推动襄阳都市圈高质量发展的财政对策研究

襄阳市财政局课题组

中共湖北省第十二次党代会赋予襄阳市加快推动襄阳都市圈高质量发展的重大历史使命。中共襄阳市委十四届四次全会审议通过的《中共襄阳市委关于全面贯彻省第十二次党代会精神 加快推动襄阳都市圈高质量发展的意见》，提出了奋力打造汉江流域高质量发展标杆城市的目标任务。为了更好发挥财政职能作用，为推动襄阳都市圈高质量发展提供财力支撑，近期，襄阳市财政局成立课题组赴洛阳、芜湖等城市进行学习考察，并结合襄阳实际，提出若干财政对策建议。

一、襄阳市与洛阳市、芜湖市主要经济指标对比

以2021年为例，从中西部地区12个非省会城市GDP排名情况看，襄阳市仅次于洛阳市，居第二位，比洛阳市少138亿元，比芜湖市多1000亿元。而地方一般公共预算收入却排在第十一位，仅为211亿元，比洛阳市少186亿元，比芜湖市少150亿元，甚至比GDP排名最后的吕梁市还少20亿元。襄阳市地方一般公共预算收入占GDP比重仅为4%，远远低于其他城市（表1）。

表1 中西部地区主要城市2021 年GDP 与地方一般公共预算收入对比

从上述情况看，襄阳市经济发展速度较快，体量较大，但质量尚待提高。与洛阳、芜湖等城市相比，襄阳市在经济发展和财政收入上主要存在以下三大差距。

（一）GDP 体量相当，各产业税收贡献度不优

从各产业税收贡献情况来看，襄阳市第二产业贡献度比洛阳市高5.7个百分点，但总量却比洛阳市少15亿元；第三产业税收贡献度比洛阳市低6个百分点，总量比洛阳市少近66亿元。襄阳市第三产业总量比洛阳市少400多亿元，从一定程度上说明襄阳市第三产业发展相对滞后，导致对税收贡献不足，这也是洛阳市税收高于襄阳市的一个重要原因（表2）。

表2 两市三大产业税收占GDP 比重情况

从细分行业来看，襄阳市烟草税收高于洛阳市和芜湖市，但该行业税收贡献主要以中央税为主；汽车产业税收贡献强于洛阳市但弱于芜湖市；装备制造业税收贡献与洛阳市相当，但远低于芜湖市；金融业对税收贡献低于洛阳市，从总量来看，两市相差近30亿元；交通运输业、房地产服务业、餐饮旅游等重点服务行业税收贡献均不及洛阳市和芜湖市。

（二）税收总量少，重点税种贡献不足

从2019年、2021年数据对比情况看，襄阳市地方一般公共预算收入比洛阳市分别少69.6亿元和186亿元。从重点税种来看，中央税（消费税和车购税）襄阳市比洛阳市多3.62亿元，主要是因为襄阳卷烟和汽车的营收相对较高，导致消费税较多；共享税襄阳市比洛阳市少72.83亿元；地方税襄阳市比洛阳市少10.31亿元。可以看出，襄阳市贡献中央的税收占比较高，与省共享的税收大幅低于洛阳市，占比也比洛阳市低7.3个百分点。襄阳市地方税和共享税等税种总量不足（表3）。

从某种意义上说，襄阳市地方一般公共预算收入偏低，与中央税比重过大、共享税偏少、地方税总量不够等因素有关。

（三）产业结构不优，相关税种贡献不够协调

按照三大产业分类来看，洛阳市第一产业占比较低，且较为稳定，襄阳市第一产业占比是洛阳市的两倍，并呈上升态势。两市第二产业比重均呈下降态势，但洛阳市产业结构波动较小，2021年与2019年相比，第二产业仅下滑1.9个百分点，襄阳市则下滑了4个百分点。两市第三产业比重均呈上升态势，但是与洛阳市相比，襄阳市第三产业占GDP比重仍然不高（表4）。

