生态公益林森林生态效益补偿机制研究

杨育安

（云南省临沧市凤庆县林业和草原局，云南 凤庆 675900）

近年来，随着环境问题日益严峻，森林在生态环境建设中的重要地位逐渐突显，在此背景下国家加快推进了生态公益林建设，实现森林资源的生态效益与经济效益的双重目标。在生态公益林建设中主要目的是实现森林资源的生态效益，所以国家明确指出严禁采伐公益林。但是生态公益林的建设和管护是需要经营者花费时间、人力和财力的，如果不对经营者的损失进行合理的补偿，势必会打击经营者的积极性，不利于生态公益林的可持续发展。因此，国家应该采取一定方式对生态公益林经营者进行合理的补偿，既能调动经营者积极性，实现生态公益林资源的优化配置，对促进森林生态系统的健康发展以及人与自然生态环境的和谐发展也起到重要的现实意义。

1.生态公益林森林生态补偿概述

生态公益林指的是为维护和改善生态环境、满足人类社会的生态和需求而提供的公益性、社会性产品或服务的森林、林木以及林地。生态公益林主要是体现森林资源的生态效益，这一特点也决定了生态公益林经营者无法通过建设公益林获得经济效益，但是在建设和管护过程中经营者需要投入大量的时间、精力和财力，如果不能从中获得一定经济回报，势必会打击经营者的积极性，会给他们带来一定抵触情绪。由此建立了生态公益林补偿机制，旨在弥补生态林经营者的经济损失，平衡生态公益林经济效益与生态效益的冲突。

2.生态公益林森林生态补偿机制建设的重要性

在当前世界经济快速发展的新时期，人口不断增加，土地资源日渐退化，森林面积萎缩以及生物多样性功能锐减等，都表明了生态系统已经超负荷运转，如果不解决这一系列现状势必会引发更为严重的生态环境问题，也将会对人类生存和发展带来严重威胁。林业建设正是为了解决生态环境问题，改善环境而采取的重要举措，其中生态公益林建设更是体现了森林资源的生态效益，并且近年来我国生态公益林建设取得了显著的成效，山变绿了，水变清了，天变蓝了，干旱、泥石流、洪灾、山体滑坡等自然灾害明显减少。但是，全世界生态环境问题日益严峻，环境保护与经济发展之间仍然存在着矛盾冲突，并且生态优先与资源利用、生态系统恢复与可持续经营等的矛盾冲突也更加凸显，尤其是资金上的短缺成为迫切需要解决的问题。建立完善的生态公益林补偿机制可以说是非常重要且有效的措施，我国各级政府也进行了大量的尝试与实践，开展了不同形式的生态补偿办法，但是无论是从法律规范、制度还是具体的实施手段方面还不成熟的地方，需要进一步完善。

自2005年中央财政森林生态效益补偿工作启动以来，特别是2006 年中央1 号文件明确指出要建立和完善生态补偿机制以来，我国相关部门加大了研究力度，寻求有效的解决方法，以及如何完善森林生态效益补偿制度。在2013 年十八届三中全会通过全面深化改革重大问题的决定，要求实施资源有偿使用制度和生态效益补偿制度，划定森林生态保护红线，坚持谁受益、谁补偿的原则，推进重点生态功能区的生态补偿机制完善与实施。由于我国针对生态公益林补偿方面的研究起步比较晚，其中的缺陷还有很多，为了促进森林资源的可持续发展，长久推进生态公益林建设，建立健全合理的生态公益林生态补偿机制是非常有必要的。

