乡村治理结构中的村规民约研究——以韶关浈江区犁市镇Q村和X村为例

陈盈漫 杨华山 梁思咏 胡明泓

（广东省韶关学院，广东 韶关 215005）

随着各地乡村治理实践的深入开展，村规民约作为村民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范，受到多方重视。各地村规民约的具体内容不尽相同，其在乡村治理中的作用也有差别，有的达到了预期效果，有的不甚理想。本文通过对广东省韶关市浈江区犁市镇Q村与X村两个行政村的实地调研，探讨两村村规民约及其在乡村治理中存在的问题及原因，进而试图提出在乡村治理中村规民约作用发挥的可行路径。

1.两村现行的村规民约

通过实地走访调查，调研团队获得了Q村与X村两个行政村的村规民约，具体内容如下。

1.1Q村村规民约部分内容

1.1.1 婚姻家庭：婚姻自由，男女平等，家庭和睦，地位平等；遵守计划生育政策，尽赡养老人的义务；依法交税纳税。

1.1.2 邻里关系：主动关心同村孤寡老人，和谐共生。

1.1.3 乡村振兴：坚持“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的方针；坚持门前三包政策，共同遵守村庄整体规划，生产生活设施不乱建、不少建，积极配合参与共建美丽家园。

1.1.4 生产秩序：保护水利资源，合理节约用水；禁止乱放养家禽，保护生态；增强生态保护意识。

1.1.5 社会治安：发扬主人翁精神，参与平安村创建活动，与黑恶势力作斗争；支持与配合网格化管理，发现安全、环境隐患及时解决；增强法律意识，维护法律权威。

1.1.6 消防安全：遵守烟花爆竹燃放规定；家庭用火做到人离火灭，禁止堆放易燃易爆物。

1.1.7 精神文明：倡导爱国爱党爱人民；崇尚向上向善，尊老爱幼，扶助残弱；讲文明讲卫生；做好垃圾分类；移风易俗，破除陈规旧俗，反对攀比；倡导绿色生活，反对铺张浪费。

1.1.8 权利与义务：积极参与村级民主管理，珍惜民主权利，维护共同利益；村务与账务公开；严格遵守村级组织选举纪律，自觉抵制拉票贿选等违法行为。

Q村村规民约着重村民的自我管理服务，倾向于软约束，这种约束不像法律具有强制性，更多的是利用道德来约束村民的日常生活。

1.2X村村规民约部分内容

1.2.1 实行一户一宅，建房符合村庄规划；节约用水。

1.2.2 偷窃盗窃或破坏公共设施者，以一罚二，情节严重者交给公安处理。

1.2.3 牛羊等牲畜不得在街道放养，且在自己耕地中放养时要加强管理。门前三包。禁止破环公共绿化点，保持公共整洁，不乱停乱放，保持街道通畅。生活垃圾要扔进垃圾桶，否则罚款20-50元，乱倒建筑垃圾的罚100-500元。

1.2.4 倡导科学文化，移风易俗，破除陈规旧俗，反对攀比，反对邪教。

X村村规民约着重约束村民行为，多以“罚”来强化村规民约效力。

1.3 两村村规民约内容比较

从以上Q村与X村村规民约的具体内容来看，二者既存在相同点，也有不同的个性。

首先，相同点。两村都重视土地规划，坚持村风建设，不在屋前屋后乱摆放杂物，坚持门前三包政策，要求饲养牲畜不得随意放养，保护生态，维护村民利益等；都强调科学文化，破除陈规旧约以及落后思想，坚持学习新思想，反对铺张浪费、提倡绿色生活，鼓励村民积极参与公益活动；在宣传方式上，两村都以较传统的方式进行宣传，也都存在村民对村规民约并不了解的情况。

其次，不同点。X村村规民约形式更简洁，以宣传栏、特色“顺口溜”等形式呈现，但内容上未做到与时俱进，如未明确地提出垃圾分类，且众多宣传栏闲置化。Q村村规民约内容相对更丰富具体，覆盖面更广，对精神文明建设和乡村振兴等有所涉及，且以涂鸦画形式来宣传，在村中也设有专门垃圾分类收集点，并贴上标语放置分类垃圾桶，积极引导村民进行垃圾分类。

