云南省生态文明建设思路与举措的研究

何廷伟（中共保山市委党校）

我国城市建设有两个难题：一是全国很多城市出现雷同发展现象；二是农民生活方式和社会认同感正面临严重挑战。保山地处云南省西南边陲，是我国与东南亚、南亚的重要连接点和结合部，是建设西南对外开放的重要节点，区位优势突出。以世界级生物圈保护区、“三江并流”世界自然遗产、历史文化重镇和著名侨乡闻名于世，文化底蕴深厚，生态环境良好。中心城市位于隆阳区保山坝中心，保山坝原为高原古湖泊，经过几千年的发展变迁，水域面积逐渐缩小，近代退化成湿地。1990年钱学森先生提出“山水城市”的概念，经过反复论证确定了其可行性，是具有“中国特色”的城市建设理论，将“山水城市”这一理念运用到当今城市建设中，既是对自然生态环境的保护，也是对中国传统城市、历史文化的传承与发展。2016年3月，保山市委、市政府在充分调研的基础上，决定在保山中心城区建设“万亩生态观光农业园”“万亩东山森林公园”“万亩青华海湿地恢复工程”，以此促成山水田园城市全域建设。

山水田园是指城市发展的生态化道路，是实现城市社会、经济、文化、自然生态系统整体协调发展的过程，即实现人与自然共同演进、和谐发展、共生共荣，它是城市规划发展的趋势和根本性变革。为使保山成为云南省美丽城市，山水田园城市具有重要的理论和实践意义。山水田园城市以“三个万亩”工程营造田园城市，参考“十个关系”构成：一是“大”和“小”的规模关系，规划面积与启动面积相辅相成，“三个万亩”与山水田园的点面关系。二是“远”和“近”的空间关系，远留空间、近成片区，和谐共处，都在画中。三是“实”与“虚”的精华关系，景观工程与人文建设，同时具备现实需求和历史人文要素。四是“高”与“低”的天际关系，既是高低错落有致的建筑群落，同时蕴含高山、坝区、湿地的多层次生态结构。五是“疏”与“密”的密度关系，在城市规划中控制好城市建筑的疏密结构，在植被种植中同样要考虑顺应自然的错落有致。六是“浓”与“淡”的色彩关系，既是蓝天白云的明暗，也是城市绿化的必然需求。七是“快”与“慢”的速度关系，包括经济的实效性与生态的可持续要求。八是“上”与“下”的同步关系，上层制度的生态文明与下层群众现实需求相同步。九是“生产”和“生活”的先后关系，只有完善生态建设的生产性功能，才能构建群众更好的生活环境。十是“新”和“旧”的投入关系，“三个万亩”是保山的新景观地标，但并不是全部，要求过去的景观不能废止，山水田园城市的构建还要继续。

一、构建山水田园城市存在的问题

（一）可持续发展保障制度、措施体系尚未形成

“三个万亩”工程中反馈的一些问题依然存在，保山致力于建设山水田园城市，意味着山水与田园互为主体的地位，但目前而言，“三个万亩”工程生态廊道建设征用了大量田地和部分林地，山水与农田的配比是需要重新审视的一个重要问题。山水田园城市不仅要有良好的人居环境，优美的生态，还要保证百姓的基本农田，让他们不为日常生计发愁，这就需要良好的制度做支持。明确划定了生态空间、生态保护红线、永久基本农田保护线等红线，对山水田园生态空间的范围和保护要求进行了相关规定，但要切实将规划保护红线和保护要求落地，还缺乏操作层面上的支持制度和保障措施。同时，失地农民民生保障制度需要与时俱进。目前对保山坝区的综合执法监管着重于城市建设用地区域，对生态空间范围内的违法建设、破坏生态基础设施、乱排乱放等行为的执法监管力度不够，山水田园城市的生态安全格局得不到有效保障。随着国家级生态湿地的建成，湿地保护相关制度和工作机制不够完善，在一段时期内也将成为中心城市核心生态空间保护的短板。

（二）工程项目问题多，营造力不足

“三个万亩”工程出现过一些技术问题，如万亩青华海中东方园林公司所做的万亩青华海湿地恢复工程项目规划设计与国家湿地公园的创建标准和功能定位不匹配，水体外来物种管理问题，水资源治理问题。万亩东山森林公园中东山森林公园规划设计方案问题，土地流转和相关手续审批问题，人工林与自然林之间的平衡过渡问题。万亩生态农业观光园引入基因等科技手段打造生态农业过程中，出现健全准入和监管机制等问题。这些技术问题在山水田园城市建设中依然会碰到，风貌不协调，坝区风貌破坏严重，山水田园景观无序建设、农房无序建设，多年来遍地开花式的无序建设，导致原来独立的村庄聚落逐步连成一片，村庄布局凌乱、边界模糊，建筑物的体量、材质、高度、色彩等风貌五花八门，更是难以做到周全发展。同时，“保山坝只见房子不见树”的现象日益突出，以往的滇西粮仓、田园风光逐渐消逝，整个坝区到处都是建筑物。

