中国能源法制的低碳化塑造*

杨解君

(南京工业大学法政学院，江苏 南京 211816)

尽早实现碳达峰和碳中和(简称为“双碳”)，已成为国际社会的普遍共识与行动，我国政府也明确宣布中国将于2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。“推进碳达峰碳中和是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是我们对国际社会的庄严承诺，也是推动高质量发展的内在要求。”[1]为推进这一“双碳”目标实现，中国政府正采取一系列有力政策与措施，形成了“1+N”政策体系、路线图、行动方案。“双碳”目标压力将倒逼中国经济社会的全面绿色低碳转型，尤其是对我国能源结构调整和能源消费将构成冲击、挑战并推进“能源革命”发展进程。在全面依法治国的新时代背景下，我国能源法制对于“双碳”目标推进及其所引发的经济社会变迁和“能源革命”，必须作出“与时俱进”的回应，以体现“双碳”目标和“能源革命”的新要求、新特点和新格局。

一、我国能源法制“低碳化”塑造的动力与压力：“双碳”目标与“能源革命”

“双碳”目标的提出，是党中央和国务院根据国内外环境和条件、未来经济社会发展趋势的科学预判，立足于新发展阶段，贯彻“绿水青山就是金山银山”、可持续发展和人类命运共同体等理念，基于经济社会全面绿色低碳转型的高质量发展要求而作出的重大战略决策。“双碳”国家战略的实施和“双碳”目标的推进，必将促进中国经济社会发展的绿色化、低碳化进程并推动能源革命的深化。“双碳”目标的推进与实现，“是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”，不仅意味着一场经济社会领域绿色低碳全面转型的新的“绿色革命”与“低碳革命”，而且这场“低碳革命”必然对作为经济社会发展基础和动力源泉的能源带来革命性的影响，即所谓的“能源革命”。而“能源革命”则是低碳革命的主角，[2]P1能源革命不仅是实现“双碳”目标的内在要求，也是实现“双碳”目标的必然选择与必由之路。[3]P23-25

能源革命往往与产业(工业)革命、科技革命相伴生。18世纪末19世纪初，随着蒸汽机的发明及其广泛运用第一次工业革命发生，煤炭取代了薪材而成为主导能源，此即第一次能源革命；19世纪70年代到20世纪初，以内燃机、发电机、电动机的发明与运用为标志的第二次工业革命爆发，石油开始成为主导能源。[4]P30-34但这两次能源革命都集中在煤炭、石油和天然气等化石能源的大规模发现和利用，在提高生产效率和促进经济繁荣发展的同时却也产生了严重的环境污染与气候变化问题。为应对石油危机、环境污染和气候变化问题，开始出现以清洁能源、可再生能源利用为标志的第三次能源革命，当前正处于这一时期。这一时期尤其是当下能源革命所呈现的状况及其内容特征具有时代性、多元化、复杂化的景象，正如《“十四五”现代能源体系规划》所概括的，“当今世界，新一轮科技革命和产业变革深入发展，全球气候治理呈现新局面，新能源和信息技术紧密融合，生产生活方式加快转向低碳化、智能化，能源体系和发展模式正在进入非化石能源主导的崭新阶段。加快构建现代能源体系是保障国家能源安全，力争如期实现碳达峰、碳中和的内在要求，也是推动实现经济社会高质量发展的重要支撑。”[5]此次能源革命所要解决的问题，不只是制约经济社会发展的能源资源瓶颈问题，还涉及到生态环境问题、安全问题和气候变化问题以及经济与人类社会的可持续发展甚至人类的生存问题，其意义可谓重大。自工业革命以来，由于煤炭、石油等传统化石能源的利用而导致大气中二氧化碳浓度持续上升，由此将导致海平面上升、气候异常、极端天气事件频发、土地荒漠化等一系列地球生态环境恶化事件。①相当大的程度上，传统化石能源资源的使用是今天和未来气候变暖的“罪魁祸首”。第三次能源革命(或新能源革命)对能源产生的影响在于“低碳化”，突出地表现在两个方面：一是以零碳或低碳的新能源与可再生能源替代传统的“高碳”化石能源，改变和调整能源的供给结构，即实行“供给侧”结构改革；二是对作为“高碳”的传统化石能源的革命，对高碳化石能源的生产和消费进行低碳化(包括去碳化、脱碳化)的改造与变革。可见，应对气候危机和推进“双碳”目标的实现，既是推动能源革命的动力也是政治、经济和社会民生等现实压力所致，它们也构成了我国能源法制 “低碳化”塑造(或变革)的压力源与驱动力。

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央创造性地提出了“四个革命、一个合作”的能源安全新战略(即推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制革命，全方位加强国际合作)。在这一战略的指引下，我国的能源发展已形成能源强度稳步下降、能源结构持续优化、非化石能源加快开发、能源效率明显改善的新格局。在推进“双碳”目标实现的进程中面对新挑战和新要求，我国应在巩固能源革命成效的基础上继续深化能源革命：优化能源供给结构、推动能源清洁利用、强化能源科技攻关、深化能源体制改革、拓展能源国际合作。[6]P11-13

“双碳”国家战略的实施和“双碳”目标实现的推进，不仅需要在技术化(促进低碳技术创新与应用)、市场化(建立和完善碳市场)、行政化(强化政府引导与规制)、绿色化(推进经济社会全面绿色转型)、全球化(加强碳中和国际合作)等方面着力，而且更需要通过建立长效稳定机制的法治化方式加以落实。[7]P14-25无论是推进“高碳”向“低碳”转型，还是克服转型过程中的困难与障碍，亦不论是促进国内经济社会发展向“双碳”目标迈进还是促进其国际合作，都需要有法制的跟进与回应，从而及时地通过法律手段调整和保障、促进与引领。从这一意义上来说，推进“低碳革命”的过程同时亦是“法治化”的过程。因而，我国当下的法制建设，必须就“双碳”目标推进中的多元价值、多样举措作出恰当而合理的制度安排，以回应当下和未来发展所面临的问题与需求。