表4 两市三大产业占比情况

在三大产业中，仔细分析各产业三种税收的贡献情况可以发现，襄阳市第二产业中的中央税种占比过大，总量比洛阳市多近6亿元，而共享税的占比比洛阳市低近2个百分点，总量比洛阳市少27亿元。第三产业中，共享税的差距更为明显，襄阳市比洛阳市少近46亿元（表5）。

表5 两市三大产业各税种贡献情况

二、发展不平衡原因分析

（一）城市吸附力不足

一是襄阳市辐射力相对较弱。芜湖市是国家综合交通枢纽城市，以芜湖为中心，4小时陆路交通半径内，覆盖60多座大中城市、5亿人口的巨大消费市场，亿吨大港芜湖港、高速铁路、民航机场、轨道交通，多式联运，实现无缝对接。相较而言，襄阳市地处内陆，区位优势并不明显。二是人口流出严重。由于武汉市在湖北省一家独大，襄阳市受省会城市虹吸影响更大。仅从人口流向情况看，在三市中，襄阳市是唯一的人口净流出城市。据统计，襄阳市近年来年均净流出人口达到24万以上。三是高校相对较少。洛阳市有7所高校，芜湖市有10所，襄阳市仅有4所，在校大学生仅在6万人左右，远不及洛阳市和芜湖市，与武汉市更没有可比性。四是基础服务设施相对滞后。襄阳市是三市中唯一没有轨道交通的城市，城市新区建设也明显滞后。

（二）龙头带动能力不强

在三市中，襄阳市工业发展历史悠久，基础较好，但是在新兴工业崛起时期，襄阳市工业发展在三市中不占优势，特别是与芜湖市相比存在较大差距。以汽车产业为例，襄阳市和芜湖市均以汽车制造业为第一支柱产业，襄阳市汽车产业因起步早、配套产业齐全，在汽车产业产值方面较芜湖高出50%，但在新能源汽车替代燃油车趋势日趋明显的情况下，襄阳市新能源汽车产业布局与芜湖市相比差距正在逐渐拉大。从产量看，襄阳市汽车整车产量不及芜湖市，新能源汽车产量只有芜湖市1/5。从利润和税收看，芜湖市奇瑞公司新能源汽车今年以来产销两旺，特别是新能源汽车出口俄罗斯、南美市场，平均利润可达1.8万元/台，今年上半年，奇瑞汽车完成的税收已超过去年全年总额。

（三）财政收入质量不优

与洛阳市、芜湖市相比，襄阳市财政收入质量差距主要表现在：一是税收集中度较低。襄阳市税收前50强企业纳税总额（留存地方部分）占地方税收总额的比重，较洛阳市低15个百分点，且纳税前50强企业中，洛阳市企业主要集中于有色金属冶炼、金融、石化等行业，芜湖市重点税源纳税企业中，四大支柱产业中的龙头企业（奇瑞汽车、海螺系、美的、微星管材）纳税额占比高达55%，均表现出比襄阳市的税收集中度高。二是优质税源不够。襄阳市和芜湖市金融、石化、通信、电网等国企税收分成比例稳定，具有税收“压舱石”的作用，而襄阳市在优质税源方面存在一定差距。从纳税前50强税收贡献情况看，洛阳市贡献税收200亿元以上，芜湖市贡献税收296亿元以上，而襄阳市仅为186亿元左右。

表6 两市汽车产业发展情况

（四）产业结构不尽合理

从近年情况看，产业结构是影响财政收入的重要原因之一，从对比中可以发现，襄阳市第一产业占比近年来不降反增，说明二三产业占比有所下滑，不利于总体经济的发展。按照近年来国家政策和襄阳市三大产业税收贡献占比可以推断，第一产业产生的税收微乎其微，对增加财政收入的作用较弱。从税收贡献情况看，襄阳市第二产业是税收的主要贡献者，但对财政收入的贡献度明显弱于洛阳市和芜湖市。从第三产业发展情况看，襄阳市整体落后于洛阳、芜湖等城市，从占比来看，襄阳市第三产业占比与洛阳市相差近7个百分点，总量相差超过400亿元，税收贡献相差近70亿元。在第三产业中，襄阳市的短板在于金融业、房地产服务业、交通运输机物流业及科教文化等行业，襄阳市目前金融机构仅有18家，而洛阳市几乎吸纳了全国所有金融机构。

