“多规融合”的国土空间规划编制探索

孔祥亮

贵州省第一测绘院（550014）

0 前言

随着我国经济发展与文化建设的不断加快，越来越多人关注民生与经济、生态、文化的相关性。在人均土地资源越来越少的当下，我国国土资源的规划与整合显得更加重要。国土空间规划是对国土资源的综合性部署，对国土空间资源形成最优效益的整合、利用与保护，能够提供给国家、社会与个体更好的资源利用环境，保障国家对土地利用的合理控制，保持土地利用形成可持续发展势态[1]。当前在我国国土空间规划中，“多规融合”是统筹了多种规划要素进行的综合性规划，给国土空间规划编制提供了良好的资源与信息技术，使得国土空间规划能够形成共生互动的空间形态，这对国土资源可持续发展也具有实际意义。

1 国土空间规划理论研究

国土空间规划理论在不同国家的研究要素也是不同的，西方发达国家在国土空间规划中形成的编制逻辑可能并不适用于我国国土资源。以国土空间规划理论对国土资源与空间资源进行规划、整合、利用与保护有利于提高国土空间资源的综合效益[2]。我国当前的国土空间规划研究中，城市空间与生态本底、“多规融合”的关注较多，其也是国土空间规划的重点内容，但在具体的研究中，还缺少了能够成为完备体系的理论研究与技术探索。在国土空间规划中，许多专业人士认为应追求合理协调的空间形态，在空间资源规划中重视生态保护与生态修复，加强对生态自然环境的统筹兼顾，形成人与自然和谐共生的空间环境。在“多规融合”的视角下，国土空间规划应从顶层设计进行协调，由上而下统筹规划要点，形成综合性战略部署，为国土空间资源的利用形成较高综合效益。

2 国土空间规划现行的问题

我国在国土空间规划中，主要以五大发展理论为指导，这五大发展理论通过对区域空间结构的规划与整合，提高区域生态与经济的建设，促进生态文明建设与经济可持续发展[3]。这就需要国土空间规划能够不断创新思路，协调主要的几大元素，包括人口、产业与用地等，在规划进程中实现绿色发展。但我国国土空间规划在理论体系与技术路线上还存在一定的不足，因此当前国土空间规划中还存在较多问题，主要体现在以下几点。

2.1 管理措施不到位

国土空间规划属于整体性规划，在区域建设中具有应用价值，但在区域规划中应用也必然面对许多问题，其中，各个规划项目的切入角度不同是主要问题[4]。不同规划项目的出发点不同，在规划体系的管理上便产生了一定混乱性。现行的国土空间规划，在规划体系中还存在着平行交叉、层级不明等问题，给管理措施的落实形成多种限制，难以有效管理，也不利于国土空间规划质量的提升与保障。

2.2 空间管制措施不同，政策差异性影响

在国土空间规划中，由于政策差异给不同地区的空间管制形成了不同的规划特点，使得区域间的国土空间规划方案难以形成有效衔接。大部分的国土空间规划都先从生态保护的角度对空间管制的要素进行有效提取，包括水体、林地、生态保护区、矿产、农田、基础设施等，并且还需要通过不同要素的敏感程度形成不同的空间管制措施。所以在国土空间规划的空间管制中，其内容大不相同，所应用的政策也不相同。这种由于空间管制措施不同、政策差异性影响造成的国土空间规划难以衔接的问题急需得到改善。

2.3 管理体系不完善

国土空间规划在理论体系上还缺少成规性，没有形成完整的技术路线规划，所以各区域在应用国土空间规划理论进行区域规划管理的过程中，管理体系存在缺陷[5]，难以为区域规划提供有力的制度支撑。这也是国土空间规划在当前面对的重要困难，需要在理论体系上进一步完善，才能够创新管理机制，形成现代化管理机制，为国土空间规划提供有力支撑。

3 基于“多规融合”的国土空间规划编制探索

国土空间规划对于国土空间资源的规划、整合、利用与发展具有现实意义，是国家重要的战略部署，也是实现国土空间资源可持续发展的一种良好措施。国土空间规划还存在一定的不足，为了能够提高其理论体系的可操作性，应对国土空间规划进行合理编制。以“多规融合”为基础的国土空间规划编制能够统筹多种规划要素，编制统一的空间规划，实现国土空间规划的全覆盖要求。在“多规融合”理念下，国土空间规划需要以水土资源的保护、开发与治理为重点，以人口城镇化发展为目标导向，以生态保护与建设为主要目标，构建人与空间、生态自然的整体性规划思路。

首先，“多规融合”的国土空间规划需要坚持改革与创新，给国土空间规划提供更多的动力[6]。这需要从多个角度入手，包括建立生态环境保护与资源节约利用的机制体系，形成相关的法律法规，建立生态文明示范区等。在这些基础上落实国土资源中多种要素的合理配置，为国土空间规划改革形成良好的动力，这样才有利于推动城市化发展进程，实现城乡一体化发展目标，从而开发与扩展国家的新发展空间。

其次，“多规融合”的国土空间规划需要坚持协调发展，为国土空间规划目标下的经济发展提供新的格局。我国国土空间规划在区域协调发展与城乡一体化发展中都有具体体现，为了能够建设新的城镇化格局，提高城乡基础设施建设，需要不断创造具有引领效果的示范区如产城融合示范区。只有坚持协调发展，才能够进一步提高公共资源的均等分配，为国土空间规划与建设提供良好保障。

最后，针对国土空间规划编制还需要完善相关监督机制。建立国土空间规划体系意义重大，是落实习近平总书记构建生态文明制度 “四梁八柱”的重要举措，是推动规划管理工作改革、实现雅安社会经济发展的需要，有利于实现“多规合一”、通堵点破难点，要深刻领会国土空间规划体系内涵，高度重视并切实做好国土空间规划编制工作。在“多规融合”下，要确保国土空间规划编制工作的有效开展，必须要建立国土空间规划体系和监督机制，这是党中央作出的重大决策部署。国土空间规划将整合现行城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划等空间性规划，是以发展建设为导向的资源与空间引导、管制规划，是对自然资源要素保护与开发利用的一次规划重构，关系未来更长远的规划发展。各县（区）、市级各部门要确保规划编制工作顺利高质量推进。要加强组织领导，健全工作体系，建立纵向协同的领导机制；强化技术支撑，加强队伍建设；强化财政预算支持，保障规划经费；强化工作督查问责，把各县（区）工作推进情况纳入绩效考核。

4 结语

国土空间规划是对国土空间资源的有效规划、整合、利用与保护，以综合性的规划形成了具有最优效益的综合性战略部署。国家在国土空间规划中有较多的研究，但相较于西方发达国家，我国在国土空间规划理论体系与技术路线存在一定不足。当前国土空间规划面临许多问题，由于国土空间规划在规划项目上多样，规划要素较多，因此可能形成产生一定的混乱，如规划管理体系不完善、管理措施不到位等。为此，需要在“多规融合”理念下对国土空间规划进行科学编制，从国土空间规划的新路径、新格局与新动力入手，保障国土空间规划的科学性与合理性。