基层治理中乡镇政府层面存在问题与对策探究

白晓阳（华北水利水电大学）

乡镇政府是我国政府序列中最低的一级，与群众接触最多、最直接，“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府既是落实中央、地方各级政策的承载主体，又是汇集群众意见、关照群众情绪最直接的地方。因此，乡镇政府在我国政府治理体系中处于基础性的重要地位。

一、乡镇政府层面存在的主要问题

（一）干部队伍问题

乡镇经济社会发展由于受自然条件和历史因素的制约，经济社会发展严重滞后于城市。通过对东部某省三个地市的乡镇干部调查发现，乡镇干部队伍“弱化”“老化”现象严重，导致乡镇干部队伍建设难以支撑乡村振兴的需求。具备优良“治理”能力和引领乡镇经济社会发展的干部人才匮乏已成为制约乡村振兴的突出障碍，主要表现在干部人才“进不来”、本职工作“干不动”、干部人才“留不住”。

1.“身份”壁垒。受乡镇政府编制数量和身份壁垒的影响，很多优秀的专业人才因身份限制被挡在机关门外。《公务员法》实施后，乡镇人才引进和干部流动中存在明显的“身份”壁垒问题，身份性质和单位性质差别是制约人才流动的一大壁垒。事业身份的人，很难进领导班子，这在一定程度上影响和阻碍了乡镇干部队伍优化。近年来，除参加选调生考试和公务员考试录用到乡镇党政机关以外，其余大部分干部、职工是通过参加事业单位公开考录、招聘、借调等方式进入机关部门工作，并逐渐成长为本部门、本单位的得力干将。受事业编转公务员身份难的影响，在干部提拔任用时，事业编制人员由于非公务员“身份”制约，即使业绩再突出，口碑再好，也只能在单位从事专业性工作。“身份”壁垒导致事业编人员提拔空间小，在一定程度上凸显不公平，不利于才尽其用。

2.本职工作“干不动”。乡镇干部出现本职工作“干不动”现象，可以理解为“职业倦怠”“职业枯竭症”。职业倦怠是一种由工作引发的情感、精神与体能上入不敷出、身心俱疲的枯竭感觉。乡镇干部工作“干不动”主要表现在思想上和能力上两个方面。

思想上“干不动”。乡镇干部队伍，由于调动交流的岗位很少，使得许多基层工作人员在原单位一待就是数年，甚至十多年。重复的工作内容、较大的工作压力以及长时间难以解决的个人晋升、心理焦虑等问题，容易让人对工作产生厌倦、烦躁之感，服务意识和宗旨意识变得淡漠，严重影响基层工作的正常开展。

能力上“干不动”。乡镇干部长期重复性工作很容易产生“工作责任型”和“本领回避型”职业倦怠，严重制约干部工作成效。很多乡镇干部反映基层的工作越来越难做，“官”越来越难为，不同程度出现“本领恐慌”和“能力不足”的问题。第一，“工作责任型”职业倦怠。乡镇工作任务重，资源有限且责大权小，导致乡镇干部的职业倦怠现象逐渐显现，极易身心俱疲、就此消沉。第二，“本领回避型”职业倦怠。受自身能力素质影响，不能及时有效完成相关工作或任务，导致工作能力“负增长”，常常陷入“老办法不管用、新办法不会用”的窘境，由于能力不足产生的逃避心理悄然而生。

3.干部人才“留不住”。乡镇干部队伍建设时常陷入“留人难”的窘状。待遇低、离家远、责任大、平台小、任务重、配套设施不完善、人际关系不和谐等原因，都可能成为乡镇干部尤其是年轻干部逃离“围城”的理由。为避免过度“逃离基层”现象造成人心思动引发基层工作的“蝴蝶效应”，各地相继出台了最低服务年限来限制乡镇干部调离乡镇，在一定程度上缓解基层人才逃离这一问题。但治标不治本的“强留”政策，并不能解决干部逃离基层的客观现实。每一个身处基层的干部都清楚当前干部选拔任用上留给乡镇干部的“位子”很有限，很容易触及晋升的“天花板”。马克思说过“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”乡镇干部五加二白加黑地工作，不但没有令人羡慕的工资收入，还把原来一些隐性福利减少。预期经济保障水平降低和心理“落差”，导致一些乡镇干部感到不适应。原本公务员职业附带的荣誉感、归属感、幸福感由强指数开始向下锐减，离职或逃离倾向开始强化。