我国能源法制作为社会主义法治体系的组成部分，必须服务于“双碳”国家战略的实施与“双碳”目标的推进，将“双碳”目标导向嵌入到能源法律发展和能源法制构建中。②“双碳”既应是国家发展战略定位的目标，也应是我国能源法制建设的目标导向。同时，我国能源法作为调整能源生产和消费过程中产生的社会关系的法律，既应遵循能源发展的规律和我国能源资源禀赋的特点，也必须及时回应新一轮“能源革命”的新特点与新诉求。通过立法既巩固“能源革命”和能源转型的既有成果也对未来能源发展作出具有前瞻性、针对性的科学安排。总之，我国应基于“双碳”及其影响下的能源革命的驱动对我国能源法制予以“低碳化”的新定位、新构建和新塑造。

二、 我国能源法制“低碳化”塑造的观念指引：系统观念的贯穿

“双碳”目标及其“能源革命”下的能源法制构建与创新，不能仅局限于能源领域的生产与消费考量，而应将其上升到国家战略层面和社会主义法治体系建设层面加以思考。这是因为，“双碳”目标的实现“是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”，是一项涉及经济社会结构全面变革的社会系统工程，而且还是一种以生态文明为导向的整体性社会变革。如何塑造符合“双碳”目标与“能源革命”发展需求的新的能源法制，我们必须抱持一种全面系统的观念，将系统观念贯穿于能源法制的“低碳化”塑造之中。

(一)“双碳”系统观念下的能源法制

从“双碳”目标推进的系统观念引领能源法制建设的视角出发，系统观念在能源法制构建中至少应体现在如下一些方面：

一是“低碳化”的能源法制建设与生态文明建设系统相联系、相融合。我国能源法制建设必须融入生态文明建设整体布局，与生态文明制度体系相一致，将其作为具有中国特色生态文明制度体系组成部分。于此，在坚持能源法制这一子系统建设的同时，必须保持与生态文明制度体系这一大系统的一致与相融。

二是“低碳化”的能源法制建设与“经济社会发展全局”相统一。 中共中央 国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中明确要求：“坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，确保如期实现碳达峰、碳中和。”[8]习近平总书记也明确强调，我们要提高战略思维能力，把系统观念贯穿‘双碳’工作全过程，注重处理好四对关系：一是发展和减排的关系，二是整体和局部的关系，三是长远目标和短期目标的关系，四是政府和市场的关系。[9]据此，为推进“双碳”目标实现，在能源法制建设中必须坚持系统观念，在把握“能源绿色低碳发展”这一关键点和着力点的同时，还应处理好其与经济社会发展中的四组关系。

三是在追求“双碳”目标(和“能源革命”)实现的能源法制建设中统筹协调多种能源应对举措。主要包括：(1)确立传统能源逐步退出机制与建立新能源安全可靠的替代机制相统一，推动煤炭和新能源优化组合，增加新能源消纳能力；(2)确立全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则；(3)创新绿色低碳技术并加快其推广应用；(4)实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变，加快形成“减污降碳协同增效”的激励约束机制；(5)确保能源多渠道供应，实现多目标平衡；(6)深入推动能源革命，促进能源消费、供给、技术、体制改革；(7)加强能源国际合作，建设能源强国。

(二)法治系统观念下的能源法制

关于“法治中国”建设，习近平总书记强调“全面依法治国是一个系统工程”。[10]P7习近平法治思想的系统观突出表现为要素联系观、整体布局观、一体建设观、重点突破观。[11]P3据此，能源法制建设必须坚持法治系统观，将能源法制置于社会主义法治体系的一体建设之中并与现行社会主义法律体系保持统一，并在能源法制“低碳化”改造方面实现重点突破。

依据社会主义法治系统观，必须依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治建设的成效取决于“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”等环节的系统推进。法律制度是法制体系的基本构成元素。因此，法制体系应突出制度元素这一核心，重点加强法律制度建设。我国新时代能源法制建设，应在社会主义法治体系下与其他相关领域法制建设整体推进。

一是在社会主义法治整体体系之下加强能源法制自身子系统建设。在系统观的视角下，我国能源法制体系应打破过去那种传统部门法的思维而应确立一种整体主义观念与公私法合作的制度结构体系，实现公私法的融合与协同。[12]P53在法律规范的构建上，借鉴法律自创生理论(或称反身法理论)，通过对法律规范自身进行自我再造，以期确保法律规范的有效性并引导经济和社会主体产生预期的行为变化，③并改变过去单一的“命令—控制”规范模式而实行一种多中心治理规制模式。[13]P15-21

二是加强能源法制系统与社会系统的协调跟进。欲达成“双碳”的公共政策目标，实现从高碳经济社会向低碳经济社会转变、从高碳能源向低碳能源转型，仅有气候变化危机等外部因素的存在或推动是不够的，完全依靠和期待长期被高碳“锁定”的经济组织和高碳消费人群自主、自觉地进行低碳转型也不切实际。当能源法制系统被过去传统的高碳能源生产与消费思维“锁定”而无法发生“低碳”转向时，就必须通过创制新法或新制度予以强制性改变。即，对能源法制实行“强制性制度变迁”，将“双碳”目标及其蕴涵的价值理念、实现“双碳”目标的原则与行为规则等强行性融入能源法之中，为传统能源法制注入“低碳化”的新动能从而塑造出一种新的能源法制体系。如果法律传统不能依靠自身来支持这一新的现实,那么新的法律就必须被创制出来,或者必须由外部世界引进。在这种情况下,对待法律的新的态度与价值观念,常常成为社会变革的推进力量”。[14]P8

