住宿行业新兴业态的治安管理研究

姚晓黎，吕欣然

(山东警察学院 治安系，山东 济南 250200)

引言

随着科学技术的发展，“互联网+”的生活方式被越来越多的人所接受和欢迎。在经济快速发展的当下，住宿行业呈现出新的发展面貌，萌生出新的发展业态，在为人们带来更加个性化的服务、满足更高层次需求的同时也对治安管理提出了更高的要求。而目前，这类新兴业态仍处于旅馆业与房屋租赁业之间的灰色地带，国家层面尚未出台法律对其进行统一的规范管理，地方公安机关一直在进行相关探索，部分省市出台了相关管理规定。

当前，对于住宿行业新兴业态的研究大多集中在旅游、经济发展领域，而针对公安视角下的治安管理研究仍相对匮乏。本文拟通过公安机关的视角，系统地界定住宿行业新兴业态的概念，梳理当前治安管理存在的问题，借鉴先进的治安管理实践经验，结合共建共治共享的理念，提出适应共享经济背景的助益行业发展的治安管理对策，力图达到既遵循其市场发展规律，又能保证实现科学有效的治安管理效果。同时从疫情防控的角度，指出当前住宿行业新兴业态治安管理方面的重点、难点，以及依托技术手段实现数据联通，在疫情常态化当下做好各项防控措施，使各项保障措施有序进行，切实保障人民的生命财产安全不受侵害，维护社会治安秩序稳定有序，从而不断提高我国社会基层治理水平，不断提升人民的获得感、幸福感和安全感。

一、住宿行业新兴业态的界定及发展历史

(一)住宿行业新兴业态界定

目前，住宿业发展日新月异，各类新兴业态层出不穷，要想真正系统完整地认清当前住宿行业新兴业态的发展现状，摸清其潜在问题以及发展规律，我们必须准确地对其进行界定。

宏观来说，住宿业分为标准住宿业与非标准住宿业，住宿行业新兴业态就属于非标准住宿业。“非标准住宿”，顾名思义是指并不完全符合住宿行业服务与质量标准，相对于标准住宿更具个性化，满足多样特定需求的住宿新业态。那么具体来说，下面所要探讨研究的住宿行业新兴业态是指由房主个人、房屋租赁商或者住宿商业机构利用个人闲置房屋或者通过租赁等方式获取使用权的房屋来进行住宿业运营，区别于传统酒店，除提供住宿、洗浴等基本服务外，还会提供烹饪、健身、观影、竞技游戏等各类体验式个性服务，在提供住宿的时间上也更为灵活，同时借助互联网实现整个运营模式的线上化运转经营。

住宿行业新兴业态目前包含的种类多样，既涵盖目前新兴的较为流行的民宿、网约房，同时也包括房车、胶囊式房间、太空舱、帐篷、公寓、度假别墅等。根据当前国内住宿行业在线平台不同的经营方式，可以分为两大类，一种为B2C(Business-to-Customer)，即由企业直接面向消费者，销售住宿产品；另一种为C2C(Consumer to Consumer)，即消费者和消费者直接对接，销售住宿产品[1]。其中，B2C是以酒店式公寓、胶囊房等为典型代表的一类经营模式，其涉及三方主体，是由个人或者租赁商提供房源，交由住宿商业公司托管运营，并由线上平台与消费者实现对接。B2C的运营模式，通常是在某一区域内实现集中式规模化运营，并且在房屋入住、清扫、维护等方面具备更为专业独立的管理体系。而C2C模式，则是由房源提供者通过线上平台发布房屋信息，并直接与消费者联系沟通，全程通过线上方式实现交易。民宿、日租房、家庭旅馆等则是C2C模式的典型代表，其往往规模较小，通常是个人房东依托自家闲置房屋作为家庭副业进行经营管理的，相比于B2C模式，其不依托于任何商业机构或者公司，全程依靠个人进行运营，房源也较为分散，更具地域性以及私人个性化的特征。

(二)住宿行业新兴业态在国外的发展历史

近年来，民宿作为住宿业新兴业态的代表，发展迅速，成为最为公众所热衷以及熟悉的住宿类别，下面拟通过重点探索英国、美国以及日本民宿的发展历史，从而以点带面，延伸开来，对于此一类的新兴业态的兴起以及发展都能够有所掌握以及了解。

