以预算管理一体化赋能财政治理现代化

李雨薇

作者单位：湖南省社会科学院（湖南省人民政府发展研究中心）

一、预算管理一体化的内涵

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。在所有财政问题中，预算居于核心地位，财政的本质，即围绕预算资金的分配而进行的活动。在财政的发展方向上，“一体化”是基础，“智能化”是未来，“现代化”是目标。预算管理一体化建设肩负着“国之大者、心中有数”光荣而艰巨的使命，是财政部门旨在构建现代财税体系的自我革命，是着眼长远机制的系统性重构，是波澜壮阔具有里程碑意义的历史性变革。

预算管理一体化将统一的预算管理规则嵌入信息系统并强制执行，追求对预算管理全流程的动态反映和有效控制，旨在达成规范高效管理全国各级预算的目标，其改革力度丝毫不亚于当年的国库集中支付和政府采购制度改革。这项改革致力于集中全国预算数据，动态掌握各级预算安排和执行情况，调整优化支出结构；剑指打破各级财政预算管理长期以来存在的“信息孤岛”问题，规范预算管理和硬化预算约束，提升资源统筹能力；目标是建立控制取向的预算体系，进一步深化预算管理制度改革，探索建立可靠高效的现代财税体制。它实现了预算管理流程一体化，既充分整合了现有系统功能，实现项目库、预算编制、预算执行、财务核算、绩效、决算、大数据应用等预算管理全过程一体化，也助力财政大数据应用一体化，其分析结果可以用于支撑财政精准管理和分析预测进而辅助决策（参见图1）。

图1 预算管理一体化系统流程图

影响主要有以下五点：一是统一资金付款流程，取消由财政部门直接拨付和经财政部门授权拨付的区别，其会计明细科目也无存在必要。二是将人员类项目、运转类项目和特定目标类项目组成新的政府收入支出明细科目，预算资金的作用体现得更加明晰。三是强化预算单位资产管理，新增公共基础设施等其他长期资产卡片的管理工作，政府资产家底情况展示得更加全面准确。四是严格限制实有账户财政资金余额,结转两年以上的财政资金一律收回财政，只有科研、债券等特殊资金可以例外。五是决算报表、资产年报、政府财务报告等自动生成，报表数据不得人为调整，真实反映资金使用情况。

二、预算管理一体化在地方的实践

2019年6月，财政部批准预算管理一体化系统建设实施方案，在全国启动预算管理一体化建设。2020年2月，财政部继续印发了《预算管理一体化规范（试行）》《预算管理一体化系统技术标准V1.0》和《预算管理一体化规范实用教程》，在建设模式上强调统一规范和标准，让各地因地制宜地选择较为成熟的一体化系统，不推广统一软件。2022年3月，财政部印发《关于预算管理一体化规范（试行）实施有关事项的通知》，明确部分地方先行先试。2021年5月，各省财政部门已基本完成预算管理一体化系统上线运行，并与财政部全国预算管理汇总系统完成对接。在全国大力推进建设预算管理一体化系统的进程中，涌现出一批立足实际、坚持创新、大胆实践的地方财政实践，值得我们关注和研究。

（一）陕西：以财政云为依托，实现系统敏捷开发、快速迭代

陕西省早在2018年就提出“加快财政预算管理一体化，构建陕西财政云”的设想。其财政云自2020年1月上线以来，验证了在财政信息系统搭建“信息共享、决策支持、大数据、微服务”的全面云化架构的可行性与可靠性。作为开展预算管理一体化建设的试点省份，陕西以财政云一期核心系统为“基线版本”，精准对标财政部标准升级改造，于2021年1月实现了对标系统在全省的全面上线，这是全国首个基于全面云化架构的财政预算管理一体化系统，基本形成了“无项目不预算、无细化不预算、无绩效不预算”的预算管理格局。“陕西经验”为跟从建设的兄弟省份提供了有力遵循。