三、 我国能源法制“低碳化”视角的现实检讨：梳理与评析

如何使“双碳”目标得到实现，让碳达峰、碳中和、低碳等提法从概念变成现实，不仅仅是国家战略决策层面的问题，也不能只将其定位为一种气候变化应对方案，而应将其纳入当下全面而深化的法治系统建设范畴，其中首当其冲的就是法制回应问题、法律应对对策及其具体付诸实施的行动。

探讨“双碳”的能源法律应对方案，必须先梳理我国现行有关“双碳”的法制状况(其中主要是立法状况)，并基于此对其实际情况和未来发展趋势做出评判。我国特色社会主义法治体系包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，而“形成完备的法律规范体系”构成了我国特色社会主义法治体系的第一要求，完备的法律规范体系则主要通过“科学立法”科学安排与政治、经济、社会发展相适应的法律制度来实现。是故，笔者拟重点就我国现行能源法制及立法状况从“低碳化”或“双碳”视角进行梳理，进而提出与“双碳”目标和“能源革命”相契合的能源法制回应及具体“补缺”方案。

(一)我国能源法制的总体状况

从我国现行法律规范体系的整体视角来看，虽然相关“双碳”政策密集出台，但法律法规层面的文件却较少见。有关“双碳”的法律规范，在形式上主要表现为地方立法(包括地方性法规和地方政府规章)④文件，在全国性的中央立法中主要表现为部门规章(如《节能低碳技术推广管理暂行办法》《节能低碳产品认证管理办法》《碳排放权交易管理办法(试行)》等)，既无行政法规更无法律呈现。就法律层面而言，无专门关于“双碳”的法律(如《气候变化应对法》、《绿色低碳发展法》或《碳中和促进法》、《碳中和目标实现法》)之规定，且现行法律规定在内容上亦基本与“双碳”无直接相涉关系，只有极少数的法律有“低碳”或“温室气候”等字眼的“蜻蜓点水”式规定，并无相应的落实“双碳”目标的法律规则。⑤概言之，在法律规范体系上既有的与低碳绿色发展相关的法律规范，呈现出以部门规章、地方性法规和地方政府规章为主的状态，法律效力的层级普遍较低，且各效力层级的法律规范之间亦缺乏协同性。

就能源法律规范体系及其法律制度而言，以“双碳”视角检视之，需要先定位和区分其与“双碳”的关系。如果以能源法与“双碳”规制具有直接关联度(即有学者所界定的以“双碳”目标为直接规制目标的能源法⑥)为评判标准，可以说目前尚无“双碳”或低碳能源法(包括法律、法规甚至规章)。如果只需要与“双碳”具有间接关联性为评判标准，即能源法及其规定虽并不以“双碳”目标或“低碳”发展为目标追求，但客观上有助于或服务于“双碳”目标实现与“低碳”发展，则可以说存在大量的“双碳”能源法律、法规和规章。如，《节约能源法》及其配套法规或规章、《可再生能源法》等皆可归入其中，因为只要其制定和实施即有利于减少二氧化碳排放。于此，本文从现行能源法与“双碳”(或低碳)的直接关联及间接关联度予以“双碳”视角的梳理与评析。

我国现行能源法，主要有《电力法》《煤炭法》《节约能源法》《可再生能源法》《核安全法》《石油天然气管道保护法》《矿产资源法》《清洁生产法》《循环经济法》等相关法律以及配套性法规或规章。总体上，其欠缺主要表现在;

一是法律体系结构上缺少关于低碳能源的整体性或基础性法律、专门性法律。现行法律体系中虽有大量的单行能源法律、法规或规章，却缺少基础性的《能源法》(或《能源法典》)。不仅如此，而且也没有类似于国外应对气候变化或为促进碳中和目标实现的能源转型法。如，德国除通过专门的《气候变化法》设定“碳减排和碳中和目标倒逼能源供给结构向低碳清洁能源转型的变革”[15]P62外，还不断修改其《可再生能源法》以扩大可再生能源在能源供应总量中的占比；法国除有专门的《能源法典》外，还有促进低碳清洁能源转型的《能源转型法》与能源领域应对气候变化的《能源与气候法》；而英国则不断制定新的能源法，自2004年以来历次(6次)制定的《能源法》“都事关应对气候变化或者促进低碳清洁或可再生能源的生产和使用等领域。”[16]P65-70

二是观念上无“双碳”价值目标之导引或低碳发展理念之贯注。现有能源法中并没有关于“双碳”蕴涵的价值观念、目标或绿色低碳发展的转型方式或行动方面的体现，其欠缺“既表现在过去的能源立法中没有低碳理念的指导和低碳内容的体现，也表现在目前仍没有基于低碳理念开展相关的(能源)立法”。[17]P93以往出台的能源立法，由于受立法背景、条件和立法者认知的限制，没有相关的“应对气候变化”、“低碳”、“碳减排”“温室气体”排放控制等规定尚可理解，但时下，在应对气候危机与低碳发展已成共识甚至极端天气事件已对生产生活和人民生命财产和健康造成严重影响的情形下，立法依然不作出及时的回应规定，则多少令人费解。