英国是最早出现民宿的国家，20世纪60年代，第二次世界大战结束后，英美关系密切，大量的美国士兵滞留在英国，同时也吸引了许多美国游客，这导致了英国中部和西南部地区人口迅速增加，当地原有的旅馆难以满足大量的住宿需求。因此，一些居民发现其中的商机，将自己家中闲置房屋进行整理，进行必要装修，通过提供住宿和早餐等形式，满足旅客的基本住宿需求，同时收取一定的费用，增加收入，这一模式称为B&B(英文Bed and Breakfast)，也就是民宿的最初形式[2]。

第二次世界大战以后，民众的各方面需求不断增加，旅游业也快速发展，为了满足人们不断增加的对于自然风景的需求，美国民宿以乡村民宿的形式开始兴起。美国民宿最大的特点就是注重营造家庭氛围，提供家庭式体验的家居式民宿，其主要模式是将自己的家与需要住宿的客人进行分享，客人与房东之间的交流十分密切。

亚洲的民宿最早起源于日本，且发展繁盛，20世纪80年代日本成为世界上民宿行业最为发达的国家[3]。最初，在伊豆半岛和白马山麓地区，旅游资源的丰富加之当地气候的季节性，吸引了许多游客在同一时期前来旅游，因而当地居民将自己的闲置房屋作为家庭旅馆，为游客提供住宿来缓解住宿紧张的状况，这就是日本民宿的雏形——民泊，其突出特色是更加注重旅客的农家游玩体验。

通过对于英国、美国以及日本民宿的起源以及发展历史的探索研究，可以得知住宿业新兴业态的出现离不开一定的历史、经济、文化因素以及社会发展的大背景，其最初都是由供需的矛盾，即不断增加的多样化的、大量的住宿需求与有限供给的住宿市场不匹配引起的矛盾，而随着经济的发展，人们财富的增加，人们对物质生活和精神生活的要求不断提高，需求开始多样化，同时随着科学技术的不断进步，为住宿行业提供了更多发展的渠道，基础设施的完善也满足了游客的多样化需求，在一定程度上缓解了供需矛盾。

(三)住宿行业新兴业态在我国的兴起

住宿行业新兴业态在我国首先从台湾地区兴起。台湾地区住宿行业新兴业态的兴起同样是以民宿为开端的。20世纪七八十年代，台湾大力恢复经济建设，催生了台湾居民更高的精神生活需求，同时大量乡村人口涌入城市使得农村闲置房屋资源增多。1984年，台湾垦丁国家公园的建立以及阿里山等旅游资源的不断开发，吸引了大量的游客前往观光游玩，这就导致了当地住宿设施的严重不足，于是当地人开始兴办民宿，这个阶段就是台湾民宿发展的初期。2001年，台湾地区颁布实施了《民宿管理办法》，在民宿管理上做到有法可依，在法律层面上肯定了民宿这一新型业态的存在，赋予了其合法地位，并针对民宿的位置、面积以及管理等进行了更加科学细致的规定，从此台湾民宿业得到更加健康、合法化的发展，管理水平和服务质量上升了一个层次[4]。发展至今，台湾民宿业已步入成熟阶段，产业链条稳定，管理制度健全，服务设施完善，民宿设计以及风格也更加趋向个性化。

我国大陆的住宿行业新兴业态的发展历程和英国等其他国家类似，最早的形式也是提供基本的餐饮、住宿服务和农业体验为主，主要是在经济相对发达的沿海地区，一开始以农家乐和渔家乐的形式出现，后期逐渐在重点风景区以及内陆地区得到扩散发展。例如，四川成都地区结合自身特色，抓住人们回归自然的旅游潮流，突破传统农家乐形式，打造集度假、游玩、住宿、养生、净心、回归自然等为一体的农家体验住宿服务体系。这一新的住宿模式很快推广到云南大理、丽江以及浙江等地区，并推出了各种主题的客栈类民宿，由此大陆地区的住宿行业新兴业态得到快速发展。根据中国旅游与民宿发展协会在2021年3月4日正式发布的《2020年度民宿行业研究报告》中提到，受国家政策支持，乡村民宿在2020年得到迅猛发展，房源数量增长快，同时带动整个民宿市场房源的增长。报告显示，2020年国内民宿房源总量达300万套，与2019年相比，总量增长率达到25%，其中2020年乡村民宿房源总量达38万套，同比增长高达90%。

