浅析县域土地储备实践中存在的问题与建议

谭 星

（洞口县土地储备中心，湖南 洞口 422300）

1.土地储备的重要意义

土地储备是指由政府按照法定程序运用市场机制，依照土地利用总体规划和城镇总体规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，直接或间接进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖、挂牌方式按需供地，调控各类建设用地市场需求。而土地储备中心代表政府统一征用、统一开发、统一管理土地，采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地，土地收益上交财政。

由于土地储备的可持续发展，现已成为土地政策参与宏观调控和实施土地收益与分配的重要工具，也是我国土地供应制度的重要组成部分。

土地储备对土地市场的作用主要表现在：首先，为政府提供了调控土地市场的手段。各地不同程度地实现了以政府为主导，相对集中统一的供地机制，逐步改变了“土地跟着项目走”的被动状况，使政府在理论上拥有了能够根据城镇和产业发展要求适时适量向市场供应建设用地的手段，能够调控用地需求，引导投资和建设。其次，推进了存量土地的盘活和土地集约利用，有利于土地利用总体规划和城镇总体规划的落实。土地储备为各地盘活存量土地创造了条件，控制了存量，盘活了增量。通过对城镇存量土地利用结构、布局和功能的调整，发挥了城镇土地的综合效益。第三，实现了土地资产市场化运营，为招标、拍卖、挂牌等市场供地方式创造了实施条件，提高了土地市场竞争的透明度。同时为当地政府增加财政收入，有力支持城镇基础设施建设，推动城镇快速发展。

一个有效的市场应该是一个多头供应和多头需求的市场，不仅存在供应与需求的博弈，需求者之间的博弈，供应者之间也应该存在博弈。因此，从根本上看，通过“招、拍、挂”方式出让土地实现了市场交易形式的市场化。

2.现阶段县域土地储备存在的问题

土地储备的运作应当遵循社会效益优先原则，这既是实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。当前，我国大部分地区均遭受新冠疫情影响，对欠发达地区县域地方经济的平稳发展造成了较大阻碍。结合境外发达国家历史经验及全民接种新冠疫苗所反映出来的县域户籍人口总量，欠发达地区县域人口空心化趋势可能会持续走高，新增建设用地的利用率将逐年降低。因此，新时期县域土地储备工作的重点，需从盲目发展新增建设用地向挖潜存量建设用地转移。

2.1 存量划拨土地收储矛盾多

在市场经济快速发展过程中，县属国有企业为适应市场需要，相继重组，裁撤。腾退出来的划拨土地由县级土地储备中心根据年度土地储备计划依法收回纳入土地储备管理，对短期内不符合出让处置条件的做好入库储备。然而实际收储过程中存在着大量产权纠纷及历史遗留问题，如：企业房产被登记到个人名下；一些国企改制过程中私自变卖了部分土地及房屋；因历史原因造成的企业国有土地与周边集体土地产权不清；职工债务、工资、保险等未补偿到位；部分职工受外界蛊惑，故意不配合收储工作。如此种种，使得收储过程矛盾重重。

2.2 存量划拨土地储备入库难

县域存量划拨土地具有分布零散、面积狭小、地形复杂、交通不畅等特点。受土地用途及地块开发前景影响，部分地块短时间难以通过市场化机制处置到位，地方政府受自身财力所限，缺乏有效融资手段，难以筹集入库收储资金。相较于通过征收入库国有存量土地所展现出的困难，通过合法手段将农用地转用、土地征收批准手续获取的新增建设用地纳入土地储备可大大减少财政支出，地方政府也可从中获取更多的土地收益。

受各类因素制约，即使一些国有存量划拨土地符合入库条件，县级土地储备中心编制的年度土地储备计划中仍然仅突出拟收储土地，入库储备土地数常年为零。

2.3 存量划拨土地储备模式与城镇规划难融合

自然资源部门机构改革前，受县级地方政府财政水平和规划编制单位能力影响，城镇建设重点以新区扩张为主。很多县域城镇规划编制过程中对存量土地的调查不够详实，规划成果没有充分考虑城镇发展对土地市场的需求。计划收储的存量土地在入库评估阶段，需要规划部门编制规划条件，因控规用地性质不符合出让条件，导致土地不能第一时间推向土地市场的情况屡屡发生。