三是内容上缺少与“双碳”目标落实(或“双碳”战略实施)的相应法律制度配置。在能源法体系中不仅无直接关于“双碳”、碳排放强度与碳排放总量控制、或低碳能源转型的法律，而且在现有种种能源法形式中也无相关内容。现行能源法主要是关于能源生产与能源消费、保障与促进等方面的规定(如《电力法》是关于“电力建设、生产、供应和使用活动”的规定、《煤炭法》是规范“从事煤炭生产、经营活动”之法)，而对于“双碳”目标、能源转型、低碳能源占比和相关约束机制、激励机制及新的“双碳”能源管理体制和市场体制改革、行为方式转变、各类能源主体(如新能源技术研发主体、低碳能源的生产主体与消费主体)的权利与义务规则等，亦无相应法律制度上的安排。此种能源法制状况，已与“双碳”目标下的能源发展现实与未来发展趋势明显不相适应。如，在太阳能光伏发电、风能、低碳能源技术等领域，现行能源法已出现与现实及发展明显不相称状况。

四是能源法律与“双碳”政策出现断层。在“双碳”目标实现被确定为国家战略的时代背景下，“双碳”政策包括能源领域的“双碳”政策亦频频出台并已形成“1+N”的国家战略实施的政策体系。基于“双碳”目标的能源发展，除需要政策引领和推动外，还必须要通过法律法规来加以落实。这些政策性规定与政策方案或行动，需要转化或上升为法律规定。但是，现行法律法规的出台却与政策并未实现同步或协同，内容上不相协调、时段上严重滞后。

(二)我国具体能源领域的法制状况

我国能源法制，在立法上主要以能源单行法形式而出现，所涉及的领域较为广泛，包括节能、新能源与可再生能源、能源安全、能源科技以及能源产业、能源生产与消费等。在此，我们主要结合相关立法规定就如下四个方面的能源法制作一大致梳理。

1．常规能源法制。我国的常规能源立法主要有：《煤炭法》《矿产资源法》《电力法》《石油天然气管道保护法》及相关行政法规和地方性法规，这些法律法规主要从规范煤炭、矿产资源和电力开发利用及保护石油天然气管道安全的角度出发，并未涉及这些传统能源资源开采、利用或消费中的二氧化碳排放问题，这些能源立法中既未体现有助于“双碳”目标规定的内容亦未融入低碳发展理念或低碳能源转型。

2．节能法制。我国关于节约能源的立法，主要有《节约能源法》及相关法规或规章(如《公路、水路交通实施<节约能源法>办法》、《民用建筑节能条例》等)。据《节约能源法》规定，“本法所称能源，是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。”可见，《节约能源法》规定须节约的能源，不仅仅是煤炭、石油、天然气等作为一次能源的“高碳能源”(即化石能源)，也应包括二次能源(即“电力”或电能，既可能表现为“高碳”的“火电”也可能表现为低碳清洁的“水电”或“风电”等)与“低碳能源”(如：生物质能乃至“不含碳能源”)。所谓“节约能源，是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。”(《节约能源法》第3条)，据此可知《节约能源法》的具体关注点是能源需求与能源的自然供给之间的协调、能源过度使用对环境造成破坏的问题，同时也对高能源、高污染行业或产业进行限制，注重能源利用效率的提高以及鼓励新能源与可再生能源的开发利用(见《节约能源法》第7条)。《节约能源法》已将节能与环境保护相联系，但并未将其与“低碳”或减少碳排放联系起来。实际上，只要“节能”即可减少二氧化碳的排放，因而可将其作为一项实现“双碳”目标或“低碳发展”或“碳减排”的间接途径。未来法律可考虑将“碳减排”纳入“节能减排”概念之中，将“节能减排”扩充为“节能减污降碳”，以确认和发挥节能的多功能效应。

3．可再生能源法制。针对目前能源结构“以煤炭为主体，清洁优质能源的比重偏低”的问题，我国提出了“优化能源结构”政策。“优化能源结构”，自然是减少二氧化碳排放的积极而重要的举措。这是因为：在我国能源结构中降低“高碳能源”中排放二氧化碳最多的煤炭能源的比重，增加清洁优质能源的比重，无疑可以达到客观上减少碳排放之效果。而《可再生能源法》的出台，即为优化能源结构、能源供给多元化的重要立法举措。根据《可再生能源法》第2 条规定，可再生能源是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。这些“非化石能源”的使用几乎不释放二氧化碳。增加非化石能源的比重，显然可以有效减少二氧化碳排放。与《节约能源法》一样，《可再生能源法》也只是将其与“环境保护”目标相联系而未与“双碳”目标或者“低碳发展”相联结。另外，《可再生能源法》还存在一个较明显的缺憾，它只是笼统地对可再生能源作了一个总体的制度安排，并没有按不同的可再生能源形态及其发展阶段“因能制宜”地安排相应的法律制度，与我国可再生能源发展格局、进展和趋势不相适应。

4．生产、消费过程中的能源法制。在这一领域，相关法律主要有《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等。前者所规定的清洁生产，“是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。”⑦《循环经济促进法》则规定循环经济“是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称”。⑧从这些规定我们可推知这两部法与能源亦密切相关。在这两部法律中也有与“低碳”间接相关的内容。《清洁生产促进法》提出“促进清洁生产”、“提高资源利用效率”的目标，把“促进清洁生产”的目标寓于“优化能源结构”、“节约能源”的过程之中。这一过程的运作，同时部分实现了“高碳能源”使用量的减少，也可以客观上促进碳排放量的减少。而《循环经济促进法》中的“减量化”、“再利用”和“资源化”活动，在一定层面上和“减少资源消耗”一致，亦同样可以达到或促进“双碳”或“低碳发展”之目标。[18]P46但是，这两部法同样也存在着上述能源立法中的问题，虽将能源生产和消费与“环境保护”相联系，却并无与“双碳”或“低碳”相联系的规定。

