当前生育政策继续变革和调整完善的理论和实践问题

任 远

(复旦大学 人口研究所，上海 200433)

一、引 言

人口总是在不断地发生变动，人口与发展的关系也在不断变化，因此国家的人口政策需要适时地进行调整。生育政策作为人口政策的核心，长期以来得到突出重视。

在完成了人口转变以后，我国的人口生育率总体上继续下降。到了七普时的2020年，总和生育率已经下降到1.3，即有很大的可能已经陷入了“低生育率陷阱”。在完成了人口转变以后，特别是进入本世纪第二个十年以来，我国的生育政策进行了一系列密集的调整：到2011年，我国已经全面实施了“双独二孩”政策；在2013年底开始实施“单独二孩”政策；从2016年1月开始实施“全面二孩”政策；到了2019年底，在党的十九届五中全会确定的“十四五”发展规划和2035年中长期发展的意见中，提出要优化生育政策，增强生育政策的包容性；在2021年，我国继续调整生育政策，开始实施“可以三孩”的政策。生育水平继续下降和生育政策的密集调整构成当前时期我国生育领域的基本特点。

生育政策的不断调整和生育水平持续降低，也说明当前的生育政策对人口生育水平的影响已经越来越弱。本世纪以来，以数量管理为特点的生育政策对生育率的下降已经越来越不起作用，因此实施生育数量放宽的政策调整，对生育水平的上升也将基本不起作用。可以预判，“二孩”政策也好，“三孩”政策也好，对人口生育率将不会带来显著的增加。在“十四五”时期和中长期发展过程中，我们需要思考和推动生育政策的继续变革和调整完善。本文将简要回顾我国生育政策改革的历史，讨论未来生育政策继续变革的基本逻辑，提出服务和支持生育是生育政策改革的目标取向。在此基础上，本文对当前时期我国生育政策调整完善的具体实施提出思考建议。

二、我国生育政策的历史变化

梁中堂[1]认为建国后到1950年代中后期，毛泽东时代的人口观反对马尔萨斯所认为的“人口过多会影响发展”的想法，但是也没有采取鼓励生育的政策，可以将这段时期作为“不干预”的生育政策。从1950年代后期，我们党开始形成了对人口生育进行干预和调节的想法，但只是在1978—1980年之后，国家行政机器才开始利用行政和法律的手段推行严格的干预性生育控制。

要了解当前时期生育政策应该往何处去，首先有必要开展生育政策从何处来的历史回顾。生育可以包括数量、时间和性别三个维度，[2]生育政策也可以从这几个方面来进行整理。本文不打算过于详细地考据生育政策的历史，只打算提纲挈领地对我国生育政策的历史变化作一个简洁的素描。在这个领域中有大量的法规文本和历史文献，而对于生育政策的历史沿革如何来进行划分，肯定也有不同的看法。

一是从“生育的性别”的维度看，男女平等的原则自建国以来是一以贯之的。在1980年代以后随着出生性别比日益失衡，国家开始重视出生性别比综合治理问题，确定了“三步走”的治理策略，[3]在2006年底将出生人口性别比治理作为统筹解决人口问题重要任务之一。[4]

二是从“生育的时间”的维度看，1970年代开始，我国提倡“晚、稀、少”的“晚婚晚育”，并在1980年的《中华人民共和国婚姻法》中确定了对晚婚的制度安排。进入21世纪以来，对晚婚的制度控制在法规中逐步弱化，晚婚晚育的生育假奖励和福利待遇规定逐步取消。在2015年底的全国人大第十八次会议审议人口和计划生育法修正案中，取消了“晚婚晚育”条文，并在2021年进行的《中华人民共和国人口和计划生育法》(以下简称《人口和计划生育法》)修订中，提出“适龄婚育”。

