农民合作社规范发展中政府扶持的法治困境与出路

许 英

（广东外语外贸大学 土地法制研究院，广东 广州 510420；肇庆学院 政法学院，广东 肇庆 526061）

农民合作社①是处于弱势地位的农民为提高自身社会经济地位而设立的联合、互助和自治的组织。农民合作社是实践性非常强的一类主体，在被赋予“农民专业合作社”法律主体地位之前，实践中已存在各种形式的农民合作组织。从实践来看，伴随着《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）的颁布、修订和实施，在法律规范和扶持政策的双重作用下，农民专业合作社在各地均获得了前所未有的发展。截至2017年年底，在工商部门登记的农民专业合作社达到201.7 万家，相当于法律开始实施的2007 年年底的78 倍[1]。截至2020年11月，全国农民合作社达到224.1万家[2]。然而，据不完全统计，“空壳社”“僵尸社”“尚在运转的合作社”分别占1/3，真正运营良好的合作社也只有10%～20%[3]。大量“空壳社”“僵尸社”的存在，说明在有专门法律予以规范并做出完善的背景下，农民合作社的不规范发展问题不容小觑。近年，为发展多种形式的适度规模经营和加快推进农业现代化，国家特别重视新型农业经营主体建设和规范发展。2021 年“中央一号文件”②明确提出要“推进农民合作社质量提升，加大对运行规范的农民合作社扶持力度”。我国国民经济和社会发展“‘十四五’规划和2035 年远景目标纲要”③也将培育农民合作社等新型农业经营主体列为深化农业农村改革的一项重要内容。可见，国家在新型农业经营主体建设上着重扶持运行规范的农民合作社，对提高农民收入和全面推进乡村振兴具有重要意义。在未来五年甚至相当长一个时期内，农民合作社的规范化依然是新型农业经营主体建设的重点。解决好“三农”问题，是习近平总书记关于“三农”工作论述的精髓所在。因此，国家应为农民合作社的规范发展创造良好的法治环境，在习近平法治思想的指引下，以法治的要求规范扶持农民合作社的行为，进一步完善促进农民合作社规范发展的法律制度。

一、农民合作社规范发展中政府扶持制度的功能定位

（一）政府扶持是促进农民合作社发展的重要制度保障

农民合作社作为一类市场主体，在市场经济活动中拥有自治权，不受政府的不当干预。如荷兰农业合作社就是在几乎没有政府优惠措施支持的情况下，完全依靠自身的力量获得不断发展的。只要合作社的日常行为在法律范围内，政府一般不加以干预[4]。然而，为维护公平与效率的平衡，国家往往通过适度支持促使农业合作社获得更大的发展。如德国在保持合作社独立性的同时，又实施政府支持政策如财税支持等，目的在于既促进合作社发展又保证政府支持政策的公平有效[5]。我国农民专业合作社多年发展的实践已经证明，除提高农业生产和农民进入市场的组织化程度，进而推进农业产业化经营和提高农民收入外，发展农民专业合作社还是落实国家对农业的支持保护政策的重要渠道。因此，农业的“基础性”地位和农民的“弱势性”特征决定了国家和地方各级政府必然支持农民专业合作社的发展。我国农民合作社在发展中既面临强大的市场竞争，又受到高度的“政策关怀”[6]。实际上，政府的积极促进政策对保障农民合作社在激烈的市场竞争中立足具有重要意义，而且，为了实现“三农”任务，政府也必须认真执行相关促进措施，以让市场这只“看不见的手”来高效配置农村资源[7]。也就是说，政府扶持是促进农民合作社快速发展的重要制度保障。

（二）政府扶持须遵循法治化要求，确保农民合作社规范发展

在我国农民合作社的发展实践中，早期由于缺乏专门法律的保护和规范，我国农村地区产生的各种形式的农民合作组织在发展质量上参差不齐。以规范农民专业合作社的组织和行为作为立法目的，《合作社法》的出台和修订，不仅明确规定农民专业合作社的内部运行规范，为农民合作社的规范发展提供法律指引，还设立“扶持措施”专章，专门规定国家促进农民专业合作社发展的措施以及明确各级地方政府的职责。可以说，国家和政府是农民专业合作社发展中的重要支持力量，其支持程度直接影响到对农民专业合作社及其成员合法权益的保护力度。在规制理论上，决定相应规制政策成败的关键在于，是否能够针对每一类规制对象的特点，以适宜的干预程度对之予以规制[8]。市场经济是法治经济，政府对市场经济的干预必须遵循法治要求。因此，政府扶持农民合作社也须依法实施。科学架构和依法实施政府扶持制度，对农民合作社规范发展具有重要意义。