（三）空间统筹不足，贯通度不够

要完成山水田园城市建设任务，难度在于山水田园生态空间建设统筹不足，生态系统贯通度不高。按照生态城市的理念，生态城市是一个系统工程，生态空间需置于绿化网络系统中才能发挥最大生态效应，只有形成绿色网络空间，生态安全才能得以保障；只有形成绿色网络空间，市民才能不间断地感受生态建设带来的成果。保山中心城市“三个万亩”生态廊道工程已初具雏形，山水田园城市的建设着重于重点工程，穿越城市建设空间的连通东山、西山、万亩青华海湿地、万亩农业观光园等生态空间的绿色网络体系尚未形成。老城区传统公园与“三个万亩”工程的距离过远，辐射半径不足，导致居住在老城区的群众无法便捷地享受生态基础设施。

（四）引领不足，需要组织协调跟进

山水田园城市由“三个万亩”工程项目构成，这些项目大且集中，项目地区的城市生态建设非常美丽，而非项目区的生态建设不容乐观。一个城市的美丽应是全面、综合的，各部件加起来构成一个整体，保山城市生态化建设应是点面结合，既要有大的项目，又要有若干的小项目，这样整个城市才会变得美丽。因此，在进行“万亩计划”的同时，推进多个“千亩计划”或“百亩”计划，实现点面结合，效果更佳。根据“三个万亩”工程的经验，围绕保山山水田园城市的总体任务，需要建立工作部门协同配合跟进的工作机制。建设项目往往涉及多个方面的问题，不是一个部门可以独立完成的，需要多个部门的及时配合、协调与跟进。更多时候住建、财政、土地、水务、林业、环保、文化等部门还没有形成现代化大城市建设的联动机制，难以对建设过程中出现的问题进行及时研判、协商，难以对问题形成统一认识，就不能制定相应的推进方案。在推进“三个万亩”工程项目中，有的地方干的热火朝天，一些地方则进展缓慢，相互配合度较低。

（五）风貌特色不突出，文化氛围不强

过去永昌府城依太保山易罗池而建，坐西朝东，略呈长方形，具有良好的城市景观风貌基础，但在城市化快速发展的大背景下，城市同质化严重，历史文化空间消退，活力丧失，长期以来自然生长的山水田园空间在城市建设进程中逐渐消失，在城市改造更新过程中新型城市肌理蔓延，对原本特色山水格局造成不可挽回的影响，使保山城市特色迅速消亡。新建建筑风貌杂乱，没有形成统一风格特色、色彩体系，建筑文化语言缺失，与山水田园城市生态空间协调度不够；新建城市公园、生态开敞空间存在同质化问题，文化设施不足，文化风貌缺失，文化产业发展滞后，未能有效延续老保山文化景观。保山中心城市是全市的政治经济文化中心，但在城市辨识度、城市魅力、文化传承、风貌特色塑造、城市名片打造等方面与人民群众的期待还有差距。

二、推进山水田园城市建设的对策建议

（一）立法保障，可持续发展

建议国土资源、环保、住建局等部门协调规划绿地与农田的合理比例，严格制定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，推动保山城市生态化建设有序、合理进行。明确水源保护区（易罗池、北庙水库、大小海坝子水库、龙王塘等）、田园风光带的保护标准和原则，用法规的形式和法治的手段依法保护山水田园环境。同时组建综合执法部门，对山水田园生态立法区域进行重点巡查，规范城市建设、污染排放、农业开发、水利基础设施建设等行为，让山更绿、水更清、田更美、园更靓。推动国家级生态湿地保护管理局建设，制定湿地具体可执行的保护条例。

（二）加强坝区村庄规划，提升品质

重形与重心结合才是技术根本。明确职能职责，统筹开展坝区村庄整治和人居环境提升工程，确保村落整体风貌格局与坝区山水田园景观协调，传承地方文化，留住乡愁记忆，发展绿色产业。按照云南省委、省政府全力打造世界一流“绿色能源牌”“绿色食品牌”“健康生活目的地”的要求，加快构建符合绿色经济发展要求的新型农业、工业、服务业体系，积极引导和扶持农民组建相应的专业合作社，抓住旅游业发展的机会，开办具有当地文化特色的民宿、农家乐等，让农民从生态农业观光园建设和山水田园城市建设中受益，成为掌握现代农业技术的新型农民。