两村村规民约内容差异不大，但经实地调查，也了解到其村规民约在乡村治理及振兴发展中存在的问题。

2.村规民约在乡村治理中存在的问题

村规民约在服务乡村治理中有其积极作用，但现实中也有些达不到预期效果。当前Q村和X村的村规民约多只是一“墙”之约，未能发挥其应有效能。通过实地调研分析，两村村规民约在服务乡村治理中存在以下问题。

2.1 村规民约的制定缺乏实践性与针对性

村规民约应当是在符合国家法律规定的前提下，对法律或政策没有规定或者规定过于笼统的情况，结合本地特点因地制宜地进行的具体操作性规定。实地走访Q村与X村，发现两村情况有所不同，Q村村规民约相较于X村更具有民主性与针对性，而X村则不尽理想。

Q村村规民约除“总则”对婚姻家庭、邻里关系、村民权利与义务等方面都有概要的规定，还有隶属各自然村的“分则”，“分则”对精神文明建设、生产管理及福利制度等都作了详细规定并附有奖惩措施，譬如规定了“我村‘丁会’定于每年正月初十召开，本年内生男生女和娶新娘的送大公鸡一只。”可见，Q村村规民约较有针对性，这利于规范村民行为，重构乡村道德，促进村庄整洁与民风淳朴，助推乡村有效治理。而X村虽也有“总则”与“分则”的村规民约，但表述较笼统，内容针对性不强，可操作性弱，具体行为规范未落到实处。对各项事务的规定，调研时发现该村村民对此大都“一问三不知”——不知道什么时候制定、不清楚内容是什么、不了解有什么作用。这与“村民参与制定、村民自觉执行”显然背道而驰，更没有落实到位。

2.2 村规民约存在流于形式的现象

通过实地走访调查发现，两村的村规民约都存在不同程度上流于形式的现象，X村此问题尤为明显。造成该问题的原因很多。

首先，相关主体对村规民约缺乏正确认识。

一方面是部分村干部没能正确认识村规民约。2018年底，民政部等七部门联合发布了《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，对规范、加强村规民约和居民公约工作做出了全面的部署。随后制定村规民约在全国各地如雨后春笋般涌现，但部分村干部却未能充分认识到村规民约的内涵与意义，只把其当做行政工作之一，而未真正地去贯彻落实关于村规民约的相关要求，以致村规民约犹如一纸空文。另一方面，村民们不能正确理解村规民约。囿于文化水平有限，村民对村规民约的理解较为肤浅。随着时代变迁发展，村规民约已从以往的口头形式到如今的公文形式，条款众多且语言规范，对于发展落后的村庄，村民对村规民约的认识难以全面，更多的是认为村规民约只是“贴在墙上”的告示而已。村规民约的相关主体均未能正确认识村规民约，难免使其执行效果不佳，从而导致流于形式。

其次，村规民约的宣传不到位或宣传方式单一。

Q村除了在宣传栏展示村规民约外，还利用房屋墙壁涂鸦画来宣传，让“村里的每一面墙都会说话”，而X村则只有墙上的公告栏。相比之下Q村的宣传形式较多样，但调研发现该村仍有部分人对村规民约不够了解。究其原因，一方面是制定过程未严格按照《关于做好村规民约和居民公约工作指导意见》的要求去深入了解群众需求，结合实际情况去制定，以致只是体现少部分人的意见，未抓住人民群众最关心、最迫切的诉求。另一方面则是宣传方式过于单一。调查发现，大部分村民认为村规民约只是“贴在墙上”的政府公文，也仅是从村民代表大会这单一渠道知晓的。

再次，村规民约缺乏有力的监督机制。

两村村规民约除村委会监督外，多为村民互相监督。但实际上，村务监督机构未能切实履职，且村委会人员有限，每个行政村又有若干个自然村（Q村有3个自然村，但X村多达18个自然村），仅靠村委会监督是不够的，而村民互相监督理论上而言很好，但现实中往往是村民对村规民约大都缺乏正确认识，甚至自己都会犯错，更谈不上监督别人。以上述两村而言，当地年轻人大都外出务工，乡村“空心化”严重，留守的多为老人儿童，监督更难以落到实处。监督不到位，难以保证村规民约落到实处发挥作用。