在系统对标升级的一年中，陕西省将预算管理一体化建设作为全省财政工作的“头号工程”，先后印发近五十份的预算管理一体化规范性文件，对国库支付电子化、电子印章及授权管理办法予以明确；引入多家应用软件开发商并行开发，督促项目监理对项目建设过程实施全程监督，实现了全省预算编制、国库支付、会计核算流程的统一；在预算编制阶段，系统自动将项目代码和项目重点等不可更改的标识带入资金分配和支付流程，实现对项目流转的全貌展示和追踪；在动态监控方面，预算指标纵向可关联转移支付资金在市县两级及预算单位间的接收、分配、支付和使用情况，横向可追踪预算单位每笔资金的明细支付信息，真正构建起“纵向到底、横向到边”的控制反馈机制。

（二）山东：高点定位，构建“制度+技术”的财政管理机制

山东省紧扣“大财政”“大预算”和“大国库”的理念，坚持“规划先行、整体设计、高点定位、系统构建”的原则，举全省之力推进预算管理一体化建设。2021年1月，预算管理一体化的新系统由省级各部门率先应用。2022年1月，该系统的预算编制、预算执行、会计核算等功能模块在全省186个财政区划全面上线，“省级大集中、全省一体化、业务全贯通”的预算管理新格局得以基本构建完成。

在探索过程中，山东省财政厅将一体化建设与省委“流程再造”工作部署紧密结合，集中抽调省市县三级业务骨干脱产研发，对年度工作计划和月度任务清单实行挂图作战、对表推进；在流程设计上，将政府采购交易活动直接关联到政府采购的预算和执行之中，令差旅电子凭证网上报销系统内嵌至预算管理一体化系统之中，工资信息精准匹配工资发放，方便预算单位一个门户登录，实现一网通办；在技术支持上，采用云架构、虚拟化、双机部署等方式，将政务云平台打造成预算管理一体化系统的可靠基石，确保网络运行环境的安全稳定。

（三）海南：业务规范+技术控制，争当全国预算管理一体化建设尖兵

2020年3月海南省被财政部选为预算管理一体化第一批实施省份，也是首批完成一体化系统研发上线的省份。开展本地一体化建设，北京、四川、重庆等地都选择“海南模式”作为样板。海南省财政厅以“一天当三天用”的拼劲，仅用半年时间，就将基础信息、项目库、预算编制等管理模块于2020年9月完成上线，预算执行相关模块于2021年1月1日全面上线，摒弃了以往的“以预算资金分配为核心”，实现了“以预算项目管理为核心”的预算管理新格局。

海南一体化系统同样是基于微服务架构设计开发，对标高性能、国产化及自主安全可控的目标，为省级大集中部署奠定财政一体化系统+云平台的应用体系建设基础；在流程设计上，搭建秉持“职能职责→活动→项目→任务”理念的项目库管理框架，只有符合职责框架内的要求，预算部门才能成功申报项目预算，并且项目代码具有唯一性，能完整反映跨年度、跨财政级次、多种资金来源拼盘的项目运转全貌；在控制规则上，收支建立了匹配关系，无预算指标不能支出，有效控制了以往资金超支使用的风险。

三、预算管理一体化改革面临的挑战

任何改革，难免都会伴随有阵痛和压力。财政治理数字化转型是牵一发而动全身的大工程，预算管理一体化既要求中央和地方纵向层次上财政系统信息贯通，也要关注横向部门间预算信息互联共享，是财政“向管理要效率”“向支出要效益”、追求“以数理财”的自我革命。正因为它站位高、集成性强而又时间紧迫，因此，在与基础不一、诉求各异的基层单位预算管理实践相结合的过程中，给预算单位的各方面工作提出了不小的挑战。