二、住宿行业新兴业态的现状

(一)住宿行业新兴业态的发展现状

目前，随着科技和市场经济的发展，人们的物质生活水平正在不断提升，对精神生活也有着多种类、多维度、高质量的追求。也正因如此，许多旅游度假区正尝试建立自己的有当地特色的文化品牌，将住宿与文化深度融合，把住宿场所打造成为有故事，有灵魂，有人情味的心灵净土。同时，旅游业作为乡村振兴建设的重要发展手段，国家也在政策上大力支持，乡村地区的各类民宿、酒店式公寓、客栈等住宿行业新兴业态的发展呈现出一派欣欣向荣的景象。根据移动大数据监测平台Trustdata在2019年公布的关于民宿行业预定的研究报告显示，在疫情之前的2016至2019年，民宿行业呈现出一派欣欣向荣的景象，在线民宿房源数和房东数同比增加，在线民宿交易额也不断增加，其中至2018年我国在线民宿的房源数超过100万个，而房东数达到32.5万个，在线民宿交易额接近130亿元。

然而，作为一种新兴的行业形态，要想在未来市场上真正站稳脚跟，还要面对多重挑战，面临很多发展拐点。2020年初突发的新冠肺炎疫情对住宿行业新型业态带来很大的冲击，在威胁着人民的生命健康的同时也极大地冲击了经济的发展。我国经济下行压力增大，人们消费意愿的降低以及投资信心的下降，使得供给两端都出现了严重的问题，住宿行业面临着发展停滞甚至负增长的局面。随着新冠肺炎疫情防控逐渐稳定，我国全方位多层次进行恢复正常的生产经营。2020年第二季度，在新冠肺炎疫情发生以来，通过全国上下一起努力，我国成为全球第一个恢复增长的主要经济体，不管是新冠肺炎疫情防控还是经济恢复上都走在世界领先位置，这也昭示着住宿行业新兴业态涅槃重生的机会的到来。截至2020年底，全国民宿企业总数达到十万余家，同比增长了三万家，这充分显示了住宿行业新兴业态发展的巨大活力以及坚定决心。

(二)住宿行业新兴业态发展中存在的治安问题

1.身份认证缺失引发安全隐患

当前住宿行业新兴业态，比如民宿、酒店式公寓等的预订、入住整个环节大多依托互联网就可以完成，不少人正是因为入住的简便而选择住宿行业新兴业态。但是这样因缺少必要的身份认证以及线下监管，必定存在着不少的安全隐患。譬如越来越多的民宿、公寓不再采取线下交付房卡、钥匙的方式，而是通过数字密码、密码箱取放钥匙等让房客自主操作办理入住[5]。由此会引发如下问题：第一，对于住宿行业新兴业态的经营者而言，不同地方目前对于新出现的各类住宿业态划分归类不同，采取的管理方式也不尽相同，若不仔细了解当地政策法规，就会面临违规经营的法律惩处。第二，对于入住者来说，不少违法犯罪者利用民宿、网约房等的治安管理漏洞，通过各种方式不按规定办理登记入住，从而方便其进行卖淫、嫖娼、吸毒、传销等违法犯罪的行为。对于犯罪逃匿人员来说，通过网络联系入住，只需要姓名和电话，而不需要其他任何身份信息，很有可能为这类人员提供藏身之地，不利于公安机关收集线索，掌握情报，防控打击违法犯罪，维护稳定的社会治安秩序。同时，由于人员的复杂性，“顺手牵羊”式的盗窃问题更是屡禁不止。

2.疫情防控常态化背景下卫生管理不到位

当前住宿行业从业者素质参差不齐，相比于酒店、旅馆类有较为成熟的经营管理体系，民宿、网约房等新兴业态的运营管理则更随意，缺乏严格标准规范管理。尤其对于C2C模式来说，房源都是个人所有的闲置房屋，为了节省成本，卫生清扫部分是由房主个人进行，或是招聘临时工，缺乏卫生管理的专业知识以及重视程度，打扫趋于形式，只注重表面的整洁，但杀菌消毒却不到位，这往往会导致传染病的传播。因为疫情，住宿行业受到了很大冲击，民宿市场也受到了很大影响，为了生存，民宿行业降低成本经营，其中包括减少人员雇佣，降低服务品质。但是在疫情防控常态化的当下，房间的卫生问题尤为重要，解决好房间的卫生问题以及身份认证问题，既能切断病毒的传播，又可以在发现问题后及时追溯，锁定人员行踪，做好防控工作。

3.邻里矛盾纠纷问题

目前许多新兴住宿业态往往与居民区紧密接合，尤其是民宿、公寓类住宿形式，房源往往在居民区，当不同的陌生房客入住时难免会对周边的居住环境产生影响。首先，入住者往往是流动人口，社区居民往往对这些生疏面孔保持警惕，不少人表示邻里、楼栋单元内经常出没陌生人会没有“安全感”。在相应的监管与保障措施完善之前，这对整个社区的居住氛围以及和谐稳定会产生一些负面影响。其次，入住者在陌生环境中往往会不顾个人形象，脱下素质外衣，诚信缺失，经常做出制造噪音、乱丢垃圾等行为，干扰邻居正常生活，极易与周围邻居产生矛盾纠纷，这给社区治安综合治理带来了不小的难题。