（二）体制机制问题

1.干部晋升问题。乡镇党政正职，工作的根本动力是能够更进一步，成为副县级干部，或到重要局当局长。越年轻，未来晋升的空间越大，工作动力就越大。一个乡镇的“工作业绩”，也往往与主要领导的“政治抱负”紧密相关，那些年龄相对大的乡镇党委书记、乡镇长，晋升前景黯淡，工作动力可能严重不足，就越可能按部就班[1]。乡镇的副科级领导干部，其工作动力也主要与其“职业前景”相关。越年轻有发展空间的副职领导，越能配合乡镇党委书记工作。其“晋升”与否，很大程度上取决于乡镇党委书记对其的认可程度，以及与县级主要领导的关系和熟悉程度。反之，副职中年龄较大的干部，如果看不到晋升的希望，其工作动力就可能严重受阻。乡镇一般干部，工作时间长、年龄大的老同志，到了晋升“天花板”，已经没有工作动力，“不出事”就是最主要的处事原则，所以宁可不做事。新进的年轻干部，可能工作动力充沛，也是乡镇工作的主要承担者，但如果不适应基层工作或者看到自己“前景”不乐观，则可能想尽办法离开乡镇，进入县直单位。乡镇中“七站八所”的技术性干部一般都是事业编身份，如农技站、水利站、财税所、文化站、司法所、粮食所的干部。由于干部人事制度中，事业编制一般很难转变为行政编制身份，其晋升空间十分有限，无论是二十多岁被提拔为站长、所长，还是四十多岁提拔为站长、所长，其职业前景均不容乐观，所以事业编的干部，工作动力普遍严重不足。总之，乡镇干部的“动力构成”和“激励机制”，各不相同。其政治信念、个人志趣、利益福利、家乡观念、情感纽带等都可能对每一个干部的行为产生影响。最主要的是“职业前景不佳”“晋升空间狭窄”，这些制度性限制，严重影响着乡镇干部队伍的积极性。

2.权责不等问题。基层治理何以深陷困境？从根本上讲是乡镇政府财政事权与支出责任严重脱钩所致[2]。受压力型体制影响[3]，在各类工作事务层层分解下压的过程中，出现了责任也下移的情况，乡镇政府作为最低一级，无法再转移事务，有时就自然而然地成了责任的承担主体。县直单位中的强势部门，如县委办、政府办把责任压给基层，不断制定各种任务清单；同时，县直许多职能部门也在将任务分解到乡镇一级政府的同时将责任自然地“甩”给基层。这样一来，任务到基层的同时，责任最终也就落到了乡镇干部的身上。而且在多数情况下，真正干事业的干部却成了责任的承担者，成为被追责对象，有时候被迫成为“飞来横祸”的“受害者”，甚至被迫成为替领导担责的“替罪羊”“背锅侠”，这种情况极大打击了干部干事的积极性。

3.社会人际因素问题。社会人际关系也是一个很重要的因素。人们常说“村庄是个熟人社会”，其实“县城也是一个熟人社会”。县城位置特殊，在地理位置和政治功能、经济功能等诸多因素的共同作用下，大部分机关单位的工作人员相互之间都认识，存在需求关系，这是县城自古以来就带有的天然属性。在这种情况下，一些人员可能不会完全按照原则、规定督导工作落实，甚至还可能帮助一些人规避原则。在一定程度上导致了工作责任、压力传导不到位的问题。

（三）对基层考核指标不科学

县级政府列入考核体系的工作任务就是乡镇工作全力以赴的目标，围着检查考核转、跟着上级任务走是乡镇工作的真实写照[4]。县级政府对乡镇工作的考核得分即为乡镇政府工作成绩，各个乡镇在全县的排名直接反映的是乡镇党委书记的工作能力，是乡镇党委书记能否进步的主要评价标准。目前县级政府对乡镇的考核存在的明显问题是：一方面，县级政府对乡镇的考核内容过度重视经济指标，乡镇领导发展经济的能力被看成是最重要的能力，尤其是对乡镇党委书记的考核指标不够科学，考核主要指标还在经济发展方面，就导致了党委书记没有很好地履行起抓党建的第一职责，而是将精力主要放在如何引进项目，如何发展经济上，不能适应新时代新理念新发展的要求，考核内容不够全面。另一方面，抑制了乡镇独立开展工作的积极性。乡镇疲于应付各种考核、检查，没有精力真正干事情。对乡镇一般干部，他们的晋升机会主要掌握在党委书记手中，这就导致多数乡镇干部关注更多的是“一把手”关注的地方，“一把手”关注什么，他们就关注什么，“一把手”要求什么，他们就做什么，却没有关注自己分管的工作和分内职责，更有甚者对上级的要求、上级的文件选择性执行，这些都是考核指标不科学，对基层干部的考核不全面造成的。同时乡镇政府将这种管理体制向农村延伸，有的乡镇甚至对所管辖的农村也设定指标进行考核，让村民自治组织承担乡镇政府的工作任务，造成村民自治异化。