（一）软硬配置能否跟得上时代巨变

近年来，财政改革步履不停，先后修订预算法、会计法，全面铺开新政府会计准则制度，成本核算的行业指引也已经箭在弦上。这些政策革故鼎新，影响深远，翻天覆地的变化背后堆积着财政人和财务人的艰辛付出。自2016年以来，基层单位财务部门陆续新增编制整体支出绩效自评报告、行政事业单位内部控制报告、政府财务报告和国有资产月报等繁重工作，而巡视、审计、上级纪检监察部门的驻点监督等各式检查彼此交织，督促财务人员对票据的把关越发严格，账务处理愈发细致，支付到个人而不能代领已成常态。

首先，在财务日常工作量已经呈几何级数上升的大背景下，新上线的预算管理一体化系统毕竟是前无古人的探索，对支付流程的系统性重塑存在着操作流程繁琐、切换账号频繁、批量支付不便、系统时有卡顿、查询功能不完善等问题，未能完全实现提高工作效率的设计初衷。其次，过去多项分散的财政职能被集成在一个系统中，所有的操作均需要利用财政内网，而财务一般只有一台电脑连接该网，出纳、会计、资产管理者和政府采购经办人对这台电脑使用权的争夺成为日常。再次，一体化系统打破了各单位财务过去各成体系的“C/S架构”，即“客户端/服务器模式”，替换为“B/S架构”，即“浏览器/服务器模式”。这在减轻了系统维护与升级的成本和工作量的同时，往往得牺牲交互性强、响应速度快的“C/S架构”优势。再考虑到国产电脑逐步上市、软硬件磨合齐上的现实处境，而行政事业单位普遍存在财务编制紧张、人员老化严重、会计职业发展路径狭小的困局，在各方利益冲突下，如何提升财务一线工作者干事创业的热情，以及逢山开路、遇水架桥的专业胜任能力，实属迫在眉睫的难题。

（二）实践操作能否跟得上顶层设计

全口径预算编制难度高。按照“先有预算、再有指标、后有支出”的设计原则，此轮预算管理改革是建立在各单位执行“预算一个盘子、支出一个口子”的全口径预算之上，即将以往游离于部门财政预算之外的收入全部纳入单位预算管理，未列入预算的收入不得安排支出，当非财政拨款收入可以满足支出需要时，原则上不得新增申请财政拨款。从主观上来看，预算单位习惯性地将非财政拨款收入视为自有资金，为了尽可能多地申请财政拨款，有尽量少地上报非财政拨款收入的冲动。从客观上来讲，预算需要全员参与的意识还没有广泛建立，业务部门对项目资金的申报配合不足，财务人员对单位的中心任务缺乏了解，部分特定目标类项目的具体分配需经过严格地竞争性遴选，年初难以预计准确。因此，虚列、冒编、乱编预算的现象时有发生，年中预算调整调剂频繁，全年预算执行刚性约束力不足。而全口径预算一旦贯彻不彻底或不精细，业务与财务、财政内部难免就矛盾重重，沟通协调的机会成本十分沉重。

项目库管理掣肘因素多。项目库是预算管理一体化系统运转的基石。按照最初设想，全部预算支出以预算项目为载体纳入项目库，实施全生命周期管理。项目库常态化开展项目储备工作，预算编制时从预算储备项目中选取项目按顺序安排，项目实施过程中要动态记录和反映项目预算下达、预算调整调剂、预算执行等情况，项目结束和终止时要及时予以标记。然而，就算是预算管理一体化推进工作走在全国前列的陕西省财政厅也坦承，预算单位的项目管理往往前期储备不足、成熟度不高，也纳入下年度预算计划；项目的立项依据、资产配置信息表、政府采购表等基本信息描述不足；部分预算项目甚至没有实质性内容，其存在仅为变相弥补公用经费的不足；项目审核未能实现全覆盖，而自评结果又不够客观，项目的执行情况自然难以成为下一年度预算安排的参考。