(三)住宿行业新兴业态的治安管理现实困境

由于新兴住宿业态的形式多样且发展变化迅速，目前公安机关对于这一新兴领域的治安管理研究以及对策探讨相对缺乏，造成了行业发展与治安管理关系失衡的局面，管理僵化或者脱离监管。当前，在公安机关的视角下，对于住宿行业新兴业态的治安管理划分介于房屋租赁业与旅馆业之间，但二者所对应的管理模式则完全不同。对房屋租赁业的管理主要是对流动人口进行管理，旅馆业主要对应的是特种行业管理，主要依据的是《旅馆业治安管理办法》。然而，目前仅有部分地区对于民宿、网约房等新兴业态进行了明确划分，我国尚未出台专门的规范法律对新兴住宿类别进行细致的划分，各地当前的政策也存在冲突，这使得公安机关面临着管理无法可依、混乱不清的困境。

面对这样的管理困境，公安机关也正在重点关注，努力探索解决这一系列问题。当前，各地已经根据当地实际情况将民宿等住宿人员信息采集工作作为重点内容纳入政策文件，并借鉴旅馆业管理的成功经验，将人员登记信息与公安全国在逃人员信息数据库、吸毒人员信息库等重点人口信息数据挂钩，实现实时的比对以及认证。有的地方积极开展落实工作，深入彻底摸排，做到底数清、情况明；有的地方研发推出App应用软件，与民宿经营者实现线上信息传输以及认证，并安装信息采集系统。

三、住宿行业新兴业态的治安管理探讨

(一)构建先进的治安管理体系

对于住宿行业新兴业态的管理，不能采用传统的旅馆业的管理模式，而是要根据其发展现状建立新的治安管理体系。例如，为了更好鼓励和支持民宿业发展，英国政府在税收政策上给予一定的优惠，减少纳税者负担，并在长期的管理模式的探索中建立了严格的检查制度和等级划分，对于民宿的经营采取许可审批，同时注重专业化人才培养；为更好地对民宿进行管理，日本出台了专门的法律规范和规范管理的民宿行业组织，2018年，日本通过颁布实施《住宅宿泊事业法》，将日本民宿的地位正式的合法化，同时在对于民宿的资质认证、管理细则、违规处罚等都作了详尽的规定，并且建立了完善的申报系统和登记制度，以实现对从业人员的审核和有效管理[6]。

基于对其他国家的经验参考，结合我国实际，可以构建如下治安管理体系：第一，树立包容审慎的管理理念。公安机关在治安管理中应注意既要实现对住宿行业新兴业态的有效治安管控，又不能太过死板、僵化，应遵循其市场发展规律，使其在法律允许的空间内健康发展，释放其带来的经济活力与市场竞争力，为住宿行业带来新的发展机遇及动力。第二，建立高效的工作机制。可以考虑将登记备案、日常监督检查、线上平台监管等工作由多个部门实现对口管理，既能保证管理的专业化，又能提高工作效率。第三，拓宽沟通交流渠道。在管理过程中，公安机关应主动与管理对象进行沟通交流，知悉他们的困难以及现实需要，从而及时调整治安管理办法，自觉接受监督，严格依照程序执法。

(二)建立健全法律法规，完善行业管理制度

首先，“良法是善治之前提”，要想完善管理制度，助力行业健康发展，要出台针对住宿行业新兴业态的专门性法律法规，赋予行业独立合法地位，明确相应的管理办法和处罚措施。唯此，公安机关才能在管理过程中摆脱无法可依的困境，及时查处违法违规行为。

其次，立法的重要内容是能够通过公安机关的视角对目前所存在的形式多样、数量繁多的新兴业态进行科学分类，从而依此建立分类管理制度。可以依据治安管理的难易程度，采取两种方法进行分类。第一，地域划分。城市与乡村、景区相比，更易发生违法违规现象，人员组成复杂，流动性广，而乡村地区、景区住宿业的功能以及服务对象较为单一，且季节性强。因此，可以在治安管理中将民宿划分为城市与乡村、景区两个区域。对于城市地区，必要时可以与社区居民委员会、物业进行合作，重点关注纠纷类事件；对于乡村地区、景区，可以与当地旅游部门协商，针对房源比较集中的特点实现集中管理，降低管理难度。第二，等级划分。在日常管理中，公安机关可以根据经营房屋的规模大小、设施配置、交通位置等对其进行等级划定，根据不同的等级实行分梯度管理。可以适当地采取积分制、奖惩制，激发经营者的积极性，自觉遵法守法，合法经营。