关于生育时间的政策也包括二胎生育的时间，即生育间隔。二胎生育间隔的想法实际上包含在“晚、稀、少”的生育政策中，应该是在1970年代开始施行。基于1980年代计划生育基本国策和“现行生育政策”中提出的“特殊情况可以二孩”，不同地区的计划生育条例规定了二胎生育的时间间隔，基本在三年到五年不等。二胎生育间隔改革试点比较典型的是1990年代甘肃酒泉的改革，到了2010年代初，我国已经普遍地取消了对生育间隔的生育政策干预。

三是生育政策最主要还是“生育的数量”的维度。根据生育政策中对生育数量的规定，可以将生育政策的历史变化分为以下不同的阶段。

第一个阶段是在对人口再生产开展有计划地调节思想指导下，从1970年代起实施的生育政策，基本是以控制生育，降低人口生育率为导向。最初还是实施比较柔性的在自觉自愿基础上的“晚、稀、少”政策，从“一个不少、两个正好、三个多了”，到“最好一个，最多两个”(1978年)。①到了1970年代后期，生育政策转向更加严格的“提倡一孩”。“国家提倡和推行计划生育”被写入宪法(1978年)，中共中央发表《公开信》(1980年)，计划生育制度得到强化。1981年，国家成立了国家计划生育委员会，加强了行政化的计划生育工作推进机制。可以说，之后数十年的生育政策变动都是微调，主要是针对“特殊情况可以生育二孩”的政策调整。

这个“提倡一孩”的生育政策在人口转变完成以后继续执行。2000年代以来，生育政策的指导想法是“稳定低生育率”，我们可以将其作为生育政策变化的第二个阶段。应该说，其基本原则仍然是“控制生育”的。2001年12月第九届全国人大第二十五次会议通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定：“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。”[5]在这个时期，“生育二孩”的政策调整继续在不同地区逐步放松，到了2011年，全国已普遍实施了“双独二孩”，到了2013年开始实施“单独二孩”。

第三个阶段是从2015年底以来，基于第十二届全国人大常务委员会第十八次会议对《人口和计划生育法》的修正，确认“国家提倡一对夫妻生育两个子女”(第十八条),[6]“全面二孩”政策从2016年1月开始实施。“全面二孩”代表了生育政策方向的转变，从以控制生育为导向的生育政策，客观上转向了一种希望提高生育水平的政策。[7]但是，一方面提倡“全面二孩”鼓励人口生育，一方面又通过社会抚养费等行政手段对二孩以上的生育进行限制，构成了一种矛盾,因此需要将“全面二孩”作为从行政控制生育向家庭生育正常状态进行回归的过渡阶段来加以理解。

第四个阶段是基于2019年党的十九届五中全会提出的国民经济和社会发展第十四个五年计划和2035年远景目标的意见，报告中提出优化生育政策，增强生育政策包容性，促进人口长期均衡发展。全国人大常委会在2021年再次修订《人口与计划生育法》，在对生育进行调节的部分，将2015年法律条文的第十八条“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，修改为“国家提倡适龄婚育、优生优育。一对夫妻可以生育三个子女”。从生育数量的维度来看，生育政策的调整方向是继续放松对生育数量的行政制约，取消了社会抚养费，及实施“可以三孩”的生育调节。[8]2021年开始实施“可以三孩”的生育政策及配套政策，这可以作为落实“包容性生育政策”阶段的开始。

四是对于生育来说，除了生育的数量、性别和时间，实际上还存在第四个维度，即“生育的质量”。从“晚、稀、少”以来，我国生育政策往往是将“晚婚晚育、优生优育”放在一起表述。2001年的《人口和计划生育法》中确立计划生育国策的目的是“控制人口数量，提高人口素质”，提出通过计划生育技术服务来减少出生缺陷，提高出生婴儿健康水平，提高公民的生殖健康水平。[5]通过优生优育提高出生人口素质，构成我国生育政策长期强调的内容。