2.3 村规民约未能与村庄规划发展相融合

现行村规民约内容主要有遵纪守法、社会治安、乡风文明、村容整洁、合理信访、计划生育、土地使用管理、计划生育、村级产权交易、民主管理等方面。而对乡村规划，如产业经济发展规划、土地利用规划、村庄公共空间布局、公共服务及基础设施配套、生态环境保护、历史文化保护、环境整治等，在村规民约中或者缺位，或者偶有涉猎但深度远远不足。Q村与X村现行村规民约亦是如此，纵然Q村最新颁布的村规民约中涉及了乡村振兴这一内容，但没有具体措施，而X村则是完全未涉及。但实地考察发现，X村紧靠着一片沿江草原，江水清澈，江岸绿草如茵，据村民介绍，这里时常有游客露营野餐，应当思考如何把此地的乡村发展规划融入村规民约中，努力开发建设此地，这样不仅能提升乡村治理效果，也能更好促进乡村发展。

村规民约在乡村治理结构中的问题，并非Q村和X村所独有。如何解决这些问题，应根据各自实际情况，有的放矢。对于Q村和X村来说，可从以下几个方面进行改进。

3.乡村治理中发挥村规民约作用的路径

纵览历史，乡村治理不可能有万古不变的治理规则，更不可能有亘古不变的治理模式。而村规民约只有与时俱进，因村制宜，才能为乡村治理服务。针对上述问题，Q村和X村应着眼于改进村规民约文本内容，提高村规民约执行力，调动村民积极参与及融合村庄规划发展，充分利用村规民约为乡村治理保驾护航。

3.1 完善村规民约的文本内容

完善村规民约内容是乡村治理中村规民约作用发挥的根本。

村规民约内容的制定要具有地域特色。村规民约是一种“地方性地理知识”，是由特定的文化、伦理和习惯决定的，具有地方性基因特质。因而两村的村规民约应当因村制宜，符合当地村民的生活生产需求，并不断加以完善。

村规民约内容的制定要具有奖惩制度。构建“奖为主惩为辅”的体制，两村的村规民约在奖惩制度上都有所呈现，但更侧重于惩罚。建议两村探索推进村规民约“积分制”，制作线上微信积分小程序并同步线下积分信息。除了在告示栏展现好人好事、先进典型、人居环境整治、志愿服务活动等内容外，还可展示微信积分小程序二维码，通过手机扫描即可获取相关资讯，让村民切实践行村规民约以获得积分兑换日用品等，充分调动村民遵守村规民约的积极性与主动性。以村规民约“积分制”为重要抓手，改善村民的精神风貌，进而推进乡村治理和谐有序。

3.2 提高村规民约执行力

严格执行村规民约内容是乡村治理中村规民约作用发挥的关键。

落实村规民约是乡村治理过程中一个复杂的系统工程，依靠传统单一的村两委力量治理乡村已不适应当代发展，而是需要多主体共同参与治理、多方力量协同推进。首先，Q村与X村应充分调动村民的主体性，鼓励、指导其参与到村规民约的制定与各项村务工作的监督等，真正做到问需于民、问计于民。只有村民真正重视村规民约的作用并且认同它时，才会更好去遵循它，才能有利于发挥村规民约的作用，进而促进乡村治理。

其次，执行村规民约内容必须依靠强有力的农村基层党组织。加强村委干部班子的先进性建设，真正认识与理解村规民约的相关内容，并发挥其先锋模范作用，实现以“一班子”带动“全村人”“促进党建与乡村治理有效融合”。选派村规民约监察员一职迫在眉睫，习近平总书记指出：“没有监督的权利必然导致腐败，这是一条铁律。”为此，监察员必须落实好监督职责，发挥村规民约在乡村治理中的效力。党员干部要密切联系群众，打造“村到组、组到户、户到人”三级党建网格，落实党员结对帮扶制。发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用，提高乡村治理有效性[7]，推动Q村与X村走乡村善治之路。