二、农民合作社政府扶持制度的缺陷与不足

我国《合作社法》的制定和完善以及相关配套制度的建立健全，形成农民合作社政府扶持制度的基本构造。为建立市场主体统一登记管理制度，国务院于2021年7月27日公布《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》），将农民专业合作社（联合社）及其分支机构纳入调整范围。综观上述法律法规，政府扶持制度在促进农民合作社规范发展方面尚存不足。根据我国国家治理能力和治理体系现代化的法治要求，探寻农民合作社规范发展的法律出路，必须正视现有法律规制不足，分析其制度缺陷的具体表现。

（一）政府扶持的农民合作社规范属性不明晰

如前所述，政府扶持应落在运行规范的合作社身上，促进合作社的规范发展。因此，在专门法律上应明确规范合作社的标准，即明确农民合作社的本质性规定。合作社立法以及相关合作社政策的制定，均须以一定的价值目标和基本原则为基础。在《合作社法》制定前后，学界关于合作社本质问题的争论均较为激烈。但学界对我国农民合作社立法应参考国际合作社原则形成了共识，对农民合作社发展问题的共识也成为立法的核心内容，即合作社的本质集中体现为合作社原则，合作社本质的基本点在于所有者和惠顾者同一、按交易额分配盈余和民主控制。农民合作社法律的核心便是对于合作社本质问题的表述和理解。然而，法律实施后，关于合作社本质问题的争论愈加激烈，即合作社原则应如何适应农业产业化生产和规模效应扩展方面的变化而变化。

由于我国不同地区农业发展的不平衡以及农民创造性的差异，再加上各地方政府发挥推动作用的差异性，形成了多元特色的农民合作社实践，在专业合作社的发展呈现多样性的同时，还出现了诸如农村社区股份合作社、土地股份合作社、资金互助合作社等多种创新类型。既有研究认为，这些合作社类型偏离了《合作社法》的规定，但它们在实践中都为农民组织化水平和农民收入的提高做出了贡献[9]。对这类“不规范”合作社的认识，也成为最近几年学界讨论的重点，越来越多的学者主张变通传统合作社原则，理性认识这些“不规范”合作社。如认为土地股份合作社仍符合合作制属性，其本质规定与国家所追求的社会公平正义与共同富裕目标是一致的[10]。

为提高农民专业合作社的发展质量和水平、进一步规范农民专业合作社的发展，修订后的《合作社法》将立法目的首先定位为“规范农民专业合作社的组织和行为”。然而，新法在保持原法律框架的基础上，主要针对法律实施中存在的问题进行“小修小补”，关于农民合作社组织属性和特征的法律规定几乎保持不变。实践中那些对农业产业发展具有积极作用的“不规范”合作社的法律适用问题仍悬而未决，除专业合作社之外的其他农民合作组织的有益制度也未得到相应的法律表达。总的来说，关于农民合作社本质性特征的规范仍显模糊。这不仅不利于农民合作社规范的遵循，也不利于政府扶持制度的实施。因此，明确农民合作社的规范属性是促进农民合作社规范发展首要解决的问题。

（二）政府扶持农民合作社的监管制度不完善

在贯彻落实“放管服”改革背景下，政府对农民合作社进行适度和有效监督管理，是促进农民合作社规范发展的政府扶持制度的重要内容。综合修订后的《合作社法》和新出台的《条例》等相关规定来看，在对农民合作社的监督管理上，虽然现有法律规定调整优化了农民合作社登记管理制度，但是，对农民合作社的源头和过程监管以及法律责任规定仍然不足。

1.设立登记制度上的源头监管不足

修订后的《合作社法》增加了农民专业合作社年报规定，要求农民专业合作社按照《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》等规定向登记机关报送年度报告，并向社会公示。该年报制度可以说是一种从事后的监管倒逼合作社规范运行的做法[11]。然而，在源头监管上，现有立法仍未明确农民合作社成员的强制出资义务，与合作社为社员所有的本质性规定不相符，而且，现有立法未对农民合作社开展资金互助或内部信用合作服务做出明确规定，不能有效回应现实对农民合作社提供服务的立法需求。此外，对农民合作社成员备案事项要求不完整，虚假登记仍存监管漏洞。