我国生育政策的实施方式也在不断发展。从1970年代末期以来，生育政策的实施比较强调行政管控，到了1990年代开始加强了基于市场的利益导向机制，在2000年代后加强了法制手段的应用，已经形成了综合的政策手段和政策工具。

通过对我国生育政策变化历史的简略回顾，可以说明从新中国建立以来，我国生育政策表现出不断变革和动态调整的过程。我国的生育政策包括数量、时间、性别和质量四个维度，并主要是以生育数量调节为核心。实际上，关于生育时间的政策是服务于生育数量调控的目的，晚婚晚育和生育间隔本身是作为生育数量政策的工具；计划生育技术服务的目的，也更多是通过避孕节育、人工流产来降低生育率。从1950年代后期以来，我国的生育政策具有明显的对人口生育进行干预和调节的特点。

三、 从调节性的生育政策转向对生育的服务和支持

最近十年来，国家逐步施行了“单独二孩”“全面二孩”“可以三孩”等一系列政策调整。生育政策改革的步伐非常之快，和2000年以来生育政策改革的相对较缓构成了有趣的对应。我国生育政策改革正小步快走，政策措施层出不穷，有令人目不暇接的感觉。除了政策上已经放开了生育三孩，在2021年的《人口和计划生育法》修订中也表现出生育政策内容的变化，增加了“完善积极生育支持措施”的内容，包括减轻生育、养育、教育负担，加强孕前、孕产期保健服务，加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，推动建立普惠托育服务体系，以及探索设立育儿假、配置母婴设施、实行税收支持等政策。[8]在此背景下，不同地区实施了丰富的生育配套政策，例如不少地区实行了延长生育假的政策安排。为了促进生育，东北地区甚至还制定了生育三孩的低息贷款；一些地区实施了对于三孩的住房优惠；攀枝花地区实施对多孩生育的生育津贴，以及安徽对再婚人口进行了“三孩”政策的进一步放松，等等。

生育政策改革措施密集，但是究竟为什么要进行生育政策的改革，似乎论证得还并不透彻。我国自1950年代后期以来，特别是1970年代以来的生育政策改革，基本上是在人口转变的背景下得到开展。希望通过降低生育率来促进人口转变和巩固完成人口转变，构成人口政策的基本想法。那么，当前我国人口发展已经进入后人口转变时期，生育政策为什么要改革，以及往什么方向改革，值得开展一些理论上的剖析和去伪存真的讨论。

(一)调节性生育政策的失灵

从1950年代后期以来，生育政策的一个重要目的是对生育进行调节，从而实现“要有计划的生育”②的调控。国家人口政策的目的是调控人口数量，提高人口素质，推动实现适度生育水平，优化人口结构，促进人口长期均衡发展。生育政策是国家人口规划的工具，其核心是生育数量的政策，其重要目的是对生育进行调节。

但是客观来看，当前生育政策对生育数量的调节作用是日益弱化的。对于我国生育率的下降，在1970—1980年代生育政策表现出很大作用，到了1990年代以后，生育政策和社会经济发展的作用是一半对一半。[9]到了本世纪以后我国生育率的下降主要是社会经济发展的作用，生育政策的作用已经表现得非常薄弱。当前我国人口的实际生育水平低于意愿生育水平，而意愿生育水平也已经低于政策生育率，因此从这个意义上看，无论是“可以三孩”，还是全面放开生育数量的管控，生育水平并不会发生很大反弹。调节性的生育政策对生育数量和人口总量的调控作用在日益“失灵”。

调节性的生育政策也被普遍认为有助于调整人口年龄结构，特别是在我国快速人口老龄化的背景下，生育政策被认为是应对老龄化危机的必要举措。③但客观来看，我国老龄化趋势基本上是不可避免的，一些研究也证明希望通过生育来解决年龄结构调整，其效果客观上是非常微弱的。[10]如原新认为，即使“全面二孩”后能够普遍按照“全面二孩”生育，也只能使我国的老龄化程度在2030年减少3个百分点左右。④况且我国的生育率还肯定达不到“全面二孩”的政策性2.0的总和生育率。

