乡村人才振兴政策执行因何遇阻？——基于修正后的模糊—冲突模型解释

张贵群,张 旭

(1.中共重庆市委党校 公共管理学教研部, 重庆 400041; 2.中共昌都市委党校 经济与行政管理教研室，西藏 昌都 854078)

一、问题的提出与文献综述

自我国在第一个人才队伍建设规划纲要《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》中明确提出要鼓励和支持农业技术专长人才到农村开发创业,发展农村人才市场,培养农业产业化经营和农业科技队伍,实施“西部地区百万农村基层党员干部培训工程”以来，到2021年2月23日颁布《关于加快推进乡村人才振兴的意见》提出“大力培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，吸引各类人才在乡村振兴中建功立业”，乡村人才队伍建设已历经20年的发展。尽管中央政府谋划全局推进乡村人才建设，各省、市、自治区政府也相继形成一系列政策加快人才振兴工作落地，但政策输出的结果似乎与政策预期不符。据国家统计局公布的《2021年农民工监测调查报告》显示，我国农民工数量达到29 251万，比上一年增加691万人，增长2.4%，农村进城务工人员持续增加。第三次全国农业普查数据显示，东、中、西部地区农业生产经营人员的学历为初中及以下的占比分别为90.3%、91%、93.3%。可见，乡村人才发展的数量和质量都在相对下降，城乡之间人才发展的不平衡问题进一步加剧，各类人才支撑乡村振兴战略实施的基本需要尚未实现。目前，乡村人才振兴政策在执行中部分呈现“梗阻”特征。

乡村人才队伍建设是乡村振兴的关键，其建设效果受多种因素影响[1]。已有文献对农村人才发展的现实困境开展了系列研究并取得丰硕成果。总体而言，相关研究认为乡村人才发展困境主要存在三方面的问题：一是“没人留”，乡村人才数量不足。乡村人才振兴是关系乡村发展的关键问题[2]，乡村人才匮乏[3]、乡村人才流失[4]、乡村人才学历结构分布不均[5]、乡村人口老龄化严重[6]、乡村人才年龄断层[7]是乡村人才建设的突出问题。其中，经济型人才、技能型人才和农村实用型人才严重匮乏，导致乡村人才供给难以满足乡村振兴的需要[8]。二是“不愿留”，乡村发展不能吸引人才。城乡之间教育与就业不匹配[9]、岗位编制少和职务晋升难[10]、公共服务资源配置滞后[11]造成对乡村人才的吸引力不足。此外，大多数人才对乡村建设抱有“大材小用”的心理，对乡村未来发展持消极态度，难以改变对乡村的刻板印象，从而形成明显的“过客”心理，不能真正扎根于乡土[12]。三是“留不住”，乡村人才环境欠佳。乡村人才政策尚不健全[13]、激励保障机制不完善[14]、培训课程不合理[15]、人才发展空间狭隘[16]等让多数人才将乡村工作当成就业择业的跳板。

综上所述，已有研究从不同角度解释了乡村人才发展瓶颈与乡村人才结构不良、吸引不足、环境欠佳紧密相关，这些研究成果为后续实现乡村人才振兴提供了有效的政策建议和工作思路。但实际上，影响乡村人才发展的多种因素是彼此相联的。欠佳的人才发展环境造成对乡村人才的吸引力不足，进而导致乡村人才结构不良。目前，需要从系统视角构建起能容纳更多影响因素的分析框架对乡村人才振兴政策遇阻进行整体性解释。本文尝试以美国学者马特兰德的模糊—冲突模型为分析框架，通过对该模型进行适用性修正并构建政策内容的测量指标分析自上而下的政策流转过程，探究乡村人才振兴政策遇阻的原因，以期为提升政策执行绩效提供思路。

二、模糊—冲突模型及其适用性修正

模糊—冲突模型是西方第三次政策执行研究运动的代表性理论，避免了片面关注单一政策主体而忽视其他政策影响因素的弊端，为政策执行研究提供了整体性视角。但该理论在分析中国语境下的政策执行过程时存在一定的适应性问题。本文根据已有研究和中国的政策情景对模糊—冲突模型进行了适度调整。

(一)模糊—冲突模型

马特兰德的模糊—冲突模型是政策执行研究领域中的经典模型(见表1)，该模型以资源、权力、情景和联盟为基本分析变量,在整合以往“自上而下”和“自下而上”两种政策执行范式的基础上提出模糊—冲突模型[17]。其核心观点在于不仅需要罗列出影响政策执行的变量，还需要找出那些促使变量成为影响因素的原因。从政策本身所具备的模糊性程度和冲突性程度出发，将政策划分为4种执行类型，分别是行政性执行、试验性执行、政治性执行和象征性执行。