(三)公安机关转变职能，打造多元共治格局

新兴业态的出现及发展，为住宿行业带来了新的市场活力，同时又多层次地满足了大众的个性需求，其存在是有其必要性及合理性的。因而，公安机关面对目前的难管局面，不能过分抑制、打击，而要积极转变职能，变管理为服务。在当前的大背景下，要继续深化“放管服”改革，做到全心全意考虑群众需求，在经营者申请登记、办理许可等环节上简化流程，提高业务办理环节的办事效率，数据在多部门共享，减少群众到相关部门办理业务的次数，节约群众时间，建立网上办理平台，实现一次办，让更具有人性化的制度和服务化解群众的烦恼，提升社会治理水平。

社会治安综合治理强调能够调动社会各方力量多渠道、多层次地参与社会治理。因此，在今后的民宿、网约房等住宿行业新兴业态的治安管理中，可以借鉴多方参与社会治理的管理思路，充分调动群众和相关社会组织的积极性，打造多元共治的格局。例如，可以让行业协会在今后的行业发展中发挥更多的能量，联通政府与企业，建设沟通桥梁。再比如，可以发动社区力量，建立类似于“东城大妈”这样的民间志愿队伍，发现违法经营、可疑人员入住时及时向公安机关举报，拓宽公安机关情报信息网。此外，还可以充分发挥社区自治的作用，通过公安机关的引导，指导居委会、村委会等基层组织进行自我管理、自我监督，及时纠正违规行为，营造和谐的社区治安环境。通过积极调动社会各方力量的参与，形成全员参与、全员负责、全员共享的社会治理共同体，为住宿业的新兴业态发展增添力量，让新兴发展成果更好地惠及人民。

(四)依托信息技术手段，构建互联共享治理平台

对于公安机关来说，信息数据的有效传播共享是实现对住宿行业管理的必要前提，依托技术手段，建立信息互联共享的治理平台，让经营者、入住者、公安机关三方都能进行实时的信息共享，可以为行业发展提供安全保证，堵住登记入住的漏洞。首先，公安机关应该对经营者进行登记备案，并录入数据库。其次，研发推出一个数据共享平台，或者是App，让公安机关、经营者、入住者都通过这样的一个媒介进行登记，办理入住。比如四川省某市开发的“网约房治安管理系统”，采取“身份证+人脸识别”的入住登记模式就值得借鉴[7]。这一系统可以在旅客入住时，对入住者的人、证都进行检验，核实其身份，并自动上传至公安系统，既能保障对入住者身份信息的采集，又简化流程，方便入住。之后，公安机关应将违法犯罪人员信息数据库、吸毒人员数据库等与入住者数据库进行实时比对，方便进行重点观察。必要时，要采取线上与线下相结合的检查方式，将实地检查结果及时反馈到线上。最后，公安机关应做好数据的防护措施，避免泄露经营者、入住者的隐私，让大数据发挥正面作用，防止被不法之徒利用。

在疫情常态化防控的特殊时期，互联共享治理平台可以发挥更加突出的作用。比如，可以与个人行程轨迹相连，发现有从高、中风险地区来的入住者，及时上报，进行后续的隔离或者核酸检测程序。也可以通过入住信息，获取个人更加准确的定位，出现特殊情况，卫生机构、公安机关可以及时与其取得联系。

四、结 语

住宿行业新兴业态的出现与发展，是现实的需要，也是时代的进步，在为社会发展提供源动力之时，也带来了许多的治安管理问题。目前，对于这类新兴业态的治安管理已成为回应现实发展的迫切需要，照搬传统的旅馆业管理方法已不适应现实行业发展，应该在充分调研和酝酿的基础上，在法律上进行严格细致的规定，帮助公安机关实现依法管理。其次，公安机关应持有包容审慎的态度，利用互联网、大数据，依靠技术手段不断创新治安管理体系和治安管理模式，实行简政放权、放管结合、优化服务，更好地服务群众。在保证遵循市场规律的基础上给予住宿行业新兴业态一定的自由发展空间。同时，要完备分类管理制度，实现科学有效的治安管控，避免出现管理漏洞，成为治安隐患。更为重要的是，要秉持共建共治共享的理念，发挥政府、社会组织、群众的共同力量，打造多元共治格局，实现社会治安综合治理。