2.4 存量划拨土地储备资金缺口大

政府赋予土地储备的任务有三条：2.4.1依法取得土地；2.4.2组织前期开发；2.4.3存储以备供应。三项任务的实施均需要提供足额的资金以供运转。但是在《关于印发土地储备资金财务管理办法的通知》发布后，地方土地储备获取资金的合法渠道只剩下：2.4.1财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；2.4.2财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；2.4.3发行地方政府债券筹集的土地储备资金；2.4.4经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。

2020年新冠疫情发生以来，很多产业较为单一的县域尤其是欠发达地区的县域地方政府经济增长陷入低迷。由于地方政府债券必须经省级政府核发，在“僧多粥少”的大环境下，县域小城镇很难争取到足额的债券资金。房地产业的不景气使得财政收入与土地收益直接挂钩的县域地区国有土地收益计提额度很难按计划执行，地方财政土地储备年度预算资金拨付更是左支右绌。土地储备资金难以足额保障，正在实施或计划储备的项目只能暂缓或终止。

3.警惕县域土地储备工作中的隐形风险

3.1 警惕土地储备过度融资增加地方隐性债务风险

由于过去的县级土地市场管理体制较为混乱，很多集体土地在征收条件不成熟的情况下套取了农用地转用批文。土地获批后因意向人资金压力或土地产权纠纷等原因，这部分土地被长期闲置，“批而未供”问题由此显现。后期由于土地储备管控不得当，使得一部分土地被周边民众逐渐蚕食，社会潜在矛盾开始激发。2018年，国家为更好实施建设用地“增存挂钩”机制，自然资源部发布了《关于批而未供土地处置有关问题的通知》。地方政府一方面苦于土地储备融资政策收紧使得这部分土地难以流转，另一方面又不甘心地块撤批造成的财税损失。于是乎，各类城投公司因其相对便捷的融资环境，被地方政府推入存量土地市场。然而，很多县域存量土地的征收及供应没有严格依照年度土地储备计划进行实施，缺乏充分的论证、财评及审计。城投通过举债融资取得的土地如何合理利用，后续的开发资金如何筹集，债务如何清偿，都是现存的实际问题。这些问题若不能妥善处理，势必增加地方隐性债务风险。

3.2 警惕因土地储备介入不及时蕴藏的社会潜在矛盾风险

早年，很多政府部门在原单位土地上建设了一批职工宿舍。由于国家相关制度的不断变革，部分政府机关、部门被相继合并、裁撤，腾退出的国有资产中这部分住房也包含在内。由于各地对于国资处置的政策不一，这些房屋保持国有划拨形式被延续了下来。时间不断推移，随着新的城镇建设日新月异，大多位于城中心的原职工用房逐渐老旧。即使原住户对于改善居住环境的意愿非常强烈，但拆改的成本非常高，土地储备部门苦于资金压力迟迟难以介入。部分县级地方政府自身财政紧张，向上争取拆改资金程序繁琐数量有限，使得旧改项目迟迟无法落地。由于一些地方的旧、棚改等惠民政策允许在城镇规划符合要求的前提下不通过土地出让直接在原有划拨土地上进行改造。一些投机者利用土地产权不清这个空档，诱使原有房职工甚至“空头职工”私自签订1∶1.5、1∶1.8以上的房屋置换协议，再怂恿住户向有权部门争取改造资格，取得上级部门批复后继续唆使他们向当地政府部门施压，将原有划拨土地变更为出让土地，以近乎空手套白狼的方式牟取私利。而这些私自签订的“协议”最终能否成功兑现，成为爆发社会矛盾的潜在诱因。

3.3 警惕县级地方政府过度利用“规委会”等方式肆意变更城镇规划

改革开放后，伴随着我国经济腾飞，地方县域城镇化进程随之突飞猛进。而城镇总体规划20年的管控年限幅度较长，过去的一些理念往往跟不上社会发展的脚步。因此，县级地方政府从公共利益出发，严格依照《城乡规划法》调规程序对原城镇规划中确实不符合区域环境的部分进行调整，符合辖区百姓的根本利益。

然而，部分县级政府为了短期效益，会选择性地收储交通便捷、人流量大等具有较高土地收益价值的土地。对于规划用途不符合出让要求的地块，通过“规委会”等方式肆意变更城镇规划，如：将原本规划用于社会停车场的交通站场用地或广场公园用地从城区置换到郊区，使得城区本就捉襟见肘的停车、人文环境更加恶劣等。这类行为违背了土地储备及城镇规划的公共利益属性，形成土地储备倒逼规划的尴尬局面。长此以往，对县域城镇化的健康发展将造成深远的破坏与影响。