表1 模糊—冲突模型

模糊性低、冲突性低的政策会采取行政性执行，此时影响政策执行效果的支配性要素是资源。马特兰德指出科层体制只要有充足的资源就可以通过行政性执行实现政策效果。模糊性高、冲突性低的政策被称为模糊性政策，政策执行类型是试验性执行，地方情境是影响试验性执行效果的支配性要素。该模型建构的情境，是指当一项公共政策的目标和手段不够清晰时，政策参与者所掌握的资源优劣直接影响着政策效果。冲突性高、模糊性低政策被称为冲突性政策，政策执行类型为政治性执行，支配性要素是执行者所掌握的权力。该模型构建的权力是指政治权力，是政治主体对政治客体的约束与限制程度，通常以国家强制力为保障。模糊性高、冲突性高的政策会采取象征性执行，由联盟力量决定着政策执行效果。其中联盟力量主要指农民工、研究人员、媒体等社会力量。

模糊—冲突模型是从政策属性角度观察政策执行模式的重要理论,为政策执行研究提供了考察政府行为的理论视角。政府行为是政策执行研究中的重要研究对象,通过透视政府运作过程,提炼政府行为逻辑图景,厘清其与政策执行结果的关系,以更好地呈现复杂场域下的政策执行过程[18]。

(二)模糊—冲突模型的适用性修正

模糊—冲突模型作为整合阶段的代表性理论，其重大贡献在于避免了仅从单一途径关注高层决策者或基层执行者方面的问题，而是从政策自身的模糊性与冲突性出发，揭示了不同执行类型的支配性要素。但西方价值取向下构建的理论模型，在分析中国的政策执行过程时存在解释力不足的问题。

已有研究对模糊—冲突模型的解释性质疑主要集中在以下几方面：第一，该模型缺乏模糊性和冲突性的衡量标准。马特兰德根据模糊性与冲突性的程度高低划分政策的执行类型，但政策的模糊性与冲突性并不是“非高即低”的，而是随着政策环境调整而变化的。第二，政策执行类型的划分过于简单。模糊—冲突模型将政策分为4种执行类型，但一项公共政策在不同的阶段呈现出不一样的模糊性与冲突性特征，单一的执行类型很难解释复杂的政策现实。第三，政策执行类型的支配性要素是否适应中国的政策现实还需进一步考证。第四，模糊—冲突模型提供了政策结果预测方案，却未说明执行模式与执行结果之间的主要关系。

国内学者主要通过两种方式对模糊—冲突模型进行修正：一是通过研究结果和案例结论检验该模型的解释性并据此进行修正[19]；二是通过对该模型进行适用性修正再进行案例分析[20]。尽管根据政策问题的侧重点不同形成了模糊—冲突模型的不同修正方式，但是国内学者关于模糊—冲突模型的修正仍然集中在模糊性与冲突性的拓展[21]、支配性要素的重新确定[22]、执行类型的动态修正等方面[23]。

为增强模糊—冲突理论的解释力，使其更符合中国政策运作情景，需要对该模型进行适用性修正。中国的政策运作情景在微观层面表现为政策参与者之间的共谋现象[24]，在宏观层面表现为政治因素与公共政策的互塑[25]。贺东航和孔繁斌认为，中国的政策执行发生在一个“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态中，有两个显著特征——“高位推动”与“条条块块”[26]。此外，杨宏山认为，政治决策与行政执行体系间的融合性是中国政策过程的显著特点[27]。与其他因素相比，政治因素深度作用于中国的政策议程过程，直接影响政策系统的输出状况，故此本文结合中国政治情境和权力结构关系对模糊—冲突模型做了以下三方面的修正(见图1)。

图1 修正后的模糊—冲突模型

第一，关于政策属性的识别标准调整。马特兰德根据政策模糊性与冲突性的高低不同将政策执行类型划分为4个象限，这种以政策固有属性为基础的识别方法可以有效避免单一视角研究的片面理解。然而，在政策实践中模糊性与冲突性的程度高低并不是泾渭分明的，大多政策都是介于这种“高低”之间随着政策运作过程跟进变化。因此，本文将政策属性的“高低识别”调整为“升高降低”趋势，以政策变迁视角描述政策属性的演进过程。当政策模糊性与冲突性呈现升高或降低的变化趋势时，政策执行类型也随之转变，从单一的政策执行方式转变为趋近于某种政策执行类型。