（三） 配套改革能否跟得上设计初衷

在预算管理一体化最初的设计版本中，曾考虑将单位自有资金一并纳入系统监管，后因时机不成熟暂时搁置。然而现实是，即使在财政全额拨款的预算单位中，也不乏拥有特设账户以接收业务带来的非财政拨款收入者。而财政支出中还有相当比例的资金流入了差额拨款的预算单位，如学校。因此，从长远来看，只要自有资金无法进入预算管理一体化接受统一监管，这项改革就不够彻底，这类单位就有拒绝使用预算管理一体化系统进行会计核算的理由，毕竟任谁都无法严格地要求预算单位将一套全口径核算的账务体系拆分到两个财务软件中分别处理，自然也难以用预算管理一体化系统书写生成报表、绩效评价等“后半篇文章”的工作。

2019年为了适应新政府会计准则制度的要求，各预算单位花费了大量财政资金升级财务软件，恪守准则而又富有远见的单位还会抓住机会将网上报销、资产管理、合同管理、电子附件箱等与新形势发展要求相适应的软件功能一并新增，再考虑到软件国产化适配等维护费用，一个仅百人规模的预算单位近三年花在财务软件更新上的费用可以破百万。若是简单地仅将会计核算全部迁移至预算管理一体化系统，未必能完全实现与各个单位特殊业务相适应的功能，且原软件面临闲置，如果不妥善回收利用，无疑是对财政资金的巨大浪费，同时损害到软件原有供应商的生存。更重要的是，从新政府会计准则制度带来的集成升级，就能真切感受到软件“复杂巨系统”内部模块间协调联动的不易，预算管理一体化系统尤其如此。一个功能模块若测试得不够成熟就匆忙推出，软件功能会频繁报错，进而系统迟缓、数据跑丢、网络拥堵等情况经常发生，进而动摇财务数据的可靠性和可比性，影响工作效率。

四、深化预算管理一体化改革的对策建议

预算的本质，是对未来年度工作的计划，是希望通过科学方法提升预算编制的可靠性和可控性，利用“计划→执行→反馈→纠偏→（新）计划”循环往复的过程，推动预算单位管理精细化，进而落实组织战略，实现组织目标。因此，如何积极应对预算管理一体化改革带来的挑战，笔者认为可以从以下五个方面发力。

（一）调整心态适应，追求循序渐进

纵观历次改革，遇到困难是常态，解决困难是必然。作为财政自我革命的亲历者，最重要的就是摆正心态，拿出历史担当和信心，正确看待新旧系统转换时遇到的考验，积极协调破解各种难题。预算单位要主动与财政部门对接，反映预算管理一体化落地后的需要配套解决的现实问题，例如，申请适当增加连接财政内网的电脑比例。财政负责预算管理一体化建设及维护的部门同样要主动作为，畅通预算单位操作反馈及跟踪处理的渠道，全面收集、梳理、建立问题台账，按照共性与个性、系统与业务、实质与形式的结构化思路进行分类处置，做好打“边运行边改造”的持久仗准备。另外，在确保统一规范的大前提下，一体化系统也要给各类例外事项设置缓冲区和过渡期，在基础打牢的前提下，再稳健地推进下一步的软件建设工作。

（二）改善人员结构，提升人员素质

近年来，会计信息化技术的突飞猛进，确实在相当程度上抵消了由会计准则制度的高标准、严要求衍生出的财会业务量的激增。但这同样也意味着，新时代是勤学者的时代，今天的经验，很可能追不上明天的目标。因此，各预算单位应高度重视一系列财政改革对现有业务的冲击，着力充实财会人员编制，科学合理设置相关岗位；加大轮岗力度，倡导终身学习，减轻因经办人长期处理单一业务而滋生的懈怠心理和本领恐慌；鼓励技能提升不济的一线财务人员转岗，注重招聘同时具备财务技能、风险识别、信息化能力等的复合型人才；对业务完成出色的财会人员在培训学习、评优晋升上予以支持。财政可以加大会计高端人才的选拔力度和覆盖范围，积极推广预算实践中涌现出来的先进经验，增进不同单位间财务部门的沟通交流。