2.运营监管上增设的歇业制度适用范围过窄，价值有限

为降低市场主体维持成本，借鉴国际经验，《条例》设立歇业制度。该制度主要针对市场主体受客观因素影响暂时无法开展经营活动的情形，如果仍然有较强经营意愿和能力可自主决定歇业。即农民合作社在主体资格登记后，因自然灾害、公共卫生事件等原因造成经营困难的，可自主决定在不超过3年的期限内歇业。歇业制度实际上是对市场主体在运营监管上的一项制度安排，以歇业重整代替直接退出市场。但该制度设计系统性不足，未能回应现实中存在的各种“休眠”主体类型的立法需求。由于歇业制度适用范围过窄，其制度价值未得到充分发挥。

3.强制退出制度的系统性规范不足

针对实践中出现的虽设立了农民专业合作社但长期不开展经营活动，最终演变成“空壳社”“挂牌社”等不规范合作社问题，修订后的《合作社法》增加了对未从事经营活动的不规范合作社的行政处罚规定，即吊销其营业执照。此外，法律针对情节严重的虚假登记情形，也给予撤销登记或者吊销营业执照的行政处罚。强制退出市场，是政府对农民合作社行使监督管理权的结果。现有立法对农民合作社强制退出的适用情形和程序规定不足，不利于对农民合作社实施有效的监督管理。

现有立法在农民合作社设立和退出规定上的不足，导致对享受政策扶持的农民合作社的系统监管不力，部分合作社成立后或异化为公司企业等模式，或逐渐成为“僵尸社”。可以说，政府未建立对合作社的体系化考核标准，再加上政府扶持政策偏差，恰是合作社发展过程中大量“空壳社”“异化社”产生的症结所在[12]。与此同时，政府对农民合作社的监管质效，是影响政府扶持制度功能有效发挥的重要因素。

（三）政府执行农民合作社扶持措施的监督机制不健全

我国农民专业合作社自产生发展至今，由于各方面原因，一直存在内部运行机制不规范的问题，而这与合作社乃“舶来品”以及政府的推动具有很大关联。从历史的角度来看，合作社于20世纪初从西方市场经济国家移植进入中国乡村社会，以挽救其经济危机，之后作为政府“国策”而被强制推行。最终产生的后果是，这一在西方社会中仅具有经济功能而与政府无涉的合作社制度，在中国则被赋予具有政治、经济和社会多重功能的“政府行为”[13]。也就是说，合作社引入中国而发生的变异与不规范发展具有深刻的历史根源。其中，政府的因素是关键。政府大力扶持农民合作社是必要的，由于对政府执行扶持制度监督不力，农民合作社发展中出现诸多不规范问题。

实践中，政府通常把合作社作为承担农业政策的主要载体，为了完成某一农业农村项目，地方政府往往大力宣传并鼓动成立农民专业合作社，不少假合作社、空壳合作社就是在如此情形下成立的[14]。由于政府扶持政策具有很强的倾斜性，为了获得政府扶持，一些合作社在成立之初便与合作社宗旨背道而驰，往往选择依附地方政府或有关部门，而非通过成员联合以合作社组织形式独立面对市场。在农民专业合作社的不断发展中，受政府功利主义行为和政绩考核的影响，政府对农民专业合作社的推动一直强调“先发展，再规范”，导致政策优惠资源存在错配、滥配的现象。正如有论者所言，中国农民合作社是否规范的问题，除合作社本身的制度规范外，政府对合作社激励机制的偏差也是重要一环[15]。如此一来，在扶持政策的推动下，农民专业合作社在数量上不断增长，但也诱导了很多合作社不规范现象[16]。因此而成立的合作社由于政府干预过多、行政色彩较浓，往往在进一步健康发展上受到极大制约。