第二，关于政策执行类型的动态解释。模糊—冲突模型将繁缛的公共政策区分为4种政策执行类型，但这4种政策执行类型并不能概括错综复杂的政策现实，也未能解释政策执行方式的动态转化过程。政策执行类型的转化既是政策目标与手段自上而下的文本再造过程，也是适应政策环境变化的政策变迁策略。趋近行政性执行是政策执行的理想状态。诚然，政策目标清晰、政策手段明确、上下同心同德、利益结构良好等都是政策执行的“良药”，在这种境况下政策更易于达到预期效果。马特兰德在已有研究中指出，执行者会基于权力优势地位将政治性执行转化为行政性执行[17]。同时，在我国的政策执行案例中，基层执行者也会通过“求解”与“替代”的行动策略将试验性执行转化为行政性执行[28]。以降低政策的模糊性与冲突性来达到趋近行政性执行的目的对政策执行结果而言无疑是积极转化。相应地，趋近行政性执行的政策模糊性或冲突性升高则是影响政策执行效果的消极转化。

值得注意的是，趋近象征性执行的政策尚未存在转化策略。原因在于模糊—冲突理论模型所构建的象征性执行并不带有褒贬之意，更不是政策执行上的“阴奉阳违”与“敷衍了事”，而是与符号、价值、理念等密切相关联，是相关政策内容的抽象呈现。象征性执行的政策只要将政策内容付诸实践就意味着政策执行的成功。

第三，关于支配性要素的适用性修正。资源、权力、情景、联盟不仅是模糊—冲突模型的基本分析变量，也分别是4种政策执行类型的支配性要素。但其中的部分内容与中国语境稍显不符。其一，“情景”是趋近试验性执行的支配性要素，马特兰德将其描述为政策参与主体的共力状况，未能明确解释“情景”的含义。我国的政策试验与激励手段紧密联系。杨宏山从府际关系的视角，建立了政策执行的“路径—激励”分析框架，指出当自上而下的激励机制足够强时，即使政策目标和实现途径不明晰，地方政府也会积极开展试验[29]。其二，“权力”是趋近政治性执行的支配性要素，是指政策参与者以足够的力量对其他主体进行约束与限制的能力。在我国政治性执行中必须考虑央地结构关系。殷华方等将政府间关系和政策特性条件相组合，认为不同的府际关系和政策属性结合，造就地方政府不同的执行策略选择[30]。由于央地关系本质上是一个多阶段讨价还价过程，因此政策制定本身和地方政府政策执行策略都将是一个动态性均衡。可见，趋近政治性执行的支配性要素并不是西方语境下的“权力”，而是由府际间的“权力结构”居于主导地位。其三，“联盟”是趋近象征性执行的支配性要素，但由于我国不存在影响政策议程的联盟力量和压力集团，因此本文以中国之治下的“社会力量”进行替代[20]。

三、乡村人才振兴政策的模糊—冲突分析

乡村人才振兴政策是立足于乡村振兴战略背景下由中央政府制定、自上而下推进的政策实践，目前各级地方政府已形成了大量与乡村人才振兴相关的政策文本。本文尝试以修正后的模糊—冲突模型为基础，构建政策属性的测量指标，分析乡村人才振兴政策在中央政府和各级地方政府之间的流转变化，寻找政策执行遇阻的原因何在。本研究以明确提出实施乡村振兴战略以来中央政府陆续颁布的关于推进乡村人才振兴工作发展的相关政策为原始资料，以各级地方政府后续发布的乡村人才振兴政策为数据样本，采取分层抽样的方法在各级地方政府门户网站、北大法宝等找到已公开的省级政府政策文本31个(不包括台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区)，地市级政府文本35个，县级政策文本23个作为研究样本，总共89个政策文本，为后续文本分析提供数据来源。

(一)政策概述

人才振兴是实施乡村振兴战略的基础。自党的十九大明确提出实施乡村振兴战略以来，中央政府层面关于乡村人才振兴政策形成了具有针对性的政策指示精神(表2)。

表2 中央政府相关政策文件

2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，提出加快培养农业生产经营人才、农村二三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才、农业农村科技人才，充分发挥各类主体在乡村人才培养中的作用，建立健全乡村人才振兴体制机制。到2025年，乡村人才振兴制度框架和政策体系基本形成，乡村振兴各领域人才规模不断壮大、素质稳步提升、结构持续优化，各类人才支持服务乡村格局基本形成，乡村人才初步满足实施乡村振兴战略基本需要。乡村人才振兴政策体系持续完善，顶层设计与规划日趋成熟，不仅体现了党和国家对乡村人才发展的高度重视，也为各地方政府推进政策落地提供了可取导向。

