本政治制度必将在基层治理中发挥越来越广泛的作用，应当成为各个治理体系之间相互影响、彼此协同的重要内容和必然要求。多党合作与社会基层治理之间的彼此结合，既是这一基本政治制度生命力的体现，也是国家治理走向现代化的必然要求。

同时，多党合作在实践中存在的各种问题，很多都表现在基层土壤。就像一棵树的成长一样，是否根深叶茂不取决于树干、树叶的形状，而主要取决于这棵树隐藏在土壤之下的部分：看不到，但又无时不在。当前制约这一制度效能发挥的关键在于这一制度在基层运行的生机和活力，在于这一基本政治制度能否在治理基层矛盾、改善基层政治生态上有所作为。但恰恰到了基层，这一制度往往被有意无意地边缘化了。1957 年，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“民主党派是否能长期存在下去，不是单由共产党一方面的愿望决定的，还要看民主党派自己的表现，要看他是否取得人民的信任。”[5]而正如有的学者所提出的：“当前民主党派作用发挥不充分，主要不是因为在国家中无‘位’，而是在社会中无‘根’。”[6]我国新型政党制度在发展中要破除多年存在的“故障”，就必须重视发挥在基层社会治理中的功能。

二、模式探索：多党合作推进基层治理的示范效应

在具体的基层治理运行实践中我们可以看到，经济发达地区往往具有矛盾先发、问题先发、经验先有的规律性特征。比如浙江台州市黄岩区19 个乡镇街道每年年初制定全年协商民主议事计划，每个季度召开一次协商民主议事会，由6 个民主党派和5个统战团体对口联系1-2 个乡镇街道，提前根据议题开展调查研究，以专家身份出席参会，为当地政府支招、献策。6 个民主党派各展特长，在基层发展中发挥积极作用。农工党黄岩区基层委员会先后在院桥镇中心卫生院建立卫生定点帮扶基地，在澄江街道临古建立“同心社会服务示范区”，建成健康服务中心、企业发展共建基地、兴学助教基地、绿色水果基地。近五年来，重点依托“同心社会服务示范区”，定期开展送医送药60 多次，服务群众上万人次，已形成定点式、基地式的社会服务品牌，深得当地群众的好评。[7]台州基层协商民主的发展不仅改进和完善了地方党和政府的执政方式、社会治理方式和决策方式，提高了当地党委政府的决策能力和决策水平，而且开辟了民主党派和社会公众有序政治参与的新途径，营造了公开、透明、开放、民主的社会环境，增进了社会共识和各界团结，提高了当地群众对政府的信任感和认同度，有力地促进了当地经济社会的平稳良性发展和社会和谐稳定。

在落后地区，发展多党合作同样可以成就卓然。贵州毕节能够成为“多党合作的高地”，凸显的最大优势就是政治优势。各民主党派中央、全国工商联30多年不间断支援、参与一个地方的建设，充分展示具有中国特色的政党制度的发展潜力。据不完全统计，截至2020 年底，各民主党派、无党派人士向毕节试验区共投入资金21.88 亿元，协调推动项目2665 个，培训各类人才28.78 万人次，新建改建扩建各类学校200 余所，援建乡镇卫生院、村级卫生室235 个。在各方的共同努力下，毕节试验区共减贫675.28 万人，7个国家级贫困县、1981 个贫困村全部脱贫，全市GDP突破2020 亿元大关。[8]30 多年的发展历程，可以看作各民主党派中央和地方党委跨越层级进行政治协商的实践。2014 年5 月15 日，习近平总书记对毕节试验区工作作出重要批示，他指出：“全国政协、中央统战部和各民主党派中央、全国工商联长期坚持，广泛参与，创造了中国共产党领导的多党合作助推贫困地区发展的成功经验，充分体现了社会主义制度的优越性。”并赋予毕节“两新”使命：为贫困地区全面建成小康社会闯出一条新路子，同时在多党合作服务改革发展实践中探索新经验。[9]“多党合作的高地”，“高”在政党合作、目标一致，“高”在团结务实、目光长远，这一政治优势对落后地区的发展有着深刻的示范效应。