四、我国能源法制的“补短板强弱项”：“双碳”融入与低碳化改造

从上文可知无论从实现“双碳”目标和“能源革命”推进的未来发展角度，还是从加强生态文明建设和法治建设的政治角度以及我国能源法制的现状出发，都必须向我国现行能源法制注入“低碳化”(“低碳革命”和“能源革命”)的法律功能与内涵。

在 “双碳”目标积极推进、“双碳”战略以“1+N”政策体系贯彻落实的现实境遇下，我国现行法律本应积极回应这场史无前例的“低碳革命”并积极推动“双碳”目标的实现，但是却“虚无因应”，现行法律制度尚无任何改变，国家立法层面上亦未见新法的创制与旧法的修改。而这其中，“双碳”目标的推进与“双碳”战略的实施，首当其冲的就是能源革命的深化，“构建清洁低碳安全高效的能源体系”“构建以新能源为主体的新型电力系统”。对此，我国能源法应“不断通过制度演化与制度创新”推动能源革命与低碳革命的实现。[2]P1但是，我国既无新的《能源法》出台，也没有对现行的《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》等能源领域单行法作出修改；制度上也无落实“双碳”目标和战略的原则与规则，更无与政策相协同的措施规定。对于当下的这种法律“时滞”现象必须尽快消除，以使法制的跟进步伐与时代同步、与政策同行。

藉此，就能源法制而言，我们必须在系统观念的引导下对能源法制进行与“低碳革命”和“能源革命”相契合的塑造，将“双碳”目标及其蕴涵的价值理念、实现“双碳”目标的原则与行为规则等强行性地融入能源法之中，以法治思维和方式系统性地塑造中国能源法制体系，通过“立改废释”等立法方式创新、健全和完善我国能源法制。中共中央、国务院于2021年9月22日颁发的《意见》已为我们指明了通过“健全法律法规”以实现“双碳”目标的基本路径：“全面清理现行法律法规中与碳达峰、碳中和工作不相适应的内容，加强法律法规间的衔接协调：研究制定碳中和专项法律，抓紧修订节约能源法、电力法、煤炭法、可再生能源法、循环经济促进法等，增强相关法律法规的针对性和有效性。”[8]但是，仅制定碳中和专项法律与修改这些现行能源法律是不够的。由于“双碳”目标的推进涉及到经济、社会和民生等各个领域，在利益上涵盖到个人利益、公共利益、社会利益以及不同层次的利益甚至当代人与未来人之间的利益，对这些复杂的利益关系、利益价值与诉求只能也必须通过整个法律制度体系(包括能源法制但不限于能源法制)来加以调整、权衡与整合，从而最终实现气候治理与人民美好生活需要的公平正义。

因而，我们需在对整个法律体系及制度进行“双碳”视角的清理、融合的基础上，在赋予整个法律制度体系“低碳化”功能的同时，重点就能源法体系及能源法制进行更为全面而系统性的“低碳化”塑造。

(一) 能源低碳化与能源法制回应

从全球范围来看，二氧化碳及其他温室气体的排放源主要来自于四个部门和类别：能源部门，工业过程和产品使用部门，农业、林业和其他土地利用部门，废弃物部门，而其中能源部门是最大的排放源。在我国，也呈现为同样的状态。除最大的碳排放量来源于能源部门外，其他主要来源部门主要是工业、交通、建筑部门等用能部门。就我国能源生产消费与二氧化碳排放的关系而言，由于在能源生产和消费结构中煤炭长期处于主导地位，伴随着经济发展的高速增长和体量增大，煤炭这一高碳能源的消费占比高达70%，高碳能源的巨大消费也导致了二氧化碳的高排放。中国现在是全球的最大碳排放国，2020年我国碳排放总量达到113亿顿，其中能源领域碳排放量99亿顿，占比高达88%，火电占比达51.76%。[19]对此种情状我们应有一个基本的清醒认知。我国“双碳”目标的推进，必须基于我国经济发展、能源资源禀赋特点、碳排放总量与强度等因素做出科学、理性的系统安排，总体上“坚持全国一盘棋，科学有序推进实现碳达峰、碳中和目标”。由于能源行业或部门及其相关的高能耗工业部门，既是主要的碳排放源，也应是能够通过控制碳排放强度和总量而改变碳排放现状的主要领域。因而，只有针对这些高能耗和高碳排放的部门进行治理和转型，才能解决高碳排放这一源头问题。其中，能源领域是二氧化碳的最大排放来源部门，这就需要从该领域实现重点突破。如果能从这一重点领域取得高碳向低碳转型的突破，无疑是减少碳排放总量和碳排放强度、推进“双碳”目标实现的最为直接和有效的途径。

能源领域碳排放量的减少和碳排放强度的降低，需要从能源结构、能源生产、能源消费、能源产业、能源市场、能源科技等具体领域着手。改变能源生产、使用和消费的现状，将有助于由过去高碳能源的依赖转向低碳清洁能源。减少碳排放量需要从能源领域重点突破，相应地能源法制也应是“双碳”法制(低碳法制或应对气候变化法制)的突破口、重心所在。