(二)测量指标构建

模糊性与冲突性的正确识别是运用模糊—冲突模型的关键环节，但马特兰德并未对此进行明确划定。为增强分析过程的合理性和科学性，本文根据模糊—冲突理论模型构建政策模糊性与政策冲突性的测量指标，以分析乡村人才振兴政策从中央政府流转到地方政府时政策属性的变化特征。

政策文本是对政策执行过程的整体呈现，是政策目标与手段的具体化，是政策文件的关键载体。政策在文本流变中发展，文本必须根据政策产生的情境进行理解[31]。一项公共政策在从进入政策议程到形成可供执行的政策方案的过程中，政策文本从中央政府流转到基层执行者，包括政策目标在内的政策内容都会进行相应调整。值得注意的是，政策文本自上而下的流转过程并非是始终如一的线性传递，而是各级政府对政策内容进行增减的文本再生产过程，最后形成倚重不同、形态各异的政策文本。政策文本的流转过程可以一定程度上反映政策执行过程，阐释自上而下的政策流转中政策模糊性与冲突性的程度变化，探究导致乡村人才瓶颈的梗阻因素。

各级地方政府公开的政策文本虽侧重不一、形式异样，但也大体涵盖政策内容、政策目标、政策手段和政策受众4个方面。其一，政策内容是政策文本诸多方面的整体性呈现，包括政策文本的传递形式和内容描述的基本内容。其二，政策目标是指政策想要取得的效果，根据政策目标的可测量度可以分为抽象目标和具体目标。其三，政策手段是取得政策目标的方式方法，一般包括权责关系、考核方式和工作小组等方面。其四，政策受众是公共政策利益调节关系中的目标群体，是整个政策过程中的决策者、执行者和评估者。本研究根据政策文本的以上内容，以模糊特性和冲突特性转化为考究构建了模糊—冲突模型的可测量指标并绘制了测量指标编码表。

政策的模糊性是指政策目标与手段之间清晰与否，其测量指标主要通过政策内容的传递形式与内容衔接、政策目标描述、考核方式、权责关系、领导小组等6个方面进行(见表3)。一是政策内容的传递形式，在我国的行政体制中，各级地方政府通常会对上级政府颁发的政策文件采取复制转发、部分调整或重新制定的传递形式。由于政府层级和所辖地区差异，地方政府理应对政策内容进行适当调整，避免直接转发造成政策模糊性升高。重新制定的模糊程度需要根据具体内容辨认。二是政策内容的衔接程度，主要指相关政策匹配与否。政策内容衔接不匹配极易提升政策模糊性，导致政策执行陷入“敷衍了事”的怪圈。前后如一、内容匹配的相连政策不仅可以完善政策体系，也可以为政策执行提供清晰指向。三是政策目标类型，分为可供考察的具体目标和符号、价值类抽象目标。具体目标可以被政策受众实际感知，而抽象目标因为难以察觉具有较高程度的模糊性。四是权责关系，包括政策执行的主要部门和其他参与部门。政策执行所形成相对应的法定职责能够避免因政策模糊而造成的推诿现象，推动政策执行者各司其职、各负其责。五是考核方式，包括对政策执行过程和结果的检查。切实有效的政策考核方式可以提升政策执行效率，消解政策走样的风险。六是工作小组，作为中国特色的行政协同机制，工作小组会对跨部门事务进行常规化处理。政府部门之间缺乏良好的合作机制，开展运动式治理时会设置相应小组[32]。工作小组在降低政策模糊性方面发挥着重要作用，由于乡村人才振兴工作是乡村振兴战略中的基本内容，其日常工作和跨部门协商事务也嵌套于乡村振兴事务中，因此后续分析中不仅要衡量各级地方政府是否成立乡村人才振兴专项工作小组，更要判断乡村人才振兴工作的跨部门、跨区域协商事务是否开展为参考。

表3 政策模糊性的测量指标编码表

政策的冲突性是指政策参与者之间相互博弈的讨价还价过程，其测量指标主要通过政策目标变化、目标连贯、政策工具、志愿手段等四方面进行(见表4)。

表4 政策冲突性的测量指标编码表

一是政策目标变化，作为政策内容所达到的理想状态，政策目标应当符合各级地方政府的客观条件，不切实际、过于膨胀的政策目标既会降低政策执行绩效，也会加剧政策冲突状况，而持续收缩的政策目标会降低执行者的政策进取意识。二是政策连贯，对于上级政府确定的政策目标，地方政府可以对其加以调整和细化，但政策目标应当是整体相符的。“上下不一”“前后中断”的政策目标是遭到政策受众抵制、引发政策冲突的原因所在。三是政策工具，根据参与主体的不同可以分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段。政府为实现特定的政策目标所采取的策略性措施在行政层级上应当呈现出一致属性，即使政策工具存在少许差别，但大体都朝向同一方向。四是志愿参与，以政策客体的自主意识和积极参与为前提，以政府宣传和引导为主要方式，通过优化软环境破解乡村人才振兴难题。志愿参与建立在政策受众的自主参与基础上，那么在政策执行中就可以有效降解政策冲突程度，避免“政策梗阻”现象发生。