三、双重意义：全面推进多党合作制度效能和主体成长

“我国的协商治理首先贯彻于政党之间、人民政协的协商治理过程中，体现着执政党与参政党围绕治国理政确立和运行的合作共治关系。”[10]在我国，政党能力强不强、责任履行得好不好，最重要的判断标准就是政党制度效能的高下。而要提升这项制度的效能，“着力点在发挥民主党派和无党派人士的积极作用”。[11]我国各民主党派及无党派人士作为中国共产党的亲密友党和参政党，在合作共事中履行参政党职能的过程，就是参与国家治理，与执政党同心协力实现国家治理的善治和良政目标的过程。[12]国家治理中的多党派共同参与，不仅直接提升了我国基本政治制度的效能，而且更进一步统合党内民主、党际民主以及人民民主。

民主是具体的，它的根基来自于政党党员、社会公众的直接和有效参与，进而来自于依托政党、政权机关或社会机构的规范合作的组织行为。中国共产党的基层干部在基层矛盾、基层群众中得到锻炼成长，党委政府在协商的过程中培养了民主、谨慎作风，民主党派成员也要在复杂的基层事务中了解国情、开阔视野，要“下到水中学习游泳”，这和岸上观望是完全不同的成长模式。长期以来，在工作锻炼方面，民主党派的成员缺乏挂职、换岗交流、社区参与等成长机会，这往往导致民主党派后备干部培养成效与干部选任的要求还有差距。有组织地参与基层的协商治理，无疑可以大范围地培养锻炼党派干部。而且在亲身感受基层协商合作的过程中，党际关系的民主、和谐、共识更能有效达成。

在现实中，我们往往听到很多民主党派的成员谈到基层锻炼对他们的影响。比如多党合作在毕节的实践使各民主党派自身建设得以全面加强，很多党派成员也感觉收获很大。通过基层治理活动，有效拓展了各民主党派中央、全国工商联的活动空间，夯实了党派的社会实践基础。通过开展帮扶工作，为各民主党派、全国工商联深刻认识国情、了解社情民意提供了平台，使各民主党派、全国工商联围绕中心、服务大局的参政议政更具科学性和针对性，参政议政能力得到了进一步提高。“协商民主的根在基层”。[13]我们倡导多党合作深度参与基层治理，也是为了让政党的根基更为牢固、履职更为踏实、解决问题更为具体、凝聚共识更有途径。在现实的社会系统中，民主党派并不是一个孤立的党派存在。民主党派属于精英性政党，是由一定代表性的人士的组成，而且这些人士不少在政协、人大、政府、企事业单位以及社会组织中任职，和整个国家制度是融合、同构的。民主党派参与基层协商治理，实际上是充分运用了各种协商形式的综合优势和党派成员多种身份的协商经验，可以在综合治理中沟通、串连起多方位、多部门的协同治理。民主党派的生命力在于社会，基层丰厚的土壤是民主党派持续发展的有力支撑。民主党派社会基础的转换是由中国特色社会主义的伟大实践决定的，正是由于民主党派积极主动参与中国特色社会主义建设事业，把各级组织扎根于中国特色社会主义的实践，实现了新时期民主党派社会基础的“再发现”，民主党派由“制度性存在”回归“社会性存在”才慢慢成为可能。[14]进一步服务好、实现好人民群众的利益，多党合作的价值和理念才能在新时代的中国社会中落地生根。

注释及参考文献：

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报,2019-11-06（01）.

[2]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-22（02）.

[3]许奕锋.论我国新型政党制度的国家治理效能[J].社会主义研究2020,(04),1-6.

[4]名校毕业生扎堆小县城，说明了什么？[EB/OL].https://m.so hu.com/a/555879288_99973445/,2022-05-15.

[5]毛泽东.建国以来毛泽东文稿(第六册)[M].北京:中央文献出版社,1992:350.

[6]黄天柱.民主党派参与基层协商机制创新的探索与思考——基于浙江案例的考察[J].中共浙江省委党校学报，2016,(6).

[7]【基层动态】黄岩区统一战线坚守初心，齐力助推共同富裕https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_12492759,2021-04-30.

[8]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国新型政党制度(2021年6 月)[Z].人民出版社,2021.

[9]毕节.赓续试验区精神 谱写示范区华章[N].贵州日报,2021-07-23.

[10]王浦劬.中国的协商治理与人权实现[J].北京大学学报哲社版,2012,(2).

[11]习近平在中央统战工作会议上发表重要讲话[N].人民日报,2015-05-21（01）.

[12]张献生.多党合作制度在中国国家治理中的基本作用[J].政治学研究,2017,(04).

[13]王新生.协商民主的根在基层[J].求是,2016,(01).

[14]王彩玲.新型政党关系的创新发展与历史经验——基于提高党的领导能力的思考[J].学习论坛2019,(09)：14-20.