真实的情况是，调节性的生育政策不仅无助于缓解老龄化，而且还将进一步加剧人口年龄结构的压力。例如，假设生育政策调整能够带来一些补偿性的生育，其结果也是带来少年儿童人口比重的提高，会在15年内进一步加剧劳动适龄人口比重的降低及提高整个社会的抚养压力。因此希望通过调节性的生育政策来优化人口结构是难以实现的。

希望通过生育政策来调整一个城市、一个地区的人口总量和人口年龄结构，就更加没有道理了。例如，特大城市的人口快速老龄化已经引起普遍关注，上海从六普到七普期间更快的少子老龄化过程，与其说是生育水平下降的结果，不如说是迁移政策收紧的结果。如果放松人口迁移流动，上海的老龄化程度将会低于全国的平均水平，上海的少年儿童人口比重也应该是比全国平均水平更高而非更低的。[11]鉴于人口自然增长远低于跨地区人口流动，希望通过生育政策来调整人口总量和结构的效果是非常微弱的。近期也有全国人大代表提出，“建议国家率先在东北地区全面放开人口生育限制”[12]，其建议的原因是认为需要通过生育政策来“解决东北地区人口减少问题”，应该说其提出的“药方”和试图解决的“问题”几乎没有关系，希望通过生育调节来应对东北人口总量下降是几乎不可能有效的。

另一种普遍的实施调节性生育政策的逻辑，是实现适度生育水平，以及实现人口长期均衡的目标。但是究竟怎样的生育水平是适度生育水平，也并没有看到一个共识的说法。至于人口均衡发展，也更应该将其作为人口发展的原则，而不是作为人口发展的目标。适度生育水平和人口长期均衡，似乎是一种乌托邦主义的看法，其概念相当含糊和不确定，很难有足够的理由构成生育调节的目标和生育政策的具体指引。

(二)“鼓励生育”的生育调节

相对于1970年代以来生育政策调整的目的是降低生育率和控制人口，其相关的政策话语是“提倡一孩”，到2015年底，生育政策的“全面二孩”和“提倡一对夫妇生育两个子女”，就在一定程度上表现出“鼓励生育”的政策转向。这种转换了方向的生育调节，在社会中进一步发酵，“鼓励生育”的话语充斥在社会媒体中。包括以梁建章为代表的“鼓励生育”的观点，刘志彪等建议建立生育基金提高生育率，[13]以及任泽平提出“央行多印2万亿，用10年社会多生5000万孩子”[14]，等等，都引起广泛的社会讨论。

实际上，无论是从中长期宏观的人口—经济关系来看，还是从微观家庭的生育决策来看，当前时期“鼓励生育”的生育调节都是不充分和不必要的。

由于长期低生育率的人口惯性，21世纪我国会出现长期性的人口萎缩，“人口红利”在逐步减弱。但是低生育率的人口变动对经济发展的阻碍作用，并没有得到充分的证明。对于中国经济增长而言，不必过度夸大人口因素对经济增长的不利影响。我国仍然具有庞大的人口总量，具有9—10亿的劳动适龄人口，还有3—4亿老年人口和庞大的老年人力资源，而且我国的城镇化还在继续发展。技术进步在快速发展，技术对于劳动力存在替代效应，人口的受教育程度则在提高。因此，即使在低生育率和人口萎缩的基本背景下，人口变动对经济发展仍然有积极作用，需要在经济发展决策中加以应用发挥。

虽然长期的低生育率是值得警惕的，但生育率是否构成了发展的问题，或者说是否是经济社会问题的原因则是值得商榷的。低生育率不构成经济增长放缓的原因，反而恰恰在于，低生育率其实是经济增长放缓的结果。不少研究所讨论的低生育率对经济增长的不利影响是站不住脚的。对于经济增长而言，劳动力资源的配置比人口总量和结构更加重要。从人口和发展的中长期关系来看，当前并没有迫切的必要通过增加生育来促进经济增长。