(三)测量结果

1.政策模糊性递进式下降

测量结果显示，乡村人才振兴政策模糊性在纵向上呈“递进式下降”并显现出层级特征。省级政府公布的政策文本形式大多是实施意见、行动计划和规划等长期设计类的，而市级政府、县级政府公布的政策文本形式则是实施方案、促进条例和政策措施等短期类的，且已形成一定的“地方特色”。例如，四川省广元市的“蜀道英才”计划、福建省龙岩市的“雁归龙岩”工程和内蒙古自治区兴安盟的现代农牧民培育计划等。乡村人才振兴政策模糊性逐渐降低在政策内容、政策目标与政策手段等方面均有体现(见表5)。

表5 乡村人才振兴政策的模糊性测量结果

具体而言：

一是在政策内容的传递形式上，模糊程度较高的“复制转发”比例从省级政府的23%逐次下降，与之相应的是，各级地方政府结合自身客观实际“重新制定”政策内容比例从省级政府的13%上升到县级政府的74%。二是在政策内容描述上，大部分省级政府都只是对乡村人才振兴工作的基本流程进行说明，而县级政府则对政策方案进行了详密部署，不仅对政策目标和手段明确规定，还对政策效果评估加以解释。三是在政策目标类型上，具体目标比例从省级政府的10%上升达到县级政府的91%，这印证了地方政府对政策目标的逐层分解与细化。例如，中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅2021年8月14日印发的《关于加快推进乡村人才振兴的实施意见》指出以培育高素质农民和新型农业经营主体带头人推进农业生产经营人才建设。六安市叶集区在后续公布的《关于加快推进乡村人才振兴实施方案》(叶办发〔2022〕17 号)中将其细化为到 2025 年，全区培训高素质农民不低于1 500 人，农民工职业技能培训不低于 7 600 人次，并形成了乡村人才振兴2022—2025年主要任务年度分解表，明确了各年度的量化目标、牵头单位和责任部门等。四是在权责关系上，“明确”比例由省级政府的16%上升至县级政府的84%，这也是政策手段逐渐清晰的缩影。五是在考核方式上，省级政府只有不到三成在政策文本中会提出将乡村人才振兴工作纳入到乡村人才振兴战略实施和人才工作部署考核中，而市级政府和县级政府的“提及”率都大幅上升并进一步确定考核明细。例如，杭州市在《关于印发〈2021年杭州市实施乡村振兴战略实绩考核细则〉的通知》(杭乡振组办〔2021〕2号)中对乡村人才振兴工作的考核对象、考核内容和指标、考核评分方法、考核结果评定、考核结果运用和考核的组织实施等都有明确规定。六是在工作小组上，省级政府对乡村人才振兴工作的跨部门协商事务大多以会议的形式处理，市级政府、县级政府则是通过成立专项领导小组或将乡村人才振兴工作附加到其他部门。如山东省日照市成立乡村人才振兴专班确保乡村人才振兴各项任务落实落地。

2.政策冲突性递进式上升

测量结果显示，乡村人才振兴政策冲突性在纵向上呈“递进式上升”。其成因为乡村人才振兴政策在自上而下的流转中目标不断分解调整、政策工具与志愿参与的细微变化。乡村人才振兴政策冲突性逐渐上升在政策目标、政策手段与政策受众等方面均有体现(见表6)。