3.3 促进村民积极参与

促进村民积极参与实现乡村有效治理是村规民约作用发挥的根基。

首先，两村都应当加强对村规民约相关文本内容的宣传，提高村民对村规民约作用的认识。调研中发现，Q村与X村村民居住均较为分散，制约着村民间信息传递，信息接收具有延迟性。长此以往，势必削弱村民参与村庄事务管理的积极性。故要时常开展形式多样的宣传工作，除了在村务公开栏展示村规民约内容以外，两村都可以利用广播、村民会议、制作宣传视频等生动有趣的形式，同时让村民参与制定村规民约，满足村民合理利益诉求；村民需求得到满足是其认同遵守村规民约的第一动力。采取村民喜闻乐见的形式来呈现村规民约内容，如组织宣讲会或融入村里的文化活动中，如有条件还可将其印刷成册，派发到每家宣传学习；也可编制山歌民谣、顺口溜等，如X村“文明新风吹进村，陈规陋习要破除，践行核心价值观，争做时代好村民”等，朗朗上口，便于村民内化于心、外化于行。让村规民约不仅仅写在纸上、印在墙上，而是真正融入到村民心里。

其次，构建互联网+村规民约服务乡村治理发展网络互动平台，以吸纳外出务工人员的意见。“乡村振兴，治理有效是基础”，而人才是实现乡村有效治理的重要资源，就目前来看，Q村与X村有学识、有技术的青壮年劳动力大部分外流，而留在村里的则多为文化水平较低的老年人及妇女儿童，弱化了村民参与乡村治理的主体性。故必须重视外出务工人员这一力量群体，他们有着浓厚的乡愁情结，关心着村庄治理及其发展出路，渴望改善乡村治理下村规民约作用的发挥。因此，Q村与X村应乘互联网时代之风，开设且运营好各自村庄的公众号或小程序，号召村民及外出务工人员关注本村公众号，及时发布本村治理相关信息，听取外出务工人员的意见，推动村规民约日益规范完备，进而促进乡村治理。

3.4 融合村庄规划发展

融合村庄规划发展是实现乡村治理中村规民约作用的保障。

首先，通过盘活本土资源谋发展来促进村规民约作用于乡村治理。X村村规民约缺失乡村振兴或生产发展的相关内容。乡村治理最终目的是促进乡村发展，故应把村庄规划发展融入村规民约中。如X村盛产萝卜，因个大清甜高产而出名，而萝卜是一种食药皆宜的蔬菜佳品，民间素有“冬令萝卜赛人参”之说，可探索发展与萝卜相关的产业，形成萝卜种植加工销售的产业链。此外X村的沿河小草原，可规划建设成露营野餐园或休闲农旅公园，在村规民约中呈现其规划建设及后期维护，促使村规民约成为促进乡村治理及发展的重要抓手。实际上，各村都可根据自身特色发展体验式农业旅游，朴实良好的村规民约在其中可以发挥独特的作用。

其次，通过整治乡村人居环境来促进村规民约作用于乡村治理。Q村村规民约里有明文规定“做好垃圾分类”，建设垃圾收集屋且粘贴了分类提示牌，以及村里有垃圾分类宣传专栏，但现实中垃圾分类并未落实到位。X村规定垃圾桶的损毁须按价赔偿，但其成效仍差强人意。因此，要把农村人居环境整治有机融合到村规民约里，加以设置垃圾分类奖惩体制，并以增扣文明积分、设置奖惩公示栏等方式，让垃圾分类成为“硬约束”，同时村委会可采购新型垃圾分类桶，免费发放给村民并粘贴好垃圾分类明白贴，以便村民正确进行垃圾分类。此外，可建立垃圾收集清运队，协定好时间段上门收集，但严守“不分类不收集”原则，发挥村规民约服务乡村治理的作用，打造新时代美丽乡村。

总之，村规民约并非是一个亘古不变的规范，必须立足于乡村治理有效的现实需求。村规民约要以实现乡村善治为出发点，不断推陈出新，发挥其最优治理效能，促进乡村治理与振兴。本文以韶关市浈江区犁市镇Q村与X村为个案，通过实地调研，探讨了村规民约在乡村治理结构中面临的困境、原因及对策，希望能为其解决实际问题有所助益，亦期能为解决共性问题提供借鉴。