（五）科技创新力不够强

与芜湖市相比，襄阳市在科技创新为产业赋能、促进经济高质量发展方面有待增强。襄阳市在科学技术投入（科学技术支出、R&D）方面和成果转化方面（高新企业、研究中心）均低于芜湖市（表7），使得襄阳市在科技创新促进产业发展和高质量发展后劲上不如芜湖市。在承接产业转移、吸引人才等方面，襄阳市与芜湖市相比均“落人一步”。以高校共建为例，芜湖市与哈尔滨工业大学早在2013年就开始深度合作，深耕机器人制造等领域，用近十年的时间建成了全国首个国家级机器人产业发展集聚区，集聚上下游产业链企业200多家，年产值近300亿元，形成了工业机器人、服务机器人覆盖广泛的全产业链发展态势。相比之下，襄阳市与武汉理工大学、华中农业大学等高校的合作共建尚处于起步阶段。

表7 两市科学技术投入产出情况

（六）财政体制不尽相同

芜湖市在财政体制设计上，省级财政只分享所得税的15%、土地出让金的2%、水利基金和环保税的50%，其他地方收入省级财政均不分享。洛阳市所得税和增值税省级分成20%，其他收入分成15%。湖北省财政体制是将所有税收下放到市县，实行“属地征管、属地入库”和“核定基数、同增同减”，即以2010年各市县核定省级税收为基数，与各市县地方税收收入增长速度同增同减，市县每年通过财政年终结算上交省财政。湖北省的这种收入分享方式，没有考虑税种属性（税基流动性、区域间分布、年度间收入波动等），且存在省级收入分享比例较高的问题，在增强省级调控能力的同时，不利于市县财政职能作用的发挥。事实上，湖北省的这种激励机制是一柄双刃剑，有一定的激励作用，但也有副作用。

三、推动襄阳都市圈高质量发展的财政对策

要大力发展襄阳市都市圈，建设辐射南襄盆地的重点中心城市，必须充分发挥财政职能作用，实施积极的财政政策，更加注重精准施策、提质增效，做好跨周期设计和逆周期调节，从生财、聚财、用财、管财等方面拿出实招和硬招来。