表6 乡村人才振兴政策的冲突性测量结果

具体而言：

一是在政策目标上，省级政府通常会将中央政府的政策目标适时调整，在此过程中保证政策目标实现是省级政府拟定目标的基本原则，因此省级政府在明确政策目标时都会较“保守”，不会考虑难以实现的政策目标。但在市级政府与县级政府中政策目标“膨胀”的比例分别为9%、22%。例如，浙江省湖州市将中央政策中提出的到2025年基本形成各类人才支持服务乡村格局提前到2022年年底；广西壮族自治区崇左市大新县将“三支一扶”人员待遇由乡镇事业单位水平升级乡镇公务员同等待遇并列入年终绩效。这种超额执行现象深受财政资源与政策效益影响[33]。二是在政策目标连贯上，“调整”比例从省级政府的10%上升到县级政府的74%，这表明行政层级越低的政府所辖区域越小，政策目标的“本地化”特征越明显，政策执行的冲突性也显著上升。三是在政策手段上，各级地方政府采用的政策工具大抵相当。由于中央政策文件中对乡村人才振兴实施方式规定为加快培养农业生产经营人才、农村二三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才和农业农村科技人才，后续各级地方政府在政策手段选择时大致也以此为参照。四是在政策受众的志愿参与上，各级地方政府在政策文本中有七成以上提及到政策对象的志愿参与。这是因为乡村人才振兴政策是乡村振兴战略实施的关键载体，各级地方政府只有持续建立健全乡村人才工作的体制机制，通过政府引导、社会参与、市场支持、资源倾斜等手段优化乡村人才振兴软环境，才能吸纳各领域人才在农村大地建功立业，为全面实施乡村振兴战略和推进农业农村现代化发展提供有力人才支撑。

3.政策输出与政策结果偏离

乡村人才振兴政策从中央政府流转至县级政府过程中政策模糊性递进下降、冲突性递进上升，政策执行类型趋近于政治性执行，支配性要素为权力结构。政策输出是测量政策效果的重要指标，是政府因政策的执行而产生的诸多行为。而政策结果是衡量政策目标的实现程度，是检验政策预期效益的获得。政策输出并不能说明目标的改善状况[34]。乡村人才振兴的政策输出无疑是丰富且恰当的，各级地方政府迅速响应中央政策精神，出台了大量有关乡村人才振兴工作的政策文件，力图形成上下贯通、共同协作的乡村人才工作新局面，建立人才规模稳步提升、尊才爱才氛围浓厚的乡村人才生态体系。在政策执行过程中，各级地方政府结合省情、市情、县情通过财政支持、政策保障已形成一些卓有成效的工作机制。如天津市成立的乡村振兴产业人才创新创业联盟和浙江省实施的十万农创客培育工程都在乡村人才培养中发挥出了各自优势。政策输出是乡村人才振兴工作的主要方面，受政策流转过程中的层层施压影响，各级地方政府务必采取某种执行策略体现政策执行效果。

然而，与集中的政策输出形成鲜明对比的是政策结果的偏离。乡村人才振兴的政策结果表现为执行压力沉积、执行结果多样、激励机制倒错和监管体系失衡。冲突性升高是地方政府避责行为的动机，造成政策执行结果多样；而政策目标与手段不断明晰使得政策执行压力都沉积于基层政府；激励机制倒错与监管体系失衡造成地方政府只能通过简化执行方式为政府行为辩护。趋近政治性执行与政策本身的特性导致地方政府对政策输出的偏重，使得乡村人才振兴的政策输出与政策结果之间存在一定程度的偏差。诚如美国学者J.E.Anderson所言，在社会各方要求执行效果的压力之下，政府部门往往偏向政策输出而非政策结果，旨在制造“出色”的统计数据[35]。可见，政策输出与政策结果偏离造成乡村人才振兴政策执行遭遇梗阻。

四、政策执行遇阻的模型解释：权力结构的变易与冲突政策的避责倾向

模糊—冲突模型视阈下，乡村人才振兴政策执行遇阻的原因可以从权力结构的变易和冲突政策的避责倾向加以剖析。一方面，中央政府和各级地方政府在推进乡村人才振兴政策中构成了复杂的政策执行结构，而利益契合程度的不同，影响政策权力结构的状态，进而直接作用于政策执行效果。另一方面，逐层升高的政策冲突性使得基层执行者采取相应的执行策略加以应对。

(一)权力结构的变易

中国的政策执行问题离不开央地结构关系的变化。在计划经济时代，中央政府作为决策者拥有绝对的政治权威，地方政府作为政策执行者只有较小的政策执行权。在如此悬殊的权力关系中，地方政府享有的行政权、人事权和财政权等都需要得到中央政府的授权。中央政府和地方政府的集权结构在公共政策领域内建构起了简单的“命令—服从”模式。改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制的不断完善和地方分权改革的持续推进，地方政府在政策执行过程中享有更大的自由裁量权，以便对当地具体条件做出更好反应[36]，进而直接作用于政策的执行绩效。基于此，政策执行效果不再是由集权与分权之间的简单“钟摆”说明，而是由政策实践的复杂情景加以解释。