3.生态公益林森林生态补偿现状

3.1 生态公益林森林生态补偿资金来源单一

截止2020 年底我县已将109.41 万亩森林区划界定为生态公益林，其中国家级公益林51.41 万亩，省级公益林58.00 万亩，公益林占全县294.42 万亩林地面积的37.2%，为了保证生态公益林的可持续发展，从1999 年森林分类经营开始至2005 年国家重点生态公益林生态效益补偿项目启动以来，我国在生态效益补助资金试点的基础上，将生态公益林补助资金全部纳入公共财政预算中，并通过制定合理的补偿标准保证生态公益林补偿机制的良好运行。但是随着生态公益林补偿机制的实施以来，越来越多的问题暴露出来，比如生态补偿资金的来源单一，全部来源于中央财政资金，而且在生态公益林补偿资金中包括兑现给林权所有者的补偿金和管护费两个部分。同时，森林生态效益的受益主体是全社会，我们每时每刻都在享受着森林资源带来的生态效益，但是生态公益林的补偿资金并没有体现“受益者付费”的原则，仅仅依靠政府的资金投入远远不能弥补生态公益林经营者的经济损失，甚至会打击经营者的积极性，解决资金问题势在必行。

3.2 生态公益林森林生态补偿标准偏低

我国生态公益林森林生态补偿标准要低于木材经济利用价值。目前，已经纳入森林生态效益补偿的集体林（包含个体林）、国有林，县级林业主管部门或乡镇人民政府与林权所有者均签订了《生态公益林禁伐（限伐）协议》，所以林权所有者不能通过商品性采伐林木获取经济效益，基本失去了林地的经营收益权。根据一些研究显示，以木材生产为参照标准，如栓皮栎用材林到20a 时，年收入约每亩150 元，每亩产木材至少5m3，获利3000 元，但是根据国家目前的森林生态补偿标准来看，如果经营20a 的生态公益林每亩补偿仅300 元，很显然补偿标准要远远低于经营者的直接经济利益。总体来说，目前我国生态公益林补偿标准较低，很难激发经营者的积极性，不利于生态公益林的可持续发展。

3.3 公益林区划界定群众满意度不高

公益林区划界定过程中，政策宣传力度不够，宣传面较小，群众知晓率不高，加之林农普遍文化程度低，对政策的理解存在较大差异，满意度不高，在区划界定和修编过程中因操作细致以及业务人员技术等问题，尤其是一些在生态区位重要、生态比较脆弱地方的个别地块被划为公益林，农户有一定情绪，打击农户种植和保护林木的积极性。比如，2008 年第二批国家级公益林和省级公益林与全国集体林权制度改革同时进行，区划界定以老的森林资源二类调查成果为基础，区划不得打破小班，部分农户的林地相连但处于不同小班，导致有的农户被区划为公益林，另外农户没有区划进去，或相同面积的农户有的划得多，有的划入少，公益林区划有一条基本原则是集中连片，如果同一个小班内有40 户农户地块，有38 户同意区划为公益林，2 户农户不同意也得划入。公益林区划界定还有一些贫困地区为了获得更多的森林生态效益补偿，以下压式盲目分摊公益林面积，不利于生态公益林的可持续发展。另外，在生态公益林划落界工作中也会受到技术和设备等问题的影响，出现错划、漏划和图斑位移等情况，在林地和农地交错的边缘，难免将极少数农地区划到公益林中。所以在公益林划界定问题上也需要研究有效的解决方法。

4.生态公益林森林生态效益补偿机制的完善建议

4.1 增加森林生态效益补偿资金渠道

目前，生态公益林资金主要来源于国家财政拨付，资金来源单一，财政压力大，必须加强对森林生态效益补偿机制的研究，解决资金上的问题，才能使生态公益林补偿机制良性运行。根据“谁受益谁补偿”的原则，进行多渠道筹集。比如以政府为主导积极引进企业、集团、个人参与，以此来拓宽资金渠道，减轻政府财政压力，扩大社会参与度。以福建省对闽江实施的水资源补偿制度为例，向水力发电、旅游、煤炭等收益部门收取一定的补偿资金投入；或者山西省从煤炭中获取一部分资金用来支持造林绿化工程等，这些都可以成为有价值的参考经验，而且有效解决生态公益林补偿资金短缺等问题，这对生态公益林建设将会起到较好的促进作用。

4.2 整合项目，逐步提高森林生态效益补偿标准

积极争取、整合项目，根据当地经济发展水平逐步提高森林生态效益补偿标准。生态公益林补偿标准是公益林补偿机制中的核心内容，关乎公益林的可持续性，所以提高补偿标准是非常有必要的，以此调动经营者的积极性。