（一）在做大财政“蛋糕”上下功夫，为大力发展襄阳都市圈提供财力保障

要做大财政“蛋糕”，必须大力发展产业。在产业的选择和发展上，应尽可能与税收相协调，确保GDP和财政收入特别是地方一般公共预算收入相得益彰、共同提高。

1.优化产业结构，增强增收动能。襄阳市三大产业对税收贡献度从大到小依次为第二、第三、第一产业，而洛阳市第三产业贡献最多，其次是第二产业。因此，增加税收收入要从产业结构调整开始，发挥产业政策指挥棒作用，打造产业转型升级的发展环境，促进产业高质量发展。一是促进第一产业提质降比。作为第一产业，农业无疑举足轻重，但对比发现，襄阳市第一产业占GDP比值均高于洛阳市和芜湖市，但贡献的税收占比是最少的。第一产业占比过高反而会拉低税收收入占GDP 的比重，这也是襄阳市地方一般公共预算收入低于相关地市的原因之一。为此，应该大力发展现代农业，调整优化农业种养殖结构，加快发展农产品加工工业，培育行业领军企业、龙头企业，发展壮大一批加工型、流通型、服务型、科技型骨干企业；促进三产融合发展，着力打造重点头部企业；依托农业科技，高质量建设农业产业园，不断推进农业产业集聚发展，加快农业由单一的农副产品生产为主向生产、加工、科研、贸易、文旅等全产业链拓展，延长农业产业链，提高农业产业附加值，吸引经营主体、科研单位等更多力量加入产业链；采用以奖代补或者先建后补等多种扶持方式，重点扶持农业特色产业、农产品加工业、乡村旅游、电子商务等新产业、新业态，重点扶持农业龙头企业、农业产业化联合体等农村产业融合发展主体。二是夯实第二产业的主导地位。工业是襄阳市的强项，也是税收的主要来源，但是与洛阳和芜湖相比，襄阳市第二产业的税收贡献度相对较低，因此，必须切实提高第二产业的发展质量和规模。要推进传统产业改造，加快新旧动能转换，全面依托“互联网+技术”等方式，改造传统产业，促进高质量发展；要将完善产业链作为促进第二产业发展健康发展的根本途径，不断延伸产业链；重点依靠科技创新、促进产业结构优化，不断提升全要素聚合效应，把全要素生产率的提高作为产业发展的重点来抓，从而实现工业经济的高质量发展；把握住全国东西部之间产业转移机遇，积极利用好国家产业布局调整政策。三是增强全要素发展动能。要不断打破体制机制障碍，促进新型经济业态与传统产业之间的融合发展，为新经济业态的发展创造更好的制度环境；围绕现代市场体系的建设，不断释放市场主体活力，全面深化改革，形成更加开放的要素市场，通过产业链条的延伸和完善，着力畅通产业、市场、经济社会等全方位的循环，千方百计激发内生原动力；要增强吸纳产业转移的竞争力，以此促进全市产业链布局的不断优化。

2.扬长补短，提升收入能级。一是大力扶持优势产业，稳固现有税源。突出汽车产业的龙头地位，全力支持东风襄阳基地等汽车制造产业做大做强，进一步巩固提升汽车及零部件产业的主导地位；及时出台扶持政策，支持新能源汽车主要生产企业在襄阳发展汽车整车制造业；抓住重点装备制造行业的发展机遇，继续采取有效措施，促进智能装备、轨道交通、航空航天等重点制造业的发展；全面落实国家税收优惠政策，制定具有中长期计划的市级层面的扶持政策，促进电子信息、批发零售业、信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业等优势产业做大做强。二是坚持战略优先，培育新兴产业。大力培育新能源汽车、新材料、节能环保、生物科技等战略性新兴产业，出台相关政策，积极吸引和扶持半导体、芯片及数控机床的研发与生产、氢能燃料电池制造等产业项目；制定氢能产业发展规划，出台支持氢能产业发展的配套政策，建设氢能产业园；突出襄阳市优势，加大对中药产业的扶持力度，利用资本市场培育中医药产业发展集群，推动药产业振兴。三是鼓励科技创新，发挥科技优势。充分发挥襄阳市引进的高校、科研院所和本地职高的优势，鼓励创新创造，打造人才高地、科技洼地；吸引重点企业在襄阳市设立研发中心，延长制造业产业链条；大力发展总部型经济、数字经济、电子商务等生产性服务业；加快推进数字经济产业园等各类创新载体建设，建设高水平数字经济平台；助推行业纳税前50强企业扩规升级，实现“裂变式”发展。四是不断扩大税基，增加税收来源。襄阳市交通运输、物流、金融服务、房地产开发等行业税收贡献度均低于洛阳市和芜湖市。因此，要聚焦重点领域，深入分析研判，密切关注变化，精准有效应对，及时补齐短板，不断增加税收来源；要以“五城共建”为抓手，依托国家大交通战略，围绕省市“十四五”综合交通规划，布局构建一批“铁水公空”立体交通网络建设项目，完善内畅外联运输通道，提升“襄十随神”和南襄盆地互联互通水平，进一步巩固全国性综合交通枢纽城市地位，变交通优势为发展优势；要围绕襄阳市“十四五”物流体系建设规划，构建五枢纽五园区物流空间布局，积极发展多式联运，做大做强物流企业，打造国家物流枢纽承载城市；建设综合交通物流信息平台，整合各种运力资源；推广集装箱等标准化装备，发展铁水联运、滚装运输、江海联运；继续引进大型物流企业，引导建立物流企业联盟，提升对周边地区辐射带动能力。五是积极引导重点服务行业发展，大力培植新兴财源。建议出台能够吸引金融保险业、科研机构落户襄阳的政策措施，吸引和培育更多金融、科技企业；引导本地金融机构创新开发新型金融产品和服务，激发金融资本和社会资本支持科技创新的活力；提高住宿餐饮旅游一体化服务水平，采取优惠服务、发放旅游年券、举办各种旅游节等多种服务方式，不断提高襄阳市服务业的影响力；鼓励房地产租赁、物业管理等行业的发展，发挥龙头企业带动效应，进一步促进房地产服务行业的发展。六是积极推进重点项目建设，建立财源培育长效机制。紧扣高质量发展要求，把支持产业发展作为财源建设的首要任务，把税收贡献作为项目建设、招商引资的重要评价指标，举全市之力推进重大项目建设，构建“144”产业集群，即：发展1个4000亿级汽车产业，新能源新材料、食品饮料、装备制造、纺织服装4个1000亿级产业，电子信息、节能环保、医药健康、现代化工4个500亿级产业，建立完善财源培植长效机制。