在现阶段，我国能源领域的“双碳”追求，同其他领域一样更多地表现为一种政策引导、舆论提倡和行政措施，二氧化碳的限制排放尚未提升到法治化或法制化的层面，二氧化碳的过度排放在法律上还不能构成一种被禁止的行为或者一种违法行为，当然也就更没有法律责任可言。这种现状的改变，一方面需要通过法律设定“低碳”或“碳减排”的目标与指标，另一方面也需要有相关的“双碳”的法律制度安排、设定相应的义务主体与责任主体等内容。对于能源领域的低碳化必须从政策或计划或行动方案走向法律调整。为改变能源的结构状况、生产消费状况，无疑需要通过法律加以促进、引导、激励、规制、约束，而不能仅停留在政策层面上。只有以法律的约束力和强制力来规范和制约，方可保障在能源行业或部门的减碳、脱碳等低碳化行动的落实与有序化。同时，对于如何处理和解决好经济发展与煤炭脱钩所面临的不同价值、能源需求刚性增长与低碳转型之间的矛盾等复杂利益关系，只有通过法律工具才能有效解决。相反，如果没有法律制度的保障和激励，能源的低碳转型将会呈现出一种没有法律调控和规制的无序状态。

(二) 能源法制的低碳化塑造

“双碳”目标的推进，并不只限于控制和减少二氧化碳等温室气体的排放以减缓全球气候变暖，它还是引领我国生态文明建设与经济社会发展全面绿色低碳转型的抓手。因而，在能源法制的建构上，须基于经济社会发展、生态文明建设与“双碳”目标加以整体性考量与权衡。在这一前提下，必须基于法治系统思维将能源法制与经济法制、环境法制、行政法制等多个部门法制相联系，实现其“双碳”目标的协同共治。为落实“双碳”战略和推进能源领域“双碳”目标的实现，我们是选择对现行能源法制进行颠覆性、“革命”性地重塑，还是只进行改进或完善式地修补呢？笔者以为，在中国特色社会主义法律体系已形成的时代背景下，我国能源法制尽管还存在一些欠缺与漏洞但总体上体系已基本建成、制度基本健全，所需要的是“补短板强弱项”(而非完全进行“颠覆式”的重塑)，通过“立改废释”等途径健全、完善、补充所欠缺的制度并丰富其内容和内涵。从“双碳”或“低碳”的视角来看，就是要在我国能源法制中嵌入“双碳”的目标、理念、原则、规则等内容，对现行能源法体系及其制度予以“低碳化”改造。如果将这种“低碳化”改造视为一场革命的话，它更多的是在“低碳革命”和“能源革命”过程中通过健全和完善能源法制等方式而进行，以推动“双标”目标的实现、巩固“低碳革命”和“能源革命”成果并促其走向深入。

1、 能源法制总体面向的“双碳”融入

我们需要通过制定《碳中和促进法》或《碳中和目标实现法》、《能源基本法典》或《能源绿色低碳转型法》，在能源领域全面注入“双碳”理念、原则与制度。同时，通过法律的制定与实施(包括执法与司法)实现法律与政策在能源领域的协同与“共治”。

(1)确立能源“双碳”目标与能源转型目标。一是确立能源领域的“双碳”目标，规定碳达峰与碳中和的分时、分阶目标，并细化其指标体系；二是明确具体的能源结构及其转型目标。例如，国务院《2030年前碳达峰行动方案》就提出了2030年前能源消费与消耗占比的具体目标。[20]对于碳达峰目标下的化石能源与非化石能源占比，就可以转化为法律规定，将阶段性的行政“降碳”目标提升为法律目标，以具有法律约束力的法律指标取代行政政策性的约束指标。

(2)融入多元化理念并强化安全发展理念。在能源法制构建中应将可持续发展理念 、新发展理念、安全发展理念、人类命运共同体和地球生命共同体等理念等融入其中，并以系统整体观整合这些价值理念，兼顾长远与短期、整体与局部、安全与发展、中国与世界等众多领域的关系，从而构建出一体统筹的和谐能源法制体系。在这其中，尤其要强调过去未引起充分重视的安全发展理念。安全发展理念的主旨，是在总体国家安全观指导下合理平衡生态安全与其他安全价值之间的关系，从而整体性保障经济、社会的可持续发展。在“双碳”目标的推进过程中，必须处理好“双碳”与能源、生态环境安全及经济、产业和社会安全及其发展等要素。习近平总书记在2022年1月24日中共中央政治局就努力实现碳达峰碳中和目标进行第三十六次集体学习上强调，要坚持统筹谋划，在降碳的同时确保能源安全、产业链供应链安全、粮食安全，确保群众正常生活。在我国能源法制的“双碳”融入与转型中，必须坚持贯彻安全发展理念，将保障国家安全发展与实现“双碳”目标有机统一起来，把握好降碳的节奏和力度，使降碳与经济发展、绿色转型实现良性互促、协同并进。

(3)突出协同原则。在我国能源法制建构中，在原则的确立方面有不同的观点或主张，有人认为，我国能源法的基本原则主要应有能源安全原则、能源可持续利用原则、节能与能源效率原则、能源与环保协调原则等四项原则；[21]P3又有学者认为我国能源立法应遵循的基本原则包括：(1)能源国有和能源国家管制原则(2)能源安全原则或能源可持续利用原则(3)节能高效、综合利用原则(4)能源代际公平原则(5)清洁利用能源原则或开发利用能源与环境保护相结合原则等。[22]P508而新的《能源法(征求意见稿)》在总则部分并未规定原则问题。⑨无论是能源法还是能源法制，都必须要确立一些基本原则，其中在“双碳”目标下我国能源法制必须确立甚至要突出协同原则。这种协同，并不只限于法律规范上的形式协同或法律与政策的协同，[23]P145而应是一种包括实质内容的协同。“双碳”目标下的能源协同原则，主要内容可体现两个方面：一是能源系统外的协同，包括能源与“双碳”目标或行动协同、与生态环境协同(如环境治理的减污降碳协同增效)、与经济社会发展协同、与科技发展协同(如借助低碳技术、人工智能技术推动能源低碳转型)等；二是能源系统内的协同，包括能源科技与能源低碳转型协同、能源低碳转型与能源安全协同、在能源结构方面化石能源与非化石能源协同、“能源消费和供给革命”协同推进等。