根据市场经济条件下的市场要素要求，单纯依靠农民自身或政府扶持都不利于农民专业合作社应对市场风险能力的提升[17]。也就是说，政府扶持不能脱离农民的实际需求，政府应对农民合作社发展的薄弱环节提供有效支持。由此可见，为保障政府扶持制度的质效发挥，应当加强对政府执行扶持制度的监督，确保扶持措施落到实处，助力农民合作社的规范发展。《合作社法》关于“扶持措施”的规定涉及建设项目扶持、财政支持、金融服务、税收优惠、用电用地扶持等方面。尽管修订后的法律健全了对政府扶持举措的监督规定，如增加了县级以上人民政府有关部门应当依法加强对财政补助资金使用情况监督的规定，另外为保证法律规定的扶持措施得到落实，有关部门和地方政府也出台了一些扶持措施的具体规定，然而政府扶持的越位和错位问题仍然存在，其制度根源在于现行立法关于政府扶持的监督规范仍不健全。

三、农民合作社政府扶持制度的法治完善

农民合作社的规范发展，也是全面乡村振兴的重要内容。2021年4月29日通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，对国家、各级人民政府及有关部门围绕乡村振兴战略应当履行的职责进行规范，是农民合作社政府扶持制度法治完善的重要指引。通过完善相关法律规定确保政府扶持制度公平有效，既有利于防止农民合作社发展“跑偏”或“被抑制”和促进其规范发展，又是我国农民合作社规范化法治建设的重要路径。具体来说，应贯彻效率与安全相结合的立法理念，针对农民合作社政府扶持制度缺陷完善相关法律规定，为农民合作社规范提升和高质量发展创造更优法治环境。

（一）明确政府扶持的农民合作社的规范属性

1.坚持合作社本质为农民合作社规范化准则

理论界普遍认为，合作社区别于其他组织的本质规定性在于社员所有、社员控制和社员受益。如根据国际合作社发展的大趋势，对合作社的认识和要求应回归到“民办、民管、民受益”的本源上来[14]。合作社区别于其他类型市场经济主体的本质规定性，就在于合作社是成员所有、成员控制和成员基于使用服务而受益的特殊法人类型的经济组织[18]。在理论上，合作社的本质规定性可以说是合作社原则的核心，最能反映合作社的本质，也成为界定合作社的基准。而合作社原则作为合作社本质规定性的集中体现，既是合作社的组织规范，又是合作社的行为准则。如国际合作社联盟所确定的合作社原则，也成为检验某个组织是否为合作社的基本标准，对各国合作社制度的建立和发展提供了基本框架，不过其仅具有指导性而非强制性意义[19]。因为，合作社原则并不是一成不变的，它伴随着合作社生存环境的变化而变化发展。实际上，各国的合作社立法对国际合作社原则的引入通常也是各具特色的。如美国农业合作社法在最大限度保持合作社基本原则不变的情形下，通过对筹资、决策和利益分配机制等具体立法条款的修订完善以适应外部环境的变化，从而为合作社的持续健康发展提供法律保障[20]。也就是说，各国通常以合作社的本质规定性为合作社立法或相关制度安排的基准，然后再结合本国经济社会发展实情进行相应调整，最终制定适应本国合作社发展的法律或合作社制度。

由此可见，对我国农民合作社的现实规范性程度进行评判，在现有法律框架下，应以《合作社法》中关于农民合作社规范性特征的规定为主要依据，即农民合作社应当遵循“成员以农民为主体、以服务成员为宗旨、入社自愿和退社自由、实行民主管理、盈余主要按照交易量（额）比例返还”。尽管实践中出现了许多农民合作社的创新类型，为避免现实与合作社理论的脱节，在立法上我们仍不能放弃对合作社本质规定性的追求[21]。因此，确立我国农民合作社的法律特征规定，须以坚持合作社的本质规定性为底线，即合作社是社员所有、社员控制和社员基于使用服务而受益的特殊类型经济组织，否则就是伪合作社、假合作社了。未来，在对我国《合作社法》做进一步修改完善时，也必须始终坚持合作社的本质规定性[22]。