在推进乡村人才振兴政策落地中，中央政府将政策目标与手段进行模糊处理必然是正当且合理的，考虑到我国东西部之间、南北方之间、城乡之间不平衡不充分的发展境况，这种政策的模糊处理方法不仅可以保证地方政府在政策执行中的主动性与积极性，也可以避免过于武断造成政策执行僵化。然而，有关乡村人才工作的元政策在自上而下的流变中模糊性逐渐降低，当基层政府去执行该项政策时，乡村人才振兴政策的目标任务、权责关系、问责方式等都已明晰规定，各类政策执行事务都集中于基层政府。

1.执行压力沉积

中央政府是政策制定中的决策者，地方政府是政策落地中的执行者。乡村人才振兴政策理应由各级地方政府共同推进。但省级政府、市级政府在政策执行中更多地是扮演“传播者”“裁判员”，通过层层施压将政策内容传递到县级政府并构建政策任务的量化指标加以考核，造成政策执行压力都沉积于县级政府。而县级政府大多不具备有效实现乡村人才振兴的资源和条件，因此当面对上级政府的政策考核和难以实现政策目标的双重压力时，县级政府会寄希望于丰富的政策输出数据，以展示自身在政策执行中的努力。县级政府的这种政策执行策略也间接地说明乡村人才振兴政策在传递到省级政府、市级政府时，政策执行任务并未得到实际分解，而是直接转移到县级政府并附加具体的考核细则，导致政策执行压力下沉。

2.执行结果多样

政策结果是政策执行不可回避的话题。面对难以消解的政策内容和自身的资源限制，县级政府对乡村人才振兴政策采取简化执行策略，如县级政府将培养农业生产经营人才、农村二三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才和农业农村科技人才等5类乡村人才当作实现乡村人才振兴的全部工作，忽视中央政策文件中关于乡村人才激励制度、使用制度、等级制度和分类评价体系等体制机制的规定。这种简化执行方式符合县级政府有限的政策资源，但也变相地造成多样的政策执行结果。当基础设施齐全、配套措施完备时简化执行可以缩短政策时间、节约政策成本。问题在于，我国的农村发展存在区域差异，东部地区的乡村人才发展现状整体高于中西部地区，同样的简化执行方式会取得截然不同的政策执行结果。

(二)冲突政策的避责倾向

政策执行者的避责行为对政治过程、政策效益和政府回应等具有显著影响，且在风险和责任的双重压力下，政府官员的行为开始由邀功转换为避责[37]。当乡村人才振兴政策从中央政府下达至县级政府时，较高的政策冲突性为执行者提供了避责动机。在实践中表现为部分基层政府将乡村人才发展的财政投入、培训机制、分类管理体系流于形式或消极应对。而较高的政策明晰度可以保证上级政府对政策执行能够有效监管，但倒错的激励机制和失衡的监管体系增加了政策执行遇阻的可能。

1.激励机制倒错

当基层政府可能对政策执行消极应对时，上级政府可以通过正向激励手段鼓励政策执行者的预期行为和控制基层政府对政策内容的“抱怨”。但在乡村人才振兴政策执行中，对地方政府的激励更多地是采取负向激励的方式，且省级政府、市级政府对乡村人才政策执行的考核方式大多以纳入乡村振兴战略和人才工作一语略过，而县级政府不仅明确了问责主体与问责对象，还将乡村人才振兴政策的执行效果视作地方官员晋升的重要考量。辩证而言，较低的政策模糊性可以明确考核方式和激励手段，保证政策持续进行，但不断下沉的执行压力和明晰的负向激励方式都集中于基层政府而鲜有涉及市级政府、省级政府。已有的激励机制结构性倒错，未能有效鼓励县级政府在乡村人才振兴工作中创新性作为，也未能激励省、市两级政府尽力分担政策执行任务的压力。

2.监管体系失衡

良好的信息互动和有效的监管体系可以规避政策“走样”的风险，保证政策执行结果符合政策预期。在乡村人才振兴政策执行中，政策的模糊性在中央政府、省级政府、市级政府、县级政府的依次流转中逐渐降低，这为实现对县级政府的高效监管提供可能，但针对省、市级政府的监管却难以实施，进而演变成中央、省、市三级政府共同施压于县级政府的政策执行过程。省、市、县级政府明确乡村人才振兴权责关系的比例分别为16%、46%、87%，决策者能够明显感知到县级政府政策执行中的偏差行为，但难以察觉省、市政府的消极应对。上级政府对基层政府的政策执行监管可以克服政策自身的不完备和执行主体的自立倾向，但局限于县级政府层级会增加基层事务，促使县级政府转向政策输出数据的制造。