4.解决县域土地储备有关问题的建议

4.1 加大土地储备政策宣传

土地储备的初衷是为了实现城镇存量划拨土地的市场化改革，保障土地资源的合理利用，立足于公益性促进城镇化发展。在土地储备实践中，经常遇到由上至下对土地储备政策的不理解形成的衍生问题。地方政府需要通过土地储备获取更大的政府收益，征收群体期盼通过土地储备争取更多的个人受益，由于产权的排他性，政府与个人之间相互利益存在矛盾难以避免。而土地储备政策所具备的公益属性，是协调利益纠纷最好的催化剂。为此，加大土地储备政策公益性宣传，营造优良社会口碑，对土地储备日常工作顺利展开具有积极意义。

4.2 推动土地储备纳入国土空间规划一体化管控

在国土空间规划体系提出以前，相比于经济发达地区的总体规划方案，很多县域地区的规划工作长期停留在纸面上。进入新时期，随着国土空间规划体系建设的逐步完善，利用国土空间信息一体化平台将土地储备专项规划纳入管控，符合自然资源部“两统一”职责要求及土地储备公益性根本要求。

新时期的土地储备工作，国土空间规划是未来科学行使土地储备的核心依据。在土地储备实际工作中，需要管控的土地数据量大、宗数多、地形杂、分布广，传统的电子设备对于处理如此复杂大量的数据任务效率很低。通过与国土空间规划“一张图”大数据网络协同，构建多部门协同体系，落实数据信息监督管控系统，对提高土地储备各项数据的应用范围和效率具有较高的实用性与前瞻性。

4.3 强化年度土地储备计划实施

年度土地储备计划是结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素制定而成符合当地城镇建设发展和土地市场调控的需要及国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等要求编制而成的实用性文件。编制成果适用于指导当地土地储备工作，实现政府对土地一级市场的全面高度垄断，进而增强政府对土地资源的宏观调控能力，促进城镇土地资源的优化配置，保障县域经济、社会和环境的协调发展的纲领性文件。地方政府应高度重视年度土地储备计划的编制，强化年度土地储备计划的实施。

4.4 开拓县域土地储备市场路径

随着国土空间规划体系建设的逐步完善，依托“三区三线”划定基础，利用国土空间一体化平台，将土地储备专项规划纳入管控深度统合，结合年度土地储备计划从以下几个方面储备土地：

4.4.1 抢占“高”地。县级土地储备中心与县级开发区（工业园区）深度合作，在开发区（工业园区）土地利用总体规划范围内，提前储备城镇规划建设用地。

4.4.2 征收“生”地。在县城周边乡镇街道大面积征收生地储备，以生地变熟地满足市场需求。

4.4.3 挖掘“宝”地。除在“退二进三”政策支持下把老城区内的所有工矿企业按计划整体搬迁至开发区（工业园区）外，还需要重点收储县属行政、事业单位闲置的划拨土地以及城区水域岸线周边的闲置土地，形成风水宝地。

4.4.4 打造“洼”地。在乡村振兴战略引导下，在县城周边重点城镇，以市场方式储备城镇规划建设用地供应市场，聚集洼地效益。

4.5 创新县域土地储备融资模式

4.5.1 与地方财政合作。争取设立县级土地储备专项资金，为土地储备中心提供资金支持。专项资金由县财政按预算一次性注入现金或资产，再根据储备土地处置收益按年度利润比例逐年补充一部分，同时土地储备中心确保专项资金保值增值。

4.5.2 与县城投公司合作。在政策允许的范围内对项目进行包装，通过发行债券、私募基金等方式募集资金，用于土地储备和土地处置。

4.5.3 与银行合作。一个项目、一宗土地、一笔贷款、专款专用，收储土地处置后的收益优先归还银行贷款。

4.5.4 与国有企业合作。在开发区（工业园区）国土空间规划范围内联合收储土地，由国有企业负责出资征收，使生地变熟地，土地储备中心负责处置被征收土地，产生收益先行支付国有企业的投资成本及资金占用费。

5.结语

县域土地储备工作是实现当地社会效益和经济效益相统一的得力抓手，是推动地方政府土地资源可持续发展的核心引擎。在具体的土地储备工作中，只有与时俱进、平衡好县域政府与土地储备的协同关系，才能更好地保障土地市场的健康发展，为社会公共事业添砖加瓦。