(4)在全面建立健全能源法制的基础上确立能源消耗“双控”与碳排放“双控”结合的规则、多法律主体的权利义务规则。一是建立和完善能耗“双控”与碳排放“双控”制度，既促进能源结构转型与化石能源的节能高效，同时控制碳排放的总量与强度，可以发挥“节能减污降碳”的多重功效。《“十四五”现代能源体系规划》已明确提出要：完善能耗“双控”与碳排放控制制度，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，法律对此更应当建立相应的落实和保障机制及措施。二是确立不同类型法律主体在能源生产与消费领域或过程中的“碳减排”权利义务规则。“双碳”目标下的碳减排主体可分为政府类主体、市场类主体和社会类主体，除政府应有相应的职权职责外，可对“社会成员：倡导绿色消费和低碳生活方式”、对“科研机构：加快形成绿色低碳集成技术体系”、对“建筑和交通领域：实现工业文明向生态文明的有序更迭”。[24]P49在能源法制中则可基于这些不同主体的角色确定相关权利主体、义务主体及责任主体，并通过激励措施的采取提高“降碳”的积极性和动力，通过义务性的约束措施，强制性地要求相关义务主体履行控制或减少碳排放的义务。

(5)治理工具上实现法律与政策协同。目前，“双碳”目标的推进与实施，都是由政策在发挥着主导作用，手段上也是广泛呈现出“双碳”政策措施的运用，这在一定时期内确实可达到减少碳排放量的效果。但从长远来看，如果没有法律作出预先设计和有序的安排，可能会因缺少长期性、稳定性、规范性和可持续性而放大在低碳发展和减碳行动方面法律制度供给不足的短板效应。“双碳”推进，仅仅依靠政策引导是难以达到长期效应的，“双碳”如果缺少立法的保障、规制及助推，在执行过程中相关政策很可能会变形或扭曲。在“双碳”目标和全面依法治国的新时代背景下，我们必须走一条法律与政策协同之路。能源法律必须与低碳能源政策同步跟进，立法上可依据政策制定和实施情况将低碳能源政策转化为能源法律，在实施上包括在执法和司法环节将法律与政策都作为适用的依据，从而以政策和法律共同规制“双碳”行为并推动“双碳”目标的实现，在低碳能源领域实行政策与法律的协同共治。

2、 能源法制具体面向的“低碳化”构建

(1)能源安全法制。“经过多年发展，我国形成了煤炭、石油、天然气、非化石能源多轮驱动的能源供给体系，有力保障了经济社会发展和民生用能需求。同时，我国能源安全新旧风险交织，油气资源短板长期存在，区域性、时段性能源供需紧张问题时有发生，网络安全等非传统安全风险日益突出，做好能源安全保障工作尤为重要。”[25]在能源安全法制方面，须着力筑牢国家能源安全屏障的法制保障机制，建立能源安全保障、安全运行和应急管控的风险防范机制。能源安全包括两个方面：一是能源供给安全；二是能源使用安全。在能源供给安全方面，尽管已上升到国家战略高度，但尚停留在政策层面，而法制方面的建设几乎处于空白。只有建立一种稳定的法律机制，方能克服能源供给面临的不稳定性和消除不可预期的风险。为保障能源的安全供给，法制应倡行：第一，能源供给多元化，在逐步降低化石能源供应的基础上同时大力发展新能源与可再生能源，并“发挥好煤炭煤电安全托底保障作用”；第二，节能并提高能源利用效率，大力发展节能产品，降低能耗；第三，储能，实行能源储备制度，加强能源基础设施建设；第四，开能，即增加能源的新品种，开发替代能源，加强新能源技术开发，以替代传统化石燃料能源等。在能源使用方面，则应建立有效的风险防范机制，确立各类主体的安全义务，通过事前预防、事中控制、事后救济等多种途径，防范风险的发生或使风险损害降低到最小程度。[26]P11-15通过系统的能源安全法制建设，可增强能源系统平稳运行能力，化解区域性、时段性能源供需矛盾，防范化解非传统安全风险。

(2)能源科技法制。实行能源的低碳化，技术是关键。《科技支撑碳达峰碳中和实施方案(2022—2030年)》提出：“保障国家能源安全并降低碳排放，是我国低碳科技创新的重中之重。”为此需要“充分发挥国家战略科技力量和各类创新主体作用， 深入推进跨专业、跨领域深度协同、融合创新，构建适应碳达峰碳中和目标的能源科技创新体系。针对能源绿色低碳转型迫切需求，加强基础性、原创性、颠覆性技术研究，为煤炭清洁高效利用、新能源并网消纳、可再生能源高效利用，以及煤制清洁燃料和大宗化学品等提供科技支撑。”⑩可见，为“推动能源绿色低碳安全高效转型”，必须创新、开发和利用种种能源技术，促其不断进步。在能源科技法制方面，应建立能源技术创新的激励和保护机制，包括诸如技术研发优先领域的确定、技术研发的资助与奖励、技术成果的转化与采购、技术成果的保护，等等。