2.强化农民合作社法人的“互益性”特性

我国《合作社法》明确规定，经依法登记的农民专业合作社取得法人资格。作为一类法人组织，法律应对农民合作社的组织属性进行清晰界定是其规范性的必然要求。根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）关于法人的分类，农民专业合作社属于营利法人与非营利法人之外的第三类法人，即特别法人。实践中，农民合作社实际上承担了农业经营主体和服务组织两种功能角色。作为农业经营主体，农民合作社对外经营业务具有营利性；而作为服务组织，其对内为社员提供服务又具有非营利性。我国民事法律将城镇农村的合作经济组织归为特别法人，主要是基于该类合作经济组织在设立、终止等方面均与营利法人和非营利法人不同，难以纳入该二类法人制度体系，因此单列“特别法人”一类④。然而，《民法典》关于特别法人的规定在体系上与营利法人、非营利法人存在较大差异，现有法律仅规定了“特别法人”的几种具体类型，却未涉及特别法人的概念、组织和运行等基本规定。这是因为，农民合作社在组织属性上具有双重性，是一类特殊的私法主体。如前所述，由于农民合作社在市场竞争中的天然弱势性，农民合作社的发展离不开政府的扶持。由此可见，我国民事立法不对这一类特别法人加以概念和组织运行等基本规定就说得通了。在此立法背景下，要促进农民合作社的规范发展，还须在专门法律中强化农民合作社法人的特别属性规定。

根据国际合作社联盟给出的定义，合作社是人们为了满足自身在经济、社会和文化等方面的共同需求而自愿组成的通过财产共有和民主管理的企业而实现自治的协会[23]。从产生来看，合作社是经济上处于弱势地位的人们自愿联合起来应对市场风险的互助组织，其以增进社员共同利益为目标，是为社员提供公平收益而做出的组织制度安排。可以说，合作社也是具有共同利益或偏好的群体在国家和个体都不能满足具有共性的个别需要时而自发组成的社团之一[24]。传统民法理论认为，合作社法人在性质上归为互益性法人和私法人。互益性法人是法人理论研究中对非营利性法人做出的更为细致的划分，该类法人代表着某一特定社会阶层、职业和群体利益，虽可从事营利性活动，但不得分配营利所得，法人目的具有互益性特征，因而被称作互益性法人[25]。也就是说，合作社法人主要以满足社员间的互助经济需求为目的，既不同于纯粹的营利法人，也不同于纯粹的公益法人，而是营利法人与公益法人的中间状态，因此，该法人应属于“互益法人”或“中间法人”的一种类型，具有互益性、自治性、民主性、人合性等特征[26]。社员在合作社中通过互助合作而获益，可以说，农民合作社法人的“特别性”主要表现在合作社法人的“互益性”属性，在此意义上，农民合作社法人的组织形式、运行机制均与其他法人类型具有显著差异。由此，除坚持合作社本质为农民合作社规范性特征外，在法律上还应进一步明确农民合作社法人的互益属性规定，不具互益属性和非以“互益”为目的成立的经济组织不得登记为“合作社法人”，从而避免不规范合作社的产生。

（二）完善政府扶持农民合作社的监管制度

根据市场经济的本质要求，地方政府在推进农民专业合作社发展的过程中，不能过多地干预其内在的运行机理，只能促进和保护市场发展而不能越位[27]。可以说，政府监管对于促进合作社规范经营至关重要[28]。这在法律上就是要求完善政府对农民合作社的监督管理制度。《条例》为以营利为目的从事经营活动的各类市场主体建立起统一的登记管理制度，对农民合作社的登记规范、监督管理和法律责任进行相应规定。农民合作社作为市场主体之一，应遵循市场主体登记管理的统一规范，公平参与市场竞争。然而，相较于其他市场主体，农民合作社具有互益属性和特别法人地位。为此，从促进农民合作社的规范和可持续发展考虑，在《条例》所作调整优化的基础上，除坚持贯彻效率与安全相结合的立法理念外，还应充分考虑农民合作社的主体特性，进一步完善农民合作社登记管理制度。

1.具体化农民合作社设立登记规范

一是明确社员入社时的出资义务和合作社特许经营范围。为了促进合作社发展，现有法律并未规定社员出资的法定义务。如前所述，社员所有和社员控制是合作社的本质规定性，因此社员组建或加入合作社均应履行出资义务，登记机关负责对合作社出资进行核验，在合作社设立时开展源头监管。此外，基于农民合作社的互益属性，将合作社内部资金互助或信用合作明确为农民合作社可以开展的业务，并将其纳入特许经营范围。尽管修订后的《合作社法》增加了国家鼓励商业性金融机构为农民专业合作社提供金融服务的规定，但实际上由于贷款规模、担保等方面往往很难达到规定条件，合作社及其成员要真正获得商业性金融机构提供的金融服务困难重重。合作社内部资金互助或信用合作则恰好能弥补外部金融机构提供金融服务的不足，具有天然的制度优势，既能满足小规模农业生产经营者的资金需求，也符合农民对合作社提供服务的多元化需求以及合作社综合化发展趋势。因此，在立法完善上，今后应将开展内部资金互助或信用合作服务的合作社明确纳入农民合作社法律调整范围。