3.招大引强，广辟后续财源渠道。一是突出导向招商。在引进项目的同时，不仅要考虑对GDP的贡献，还要考虑对培植地方税源、增加地方税收的带动性因素，特别是要选择科技含量高、市场占有率高、利税高的项目进行招商，确保招商项目投向符合科学发展、产业政策和产业布局的要求；重点培育和发展一批主业突出、竞争力强的重点企业，在加快经济社会发展的同时做大财政“蛋糕”。二是不断完善财税合作机制。财政、税务部门要积极研究财税改革动向，按照现行财税体制，分析行业地方税收贡献情况和增长动能，提出有针对性的有关产业发展方向的建议；要进一步加大协税护税力度，深化社会综合治税，深入开展社会化办税和第三方信息交换等协税护税工作，充分调动全社会的力量，共同做好地方税费征管工作。三是注重补链招商。建议结合襄阳市情况，出台针对产业链扶持政策，鼓励各条产业链上的重点企业做大做强做优，形成以重点企业为基础向上下游产业链自主招商的局面；积极研究落实高新技术产业发展税收优惠政策，鼓励企业在技术和工艺方面的创新，推广应用新技术、新设备、新工艺，全力支持襄阳市规模以上重点企业创品牌，实施“品牌强市”战略；以科创示范园、创意孵化器等多种平台方式，鼓励中小企业发展，引导中小企业围绕行业龙头企业提供各种配套服务，形成较为完善的产业链。

（二）在优化支出结构上下功夫，把钱用在刀刃上

1.更加有效发挥财政资金引导作用。针对重点产业设立发展基金，重点围绕高新技术产业、装备制造、汽车整车、汽车零部件、金融服务等产业，坚持创新驱动，加快襄阳市建设现代产业体系，主动融入全省“三高地、两基地”建设；鼓励地方企业积极参与应用导向明确的国家科技计划，推进产学研融合；将单一环节的财政科技投入转向引导创新链布局，由定向资助为主逐渐转向提供公共科技服务为主，减少行政性的直接分配，探索专项资金竞争性分配。积极申报争取国家综合货运枢纽补链强链政策资金支持，建设与襄阳都市圈发展协同一致的“大交通圈”，对货运枢纽项目建设实行共同筹资、联合开发运作模式；探索“产交城”融合发展支持路径，采取“先建后补”“以奖代补”等方式，打造以高新区和东津新区为依托的汽车、农产品加工、现代装备制造业、交通物流枢纽一体化布局的聚集区；引进国内外大型物流企业在襄阳市设立运营部；加快筹备一批面向高端商务、高端服务先进制造业发展需求的骨干海运企业，筹备、引进一批具备全球采购、配送和物流解决方案的国际货代、国际供应链服务商。