(3)能源结构调整和转型法制。在能源结构方面，应实行能源多元化供给。基于中国能源储备状况和资源禀赋、现有产业与技术基础，中国能源法制应建立能源结构调整或转型法制，在法制的层面上落实结构调整的方向、步骤和时段，明确各种能源开采使用的数量与程度，特别是应明确水电、核电和可再生能源开发利用的助推措施等等，从而促成能源多元格局的形成。对此，可从两个方面展开：一是对传统化石能源进行低碳化改造，并提升其节能减碳成效，推动化石能源的清洁高效利用和低碳化发展；二是大力鼓励、支持非化石能源即新能源与可再生能源的创新与发展，优先发展可再生能源，安全高效发展核电，提高非化石能源比重。

(4)能源市场法制。在能源发展与体制机制构建中，必须发挥市场对能源资源配置的决定性作用。作为“双碳”目标下的能源市场法制建设，应将重点放在两类市场：一是现代能源市场建设，通过建立依靠开放、公平、有序竞争的市场机制促进“节能减污降碳”，提升能源服务水平。具体而言，能源市场包括煤炭市场、油气市场、电力市场、能源技术市场、能源投融资市场等。在市场机制方面，国家应通过法制，明晰能源产品的产权、确立公平的交易机制、价格形成机制等等。二是碳排放权交易市场建设，并实现碳排放权交易市场与能源市场的衔接。碳排放权交易市场建立及其合理的碳定价机制，不只有助于碳排放的减少还有利于节能和污染物排放的控制，促进节能技术的推广和可再生能源的发展。因而，必须重视碳排放权交易市场对于降碳、节能和优化能源结构及产业发展的功能作用，实现两类市场的对接，利用多种类型的市场机制积极助推“双碳”目标的实现。

(5)能源治理法制。在能源治理领域，应加强治理体系与治理能力现代化建设，形成完善的能源法律治理体系。能源治理，主要体现在能源的政府治理、社会治理与合作治理等方面。在政府治理方面，应建立政府适当作为机制。由于能源不仅仅是一个使个人获益的私物，它还同时涉及公众事务，而且还与社会经济和环境保护问题密切相关，因而，如果采取完全放任的自由主义，就可能产生“公地悲剧”，能源开发利用的社会成本和环境成本将外部化。但是，如果政府进行过多干预，则能源的开发利用和发展就会失去动力、扭曲能源市场，同样也是行不通的。因而，必须加强政府对“双碳”能源的治理体系和治理能力建设，并确立一种适当干预的机制，允许政府在“双碳”或“能源”领域以适当的方式干预或规制能源市场和碳交易市场，优化能源市场与碳排放权交易市场的监管，通过行政计划、行政许可、行政指导、政府补贴、税收激励、优先采购等措施，[33]加大行政执法力度，维护市场主体合法权益，促进市场公平竞争与营商环境的优化。在社会治理领域，加强社会治理法制建设与伦理道德建设相结合，倡导公众和全社会成员参与到绿色低碳生活之中，一方面引导公众积极践行绿色低碳生活方式(如出行、家居、餐饮等)；另一方面建立和完善绿色低碳生活的激励回馈机制，推动绿色低碳生活方式成为公众的自觉选择。在合作治理领域，加强国际能源法治与涉外能源法治建设，积极参与全球能源治理，加强全球绿色低碳合作与全球气候治理国际合作，拓展能源合作多元化新局，推动全球能源治理体系的形成与完善。

结语

“双碳”目标和“能源革命”情势下的能源法制建设，需要从立法上进一步完善现行法律规定和健全法律制度，确立“低碳化”的法律功能、原则与规则等，还需要强化这些注入“低碳化”要素的法律之实施，以有效的实施机制推进能源低碳转型法律体制机制之落实。只有体现“双碳”目标和绿色低碳发展的能源立法真正落实于“能源革命”与“低碳革命”的社会实践之中，“双碳”目标才可能最终得到实现。

注释：

① 据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)2022年2月28日发布的一项新报告，气候崩溃正在急剧加速，许多影响将比预期的更严重，避免最严重破坏的可能性微乎其微。报告警告说，如果全球变暖超过1.5℃，将产生不可逆转的影响。《全球气温平均上升1.1℃ IPCC报告揭示气变灾害“地图集”》，http://www.muslem.net.cn/keji/2022/03/03/53088.html，2022-9-4.

② 李静、柯坚.价值与功能之间：碳达峰碳中和目标下我国能源法的转型重构[J].江苏大学学报(社会科学版)2022，3.P90.

③ 参见[英]科林.斯科特著 安永康译.规制、治理与法律：前沿问题研究[M].北京：清华大学出版社，2018.P119.

④ 在地方立法中有关双碳的文件主要表现为地方政府规章，也有少数地方出台了地方性法规，如《天津市碳达峰碳中和促进条例》。

⑤ 如，《环境保护法》第6条第4款的规定“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”；《大气污染防治法》第7条第2款的规定“公民应当增强大气环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行大气环境保护义务”及第2条第2款规定的“防治大气污染，应当加强对……大气污染物和温室气体实施协同控制。”

⑥ 有学者将“双碳”法制划分为“直接规制”与“间接调整”两类制度，参见于文轩、胡泽弘：《“双碳”目标下的法律政策协同与法制因应——基于法政策学的视角》[J]，中国人口·资源与环境，2022,4.P58.

⑦ 《中华人民共和国清洁生产促进法》第2条。

⑧ 《中华人民共和国循环经济促进法》第2条。

⑨ 国家能源局.中华人民共和国能源法(征求意见稿)》公开征求意见的公告[EB/OL].http://www.nea.gov.cn/2020-04/10/c_138963212.htm,2022-9-4.

⑩ 科技支撑碳达峰碳中和实施方案(2022—2030年)(国科发社[2020]157号)[R].