（三）加强收入预测，优化编制流程

预算收入预测，是预算编制的基础。收入预测的科学性和准确性，从根本上决定了预算方案是否可靠和可行。财政全额拨款的预算单位习惯于机械照搬预算控制数至来年预算，此次刚好可以借助外部压力，在整个单位推广“零基预算”的理念，下决心和力气挖潜增效，就“先定政策、后定预算”的编制思路在单位内形成广泛共识。预算单位首先要提高政治站位，牢固树立“过紧日子”的思想，将编准预算视作自己的使命和责任；其次要设法提升财务部门对单位全盘工作的认知，在重大政策拟定前倾听财务部门意见，加强财务和业务部门的预算会商协调，实践“预算编制是需要全员参与”的理念；再次要加强对自身收入支出历史数据的梳理分析，结合变化趋势、经济形势和政策因素等建立数学预测模型，利用大数据等技术加持，编全单位预算。财政应重视持续优化预算编制流程。我国当前的预算编制流程是“二上二下”，因为持有预算会被削减的预期，“一上”倾向于多报预算，流于形式。而“一下”与“二上”的准备时间不足，预算单位往往草草了事。因此，财政应调研思考“一上”阶段是否还有存在的必要，着力把“一下”的预算控制数下准下实，适当延长“一下”与“二上”的间隔时间。

（四）夯实项目管理，做实绩效审核

项目库是预算管理的根基，其存在为“先有干事方案再研究安排资金”提供了抓手。2021年是项目库管理启用元年，存在适应和摸索的过程。2022年起，预算单位可以利用全年的时间谋划项目的立项、入库、管理和反馈工作。这其中，首先，要重视落实主体责任，明确立项依据，提前做好项目储备和排序，根据部门职责及事业规划有的放矢地设立项目；其次，要严格遵守项目立项程序，做实项目事前评审，提供项目规划、可行性研究、决策文件、实施方案等进行佐证；再次，要提高项目预算编制质量，参照支出标准、业务量、现行市价、往年决算数等方式合理编制，细化政府采购表、资产配置信息表的填报。财政可以引入第三方机构组成评审小组，定期对项目集中评审论证，优先安排可行性强、实施条件成熟、经济社会效益好的项目，并予以公示；在预算编制“二上”的早期，引入人大对绩效目标进行审查，发挥出绩效目标对预算的指挥棒作用；收集整理项目库运行中的共性问题，适时推出针对科研单位等散小项目众多的预算单位相应的项目库管理行业指引或操作办法；实行预算管理专项审计，以审促改，在一定周期内，实现对预算单位的预算审计全覆盖。

（五）主动担当作为，持续升级系统

预算管理一体化的终极目标，旨在实现“两个联通”：一是以财政核心业务为主线在内部健全一体化系统的配套功能；二是做好与人大、税务、人社、银行等外部系统间的联通协调。因此，预算单位务必要增强战略定力，保持历史耐心，以时不我待的干劲紧紧跟上改革步伐，以创先争优的闯劲积极融入数字财政浪潮。财政应谨慎研判“复杂巨系统”内部要素间的协调联动，在一体化“大框架”基本搭建完成后，注重打磨衔接环节的简洁流畅度，在排查“小链条”中进一步优化业务设计。从短期看，稳步推进自有财务软件和一体化系统会计核算的并行、检验和转换，并在实践中观察和思考，是选择分出一体化系统一部分业务模块的研发维护工作给原财务软件商为其留下生存空间，还是在保留原财务软件功能的基础上，打通两类系统连接端口，定期传输账务数据；从长远来看，等待时机成熟，还是要设法将预算单位自有资金纳入预算管理统一监管的平台中来，参照财政资金管理方式，强化财政大数据的分析应用，提升数字财政水平、赋能财政治理现代化。