二是明确农民合作社许可经营项目的登记规范。根据我国现行法律的规定，设立农民专业合作社采取的是登记主义，即只要符合法律规定的设立条件，无须相关行政机关的许可，即可依法登记为农民专业合作社，并取得法人资格。然而，由于资金互助业务或信用合作服务关涉资金安全和金融秩序稳定，应明确资金互助或信用合作为许可经营项目。因此，申请登记的农民合作社在业务范围上包括资金互助或信用合作的，应当在取得金融监管机构的许可后，方可办理注册登记。金融监管机构应针对农民合作社开展资金互助或信用合作建立专门的监管规范，负责对农民合作社开展此业务的日常监管。对申请登记资金互助或信用合作业务做出行政许可要求，这也是农民合作社规范发展的重要一环，避免合作社开展资金互助或信用合作业务时再被定性为“非法集资”等现象的发生，从而为农民合作社开展内部资金互助或信用合作服务提供法律依据和规范指引。

此外，《条例》明确规定农民合作社的成员为登记备案事项，但未明确具体备案内容。实践中，为了满足合作社设立条件，部分空壳合作社、有名无实的合作社往往是设立人提供了未经本人同意的农民身份资料办理登记而成立的。为加强对虚假登记的源头监管，应明确农民合作社提交成员备案资料时，须有农民成员的签名资料。

2.合理化农民合作社退出管理制度

一是回应实践需求，完善歇业制度。如前所述，为满足市场主体个性化的经营管理需求，降低各类市场主体在特殊时期的经营成本，《条例》建立了歇业备案制度。根据我国现行《合作社法》的规定，农民合作社若长期处于不发生任何交易活动、不经营的休眠状态，将被施以非法性的制度评价与相应处罚。即农民合作社自主进入休眠状态的最长期限为两年，超过这个期限将被施以吊销营业执照的行政处罚。该规定是对违规歇业的农民合作社给予行政处罚，强制其退出市场，也从侧面规定了农民合作社可以依法歇业两年。系统整合现有立法中的歇业规定，是确保歇业制度价值得到充分发挥的重要内容。如果任由出现经营问题的农民合作社破产，无疑会导致大量资源的浪费，影响农民合作社成员的利益。根据不营业状态是否具有合法性，可将休眠状态区分为善意和恶意两种情形实施分类监管，以满足休眠合作社合法存续的实践需求。具体来说，对于因外部客观条件变化或内部经营计划调整等处于善意休眠状态的农民合作社，适用歇业制度允许其合法存续，并规范其主体资格和行为。歇业制度通过认可处于休眠状态的市场主体存续，有利于降低其运营成本和市场监督成本[29]。对那些设立目的不在开展经营活动，而是套取国家财政补助资金等不规范的空壳社、挂牌社，则列为恶意休眠合作社，实施最严厉的行政处罚强制其退出市场。

二是加强监督管理，完善强制退出制度。关于农民合作社的强制退出规定，《合作社法》规定了虚假登记或欺诈登记以及连续两年未从事经营活动的情形，《条例》规定了未按规定办理变更登记和针对营业执照的违法行为并情节严重的情形。在市场主体登记管理中，一直面临着市场主体“吊而不销”“注销难”等问题，为此，应进一步完善农民合作社的强制退出制度，明确强制退出的适用情形和撤销登记程序。具体来说，针对未取得农民同意进行虚假登记而形成的空壳合作社、有名无实的合作社，为保障“被加入”农民的合法权益，登记机关可以依其申请而撤销登记。此外，实践中的不规范合作社还存在着如未依法报送年度报告、未依法申请注销登记或办理清算等违法情形，法律应予明确是否可实施强制退出。基于程序正义要求，不同情形应予不同对待。对未依法报送年度报告的，可予责令改正和列入经营异常名录；但对未依法报送年度报告并符合连续两年未从事经营活动的农民合作社，则应予以吊销营业执照。农民合作社存在未依法申请注销登记或办理清算等违法情形的，可以由登记机关实施强制退出。