二、解决措施

（一）认真开展调查研究

乡镇政府“应付检查”，已经成为普遍性问题，“被动工作”也成为乡镇的常态。要减少一些“花拳绣腿”式的“门面工程”，既不中看也不中用，劳民伤财；减少一些“走马观花”式的督导检查和“设置路线式”的调查研究，避免基层将大部分精力浪费在迎检上。上级领导应沉入基层认真开展调研，应重在发现问题，帮助基层解决问题，对于一些基层存在而又超出了现有政策规定的问题，要认真总结，该向上级反映的及时反映，该修订、出台新政策的及时修订、出台政策。

（二）继续引进年轻人才

面对基层年轻干部紧缺的状况，要保持乡镇基层政府在地方公务员招录考试中的比例和稳定性，通过不断地招录将年轻人充实到乡镇政府中去，规范借调手续，有效避免乡镇新招录年轻干部被县直部门直接借调走的现象，增加年轻干部在基层锻炼和成长的机会。这样年轻干部提拔后就可以直接独挡一面，而不需重新再经历摸索、适应基层的情况。这些新鲜血液既可以改变基层缺乏年轻干部的情况，又可以通过时间的累积效应将“吃空饭”的老干部慢慢地替换掉，不断改善乡镇基层政府干部干事创业的工作风气。

（三）加强基层治理力度

按照全面从严治党的要求，全面从严加强基层治理，将严的导向、实的导向传导到位。对于政策已有规定，要求明确落实、必须落实的举措，如果基层没有认真落实，就要查清楚问题的原因，对于一些因敷衍应付造成的“断头路”现象，必须严惩相关责任人，以儆效尤。认真落实乡镇工作“三结合”的要求，从乡镇干部思想上解决根源问题，从工作方式上转变乡镇干部作风问题。

（四）尊重干部成长规律

年轻干部不缺学历缺经历，不缺激情缺韧劲。既要发挥年轻干部的长处，又要尊重干部成长规律，既要敢于分配任务、大胆使用，又要善于引导、循序渐进，而不是让基层新人“浅尝辄止”，“走马观花”式打杂，在一个岗位屁股还没坐热，业务还没熟悉，就被派到其他岗位。基层工作绝不是“哪里缺人哪里搬”，要让年轻干部在干好一个岗位的情况下再去多岗位历练，真正使年轻干部涨见识、增才干。

（五）优化考核指标

转变以往考核方式，对乡镇党委书记的考核应该转变“唯经济指标论英雄”，而更多地考量党委书记抓党建第一职责、班子建设运转情况的考核力度[5]，加大对新发展理念落实情况的考核[6]，结合地区实际，明确定位乡镇发展工作方向与重点，充分调动乡镇推进乡村振兴发展的积极性，使考核更全面、更科学，更合理。针对其他乡镇干部，要加大平时考核和近距离考核的力度，使组织对一个干部的了解更加准确和全面，有效破解晋升机会卡在“一把手”手中。同时，要建立容错纠错机制，让真正干事创业的干部不吃亏、不“背锅”，充分调动干部工作的积极性和主动性，更好地推动政策落实。

（六）转变乡镇政府职能

基层政府要摒除维稳型治理和选择性治理行为逻辑，转变乡镇政权公共服务缺位的困境，强化乡镇基层政权“保基本”的公共服务职能[7]。转变乡镇政府悬浮型角色下的错误思维定式，纠正怕出事、不作为的错误行为逻辑，规范基层政权的行政行为，严肃惩戒部分乡镇基层政权懒政和怠政行为。全面推行权力清单制度，在坚持“法无授权不可为”原则基础上，赋予乡镇政府承担事务的相应权力，上级政府和职能部门不能随意将不属于乡镇政府管理权限的行政事务摊派给乡镇。落实中央改革精神，优化精简行政事务工作程序，解决因职能交叉、多头管理造成乡镇政府负担沉重的局面。重塑乡镇党员干部的政治原则性和党性纯洁性，进一步推动乡镇基层政权从“官本”向“民本”转变，严厉惩处部分基层党员干部选择性执行上级政策的“策略主义”行为，加强基层党员干部下乡调研力度，鼓励乡镇干部特别是年轻干部多下乡调研了解第一手资料，建立乡镇干部定期与农民的交流联系机制。