2.更大范围发挥财政杠杆作用。创新财政科技支出方式，构建多元化投入体系，更多采用补助、风险补偿、贷款贴息等方式支持企业、科研等方面的项目建设；创新金融支持政策工具，全力支持做大做强各行业头部企业；充分发挥财政杠杆作用，探索使用政府债券、PPP等方式，通过“专项债+社会化融资”撬动社会资本投入、“特许经营+社会资本”等形式，拓宽项目建设资金来源。

3.更大力度保障和改善民生。要安排好“三保”支出，切实扛牢“三保”责任；牢固树立“过紧日子”思想，紧缩“三公”经费开支，建立完善“不进项目库不列预算、无预算不支出”的预算控制机制，增强预算刚性约束；根据经济社会发展基本情况以及基层可用公共财力水平，建立财政可承受能力评估机制和绩效管理机制，对非急需和非必要的各类项目，及时叫停或缓建，杜绝投入大、成效低的“面子工程”，提高资金使用效益。

（三）在创新体制机制上下功夫，更好发挥财政职能作用

1.优化现行财政体制。一是在完善省管县财政体制的同时，适当考虑进一步赋予襄阳市更大的调控能力，明确省、市（州）、县（市）三级责任，有效整合襄阳都市圈资源，进一步增强襄阳市辐射南襄盆地的能力。同时，在重点产业、重大项目等方面，精准对接中央、省财政，争取更大力度的支持政策。二是建议适当调整省对市县财政体制，增强地方发展经济、增加财政收入的积极性。一方面，改变收入分成方式。省级财政应主要以省属企业、省级重点项目上交利润和形成的税收作为主要收入来源，不应当与地方争利；取消“同增同减”的税收激励模式，改为按照税种的特性，分税种分成，省财政只对地方形成的所得税和增值税进行一定比例的分成，主要用于激励地方。另一方面，完善激励机制。建议省财政从与地方分成的收入中设立两个基金，主要从税收增量、税收增长率、保基本运转等方面进行考核奖励。在对地方财政收入增长进行考核并给予奖励的同时，对财政确实困难，难以实现基本运转的个别市县给予基本保障。

2.推动财政“放管服”改革。一是适当增加投入，加大基础服务设施建设力度。要加快公共卫生服务、教育、城市生活环境、公共交通、房屋等硬件设施的建设，为吸引落户襄阳的企业、人才提供较为便利的服务。二是创新政策工具，支持市场主体发展。持续推进财智联盟服务平台建设，以数据增信替代抵押担保等传统增信模式，打造可复制可推广的“数据增信”模式；通过开展政府采购合同再融资贷款，多渠道帮助中小微企业破解融资难、融资贵的困局。三是持续推进惠企政策网上办、掌上办模式，依托信息化、大数据等先进技术，全方位、点对点为企业提供更便捷、更高效的服务。

3.加强财政预算绩效管理。根据预算管理一体化建设的要求，运用信息化手段，将财政预算绩效管理融入部门预算编制、执行、监督等环节之中；统筹推进政府债务项目、PPP项目等在内的全口径财政资金的全方位绩效评价工作，强化事前绩效评估，并将事前绩效评估嵌入到项目概算及施工图预算评审之中，从绩效的角度审视和评估，并提出合理化建议，补齐绩效管理上的短板；加强项目资金的绩效目标管理，加强对预算执行和绩效目标完成情况的“双监控”；加强结果应用，健全绩效管理激励约束机制，将绩效评价结果作为下一年度安排预算和改进管理的重要参考依据。