首先是将已经纳入集体或其他生态公益林范围内的林地，由政府赎买或在不改变公益林性质的前提下允许流转、入股，转变生态公益林的所有制形式，以此解决经营者的部分经济损失的问题，增加林农经济收入，间接性提高了森林生态效益补偿标准，还能转变经营者的思路，促进生态公益林建设的不断推进。其次就是采取分类补偿的办法，根据2010 年国家级公益林分级区划成果，按照不同的生态区位、分类等级、林分质量、管护难易程度等情况，制定合理的补偿办法对生态公益林进行分类补偿。另外，从对国家公益林补偿标准来看，不同地区的标准不一样，如浙江省每年每公顷465 元、海南省345 元、湖南省255 元等，地方公益林与国家级公益林的补偿标准一致，随着各地区经济水平提升，应该适当提高标准。比如可以参考北京市的相关补偿政策，按照6:4 的比例进行生态公益林补偿，其中40%为森林健康经营管理资金，主要用于公益林抚育、保护、道路修建等，另外60%主要拨付给林权所有者作为生态补偿资金。自2015 年以来，受到物价上涨以及国家财政力提升等因素的影响，针对生态公益林补偿也提升了标准，经营者获得了与其贡献值相匹配的补偿，相信在未来生态公益林补偿标准以及相应机制会得到更好的完善。

4.3 加强高森林生态效益补偿支持宣传

森林生态效益补偿工作不仅仅是森林管理人员的工作和林草部门工作人员和护林员的责任，广大群众也有义务参与到其中。现阶段，我国森林的面积有了较大增加，但是人工林木多，其生态功能单一或偏低，生态效益难以发挥。处于交通不便，边远山区的林农普遍存在经济发展缓慢、文化程度较低、知识较为贫乏，生态意识不强，政策理解不深等情况。因此，应该加强森林生态效益补偿支持宣传，充分利用手机视频、微信、短信，电视、广播，召开群众大会等多种形式进行宣传，让广大人民群众认识到森林生态效益补偿的重大意义，切实增强广大人民群众保护生态环境的意识，使广大群众真正积极主动地配合、支持、参与森林生态效益补偿工作，成为一名“绿水青山就是金山银山”的践行者。

4.4 从法律层面给予支持和保障

针对生态公益林补偿问题还应该从法律层面给予支持和保障，不断的完善法律规范，有助于促进生态公益林补偿机制的良性运行。自1992 年起国务院就提出了森林资源有偿使用的办法，从个别地方立法试点先行发展至今，关于森林生态保护以及补偿的法律体系也在不断的完善。2006 年第六次全国环境保护大会上的重要讲话“要按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则进一步完善生态补偿政策，建立科学的生态补偿机制，2019 年新修订的《森林法》已将森林生态效益补偿写入法律，为森林生态效益补偿项目的实施提供了法律依据，但是具体使用起来还需要进一步细化，使其具有更强的操作性，如今实施的生态公益林森林生态补偿机制，国家从政策与法律法规层面为生态公益林建设和发展提供了强有力的法律保障与制度支持。但是随着我国生态环境问题日益突出以及生态公益林发展中暴露出来的一系列问题来看，法律政策还应该进一步的完善与加强，比如如何处理好林区民生问题、补偿标准、公益林与商品林的区别化以及市场化、多元化的森林生态补偿机制等，这些问题都是生态公益林补偿机制中需要考虑和研究的现实问题。

5.结语

综上所述，实施生态公益林森林生态补偿机制以来，其中暴露出来的问题越来越多，在很大程度上制约着生态公益林的建设与可持续发展，比如补偿资金来源、补偿标准等都是社会各界广泛关注的问题。当务之急应该拓展资金来源，加大生态公益林经营管理模式创新力度，根据不同地区的经济状况适当的调整生态公益林补偿标准，实现动态提高生态公益林补偿标准，调动经营者的积极性。同时，充分利用生态公益林的资源优势，发展旅游业、林下种植等，增加经营者额外的收入。另外从法律政策方面给予保障和支持，增强社会公众的环境保护意识，促进生态公益林建设的可持续发展。