（三）营造生态市场化思维，挖掘价值资本

积极争取中央、省级资金支持，积极拓宽社会筹融资渠道。在全国推进生态文明建设的大背景下，充分抓住创建全国园林城市的机遇，以及省委、省政府对保山“历史文化名城，山水田园城市，开放创新之城”的新定位等有利优势，利用多种渠道，挖掘生态资源价值，转化为价值资本，以之作为招商引资的重要载体，出台优惠政策吸引有实力、有商业信誉的公司与民间资本加盟生态化建设工程，为保山生态化建设提供资金来源。促使城市生态空间形成网络系统，并与外界自然空间连通，才能对城市发挥最佳生态效益，使群众从中获益，并愿意使用及参与。纵横交错的道路、河流、带状开敞空间等形成的绿带系统，通过廊道网络联系，使城市生态系统基本空间格局具有整体性，保证了自然生态系统的连续性。建设城市绿廊空间需谨慎研究绿廊空间尺寸，尺寸过小则达不到相应的景观和生态功能效果，通过生态廊道的划定，打通城市绿廊，使自然生态空间顺畅引入城市空间，这不是建设一个公园、一块绿地就可以解决的，是否敢于“留绿”，是否能将“留绿”串联、并联起来，形成系统才是关键。在保山中心城市建设山水田园城市过程中，为保障整个城市生态系统的稳定性，按照生态系统建设理念，以坝区为基础，以“三个万亩”工程和点状绿地为“斑块”，用“廊道”来衔接，增加新老城市公园的可达性和贯通性，构建城市绿色网络系统。同时，广泛创造社会参与价值，营造生态及群体资本，吸引社会投资。

（四）组织真抓实干，构建层级引领

城市的生态建设需要发挥党建引领作用，实实在在为群众谋幸福，还要从小事做起，如垃圾分类、污染治理、生态意识、生态伦理等，让群众从身边的小事中感受到人居环境的提升，既有大的规划项目，也有细小的品质生态项目。同时，积极与住建、财政、土地、水务、林业、环保、文化等部门形成联动工作机制，对建设过程中出现的综合性问题及时进行研判、协商，对问题形成统一认识，以问题为导向，根据具体建设进展情况，定期开展联席会议，充分协商、交换意见，明确分工与职责，联合制定推进方案，确保山水田园城市朝着预定目标顺利实施完成。构建“倚山望水”永久山水田园城市空间，需要在传统规划的基础上在不同阶段层层落实山水田园城市建设的相关控制要求，用法定的形式将山水田园空间形态固定下来，进一步突出“显山露水融城”的城市形象。

（五）塑造特色景观，发掘地域文化

“三个万亩”工程是保山现阶段城市地域文化特征的重要组成部分，城市空间形态是地域特征的“根”，而文化则是地域特征的“魂”。通过延续塑造城市空间形态，打造独特地域山水景观，才能为文化承载打好空间基础；通过发掘地域文化资源，保山中心城市山水田园景观才能被真正注入灵魂，彰显出与众不同的城市气质和风骨，体现独特魅力。做强做大山水田园空间形态特征。在城市建设过程中通过规划引领进一步强化城市山水田园格局，围绕山体、水体、田园建设生态城市。通过山地拓展，形成“山坝结合、田园组团”的城市结构，同时依托城市景观形成新的城市中心，实现老城区功能向外疏解，优化城市空间，提升城市功能。

山水田园城市要深入探索居民的主体性在生态文明中的作用，要使每位居民都认识到城市人居环境建设和改善与自己息息相关，让群众的主体性在城市生态建设中得到充分体现。收集居民的意见，充分听取居民的建议，让居民参与到山水田园城市建设的实践中来，真正能做到文化的融合与发展。

三、小结

保山提出山水田园来推进生态文明排头兵建设，并取得初步成效，但从上文可以看出，实践中运行机理和操作方式有很多经验值得借鉴。关注现实问题和发展，不能被表象所迷惑，需要延伸和转化为理论问题，如本文以“制度—技术—资源—组织—文化”构建的山水田园城市理论框架为依托，才能更真实地去思考和实践。要清醒而深刻地认识到云南省生态敏感脆弱，经济社会发展不平衡，经济发展要求和生态文明理念存在矛盾，而发展又要求其辩证统一，找到平衡点或跳出来找到新的发展方式，是山水田园城市的创新要求。在县域经济发展和乡村振兴的背景下，发展山水田园城市需要因地制宜、与时俱进地思考及运行，不仅要牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，还要把“绿水青山”变成惠及当地人民的“金山银山”，从而解决好群众的生产、生活问题，满足群众的民生需求，让群众拥有更多的获得感和幸福感。云南省争当全国生态文明建设的排头兵，保山市推进山水田园城市建设，需要具有前瞻性、全局性，因地制宜、扬长避短，以适合本地条件来进行发展，很多方面汲取经验后进行创新，不仅要在理论上进行创新，在实践和观念上也要创新；不仅需要科学技术的支撑，还需要政府、企业和人民的共同努力，在城市发展和环境保护方面走出一条开拓性的新路子，谱写生态文明山水田园城市新篇章，为把云南省建设成为中国最美丽的省份贡献保山智慧。