五、结论与展望

乡村人才振兴是全面实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化的关键所在。模糊—冲突理论模型视野下，乡村人才振兴政策趋近于政治性执行，政策遇阻表现为激励机制倒错、监管体系失衡、执行压力沉积和执行结果多样。县级政府受区位劣势和资源限制会采取简化执行策略加以应对，侧重于政策输出数据的制造，而各级地方政府作为乡村人才振兴政策的贯彻者理应将政策内容付诸行动，但层级节制的压力体制和逐层明晰的政策方案致使县级政府成为政策的实际执行者，省、市政府未能有效分担乡村人才振兴政策的执行任务与压力，造成政策执行绩效不佳。后续的政策调整应致力于推进乡村人才振兴政策趋近行政性执行转化和分担县级政府的政策执行压力。

一方面，趋近行政性执行是政策贯彻的理想场景，良好的利益结构、明晰的政策目标与手段是实现政策预期的关键政策要素。因此，目前需要通过完善政策体系降低乡村人才振兴政策的冲突性以实现政策执行类型的积极转化。具体而言，一是科学设定政策目标，防止政策“走样”。乡村人才振兴元政策的目标是基本形成各类人才服务乡村格局和初步满足实施乡村振兴战略基本需要，但在省、市、县级政府之间的政策流转中，部分地方政府会受政绩奖励诱导而提升目标要求，增加政策执行难度，亦或受目标未实现的问责风险而降低政策目标要求。政策目标制定过于超前或保守都会减弱政策实际效果，增加政策“梗阻”的可能。事实上，各级地方政府在设定乡村人才发展的政策目标时不仅需要遵循中央政府的顶层设计与规划，还需重视本区域内的农村人才发展概况，据此形成符合乡村振兴战略，满足农业农村现代化发展需要，并兼具可行性与可测量性的乡村人才振兴目标。二是畅通利益诉求渠道，寻求政策共识。政策方案的形成是政策参与多方的利益诉求通过政策系统的整合与调整实现，其中如何应对社会分化所带来的利益诉求多样的问题是影响政策冲突性程度的关键环节。在乡村人才振兴政策的执行中，县级政府作为实际的政策执行者，承担着传达决策者意志和反馈政策受众诉求的双重功能，但受限于政策资源的匮乏，未能广泛凝聚决策者和目标群体之间的共同诉求。故此，可以探索由省、市政府派驻专业人员担任乡村人才振兴工作专员机制，拓展政策受众的诉求表达渠道，继而达到分担县级政府政策执行压力和降低政策冲突性的双重效果。

另一方面，目前需要构建省、市、县三级政府联动机制，以省、市政府的财政支持和资源优势分解县级政府的政策执行压力。具体而言，一是明确职责边界，避免督查泛化。乡村人才振兴工作是推进农业农村现代化的基础性工程，属于财政、人社、民政、农业等多部门的属事管辖，在执行中不可避免地出现“多方督查、一方落实”的窘况。因此，厘清职能范围，明确责任边界是缩减反复督查的必要举措。政策督查的压缩不仅是次数的减少，也是政策督查方式的创新。过往的政策督查大多以执行者的材料、报表为主，拘泥于形式而不能感知到政策的实际执行效果。后续的乡村人才振兴政策督查可以采取与政策目标群体面对面的形式，直接了解相关政策的实质进展和状况。二是合理分配权责，促进资源下沉。乡村人才振兴是由中央政府自上而下推动的政策实践，各级地方政府应当肩负着侧重不同的政策执行任务，顺承着不同的权责配置。省级政府应当致力于完善本区域内的乡村人才振兴政策体系，构建妥实的政策考核制度并形成配套的正向激励机制，鼓励基层执行者在乡村人才振兴工作中勇于创新、敢于作为；市级政府作为省、县之间的中间层级，不仅需要传达中央政府、省级政府的决策信息，还应有效分解县级政府的政策执行压力，推动财政资源、编制资源、技术资源和信息资源等下沉到县级政府；县级政府作为政策的实际贯彻者必须将政策执行信息及时反馈到上级部门避免政策偏差产生，在实际的政策执行中增强政策理解力和认知力，以切实显效的政策行为助推政策执行活动的规范运转，推进乡村人才振兴工作更好更快向前发展。

本文以修正后的模糊—冲突模型为基础从理论层面探讨了乡村人才振兴政策执行陷入阻滞的原因何在，其研究过程还存在一定的局限性：一是政策文本流变并不是复杂政策执行过程的全景呈现。二是本文所构建的政策属性的测量指标适用性和外部效用还值得进一步开展实证研究加以验证支撑。