（三）健全政府执行农民合作社扶持措施的监督机制

政府对农民合作社的发展只能给予适度扶持，如果过度扶持则可能造成市场的不公平竞争，如果对合作社经营管理干预过多又妨碍了合作社的自治。因此，政府对农民合作社的扶持行为必须规范在法律限度内。如前所述，基于合作社的双重组织属性，《合作社法》应遵循合理的界限对强制性规范和任意性规范进行恰当的搭配，综合运用公法与私法也就是强制法与授权法结合起来作用于其调整对象[30]。《合作社法》关于“扶持措施”的专章规定中，既有“可以委托和安排有条件的农民专业合作社实施相关建设项目”这样的授权性规范，也有对农民专业合作社给予财政扶持和金融支持的强制性规定。另外，为保障国家对农民专业合作社优惠政策的执行，《合作社法》明确规定任意挪用、截留补贴资金，对应当依法给予农民专业合作社的贷款、税收优惠等未依法给予，强迫农民专业合作社及其成员种植某种作物、强制购买指定的生产资料或者按指定的渠道销售农产品以及接受有偿服务等侵害农民专业合作社及其成员生产经营自主权的行为，任何向农民专业合作社及其成员摊派的行为，均为损害农民专业合作社利益的违法行为，须依法承担赔偿损失、行政处分、限期改正、没收、折价偿还、责令改正等民事和行政责任；构成犯罪的，还要依法承担刑事责任。

在现有立法基础上，可以通过制定专门的农民合作社扶持项目管理办法，健全对扶持措施的监督管理规范。目前关于支持农民专业合作社实施相关建设项目以中央和有关部门、有关地方出台的政策性文件为主，缺乏统一的项目扶持管理规定。为防止政府及其部门在支持农民合作社实施相关扶持项目上滥用权力甚至进行权力寻租，催生出经包装的假合作社、伪合作社，建议制定专门的农民合作社扶持项目管理办法，改变目前存在的相关规范散、乱和层次低的现状，以统一的法律规定调整扶持政策的指向。在内容上，一方面明确开展扶持项目的目的是促进农民合作社的规范发展，因此，政府相关部门在规范和引导合作社发展时，应将优惠和补贴更多地应用于合作社的制度建设当中，帮助合作社建立规范的内部管理机制，从而促使扶持政策落实到符合合作社本质规定性的真正的合作社身上[31]。另一方面，完善对财政扶持项目及资金的监督管理规定。《合作社法》仅对财政扶持方向作了原则规定，还需通过专门的农民合作社扶持项目管理办法明确具体的扶持项目，如根据财政资金的使用方向确定具体的支持事项等。

修订后的《合作社法》增加了对扶持资金使用监督的规定，然而要使监督规定落到实处，还需要有明确的监督法律规范。目前除东方市人民政府和苏州市有关部门出台了专门规范性文件外，其他地方尚存制度空白。因此，在明确国家层面的监督管理办法的基础上，各地方政府也应制定专门的财政扶持项目及专项资金管理办法，对扶持条件、资金使用范围、资金使用管理及法律责任等做出明确规定。另外，健全对扶持措施的监督制度，必然要求坚决贯彻执行对地方政府和有关单位实施违法行为的法律责任制度，相应地，还应建立对法律实施不到位和违法行为打击不力的问责制，从多方面健全对政府执行扶持制度的监督机制。

注释：

①本文在全文论述中分别使用了农民专业合作社、农民合作社、合作社三种表述，其中，“农民专业合作社”是当前我国专门立法使用的表述，即以农民为主体的从事农业生产经营或服务的专业合作社，“农民合作社”在本文是指包括专业合作社在内的以农民为主体、以发展农业产业为核心的各种合作社，“合作社”则是指合作经济组织的一般概念。

②2021 年1 月4 日，中共中央、国务院发布《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（简称2021年中央“一号文件”）。

③2021年3月11日，第十三届全国人民代表大会第四次会议批准并发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（简称“‘十四五’规划和2035年远景目标纲要”）。

④参见全国人大法律委员会副主任委员李适时在第十二届全国人大常委会第二十五次会议第一次全体会议上所做的《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国民法总则（草案）〉修改情况的汇报》。