从微观家庭的生育决策角度看，“鼓励生育”的理由也未必是充分和可行的。生育是家庭自主的决定，是夫妇的理性选择，家庭生育选择一定程度上构成了家庭福利最优的决策。“控制生育”也好，“鼓励生育”也好，如果偏离了人们生育的意愿，偏离了对人们生育行为产生影响的具体原因，可能反而会不利于家庭的福祉，会带来反对意见。如同民众在具有较高的生育意愿的时候，“控制生育”会带来显著的干群矛盾；民众有较低的生育意愿下的“鼓励生育”，也会使政府的生育政策不能契合民众的生育需求。这可以从“全面二孩”“可以三孩”等政策调整后的公众反应中得到证明。“三孩”政策实施以后，网络上出现大量对“三孩政策”的调侃，例如，有网友说：“我没买三辆劳斯莱斯，是因为它限购吗？”这也说明，鼓励生育的调节性政策，实际上并不能切实反映民众对生育的需求和民众生育过程中所面临的困难，“鼓励生育”的生育调节存在着政策目标的偏差。

(三)对生育的服务和支持

无论是控制生育，还是鼓励生育，无论是一孩、二孩、三孩，分阶段的人口控制目标和适度人口规模，以及实现适度生育水平，我国的生育政策具有较强的计划性和干预性。

推动国家生育政策的继续变革，有必要反思生育政策的理论逻辑。当人口转变已经完成，以及人口与发展严峻的不协调关系已经得到缓解，进入后人口转变时期的生育政策需要适应人口的长期低生育率，服务和支持人们的生育，满足人们对生育的具体需求。我国生育政策的继续变革应该从调节性的生育政策，转向更加重视对生育的服务和支持。而服务和支持人们的生育的本质是，生育政策要满足人们的生育意愿和生育需求。

第一，生育政策要支持和帮助人们实现“未满足的怀孕”(unsatisfied pregnancy)。全球家庭计划运动的重要逻辑基础是减少“未意愿的怀孕”(unwanted pregnancy)，对中国1950年代以后重视避孕节育也应该秉持类似的考虑。而当前，我国人口的生育水平已经下降到生育意愿之下。七普数据表明当前人口的实际生育水平很低，人口的总和生育率是1.3。而关于人口的生育意愿，多项研究表明当前的期望生育数量基本在1.6—1.9之间。[15]这说明，当前我国事实上出现了未能满足、未能实现的生育意愿，即“未满足的怀孕”。而“未满足的怀孕”表明，家庭在生育决策过程中面临着诸多限制。这包括生理因素的限制，如不孕不育，特别是高龄女性的不孕不育及怀孕、生育的困难。另外，生殖、抚育和教育具有较高的经济成本，如住房和教育成本过高，明显表现出限制了人们的生育意愿；市场竞争的增强及工作—家庭冲突降低了人们的生育行为；婴幼儿照护的压力会加剧家庭—工作的冲突并增加生活成本，这些都会降低妇女的生育意愿，并限制将生育意愿转化为生育行为。因此，生育政策需要服务和支持生育，发现民众不想生、不敢生，以及不能生的具体困难，重视解决人们生育意愿和生育行为的限制因素，使人们能够尽量实现其“未满足的怀孕”。

第二，服务和支持人们的生育，仍然需要努力避免“未意愿的怀孕”。即使在低生育率社会中，我国仍然还存在大量未意愿的怀孕。近年来，我国每年有950多万的人工流产，其中主要是未婚的青少年人口。这在一定程度上意味着存在“未意愿的怀孕”，意味着家庭计划的失败。这也要求，对生育的服务和支持需要继续重视避孕节育的教育和服务。对贫困人口、青少年如果缺乏必要的性和生殖健康、避孕节育的保护，缺乏相关的性知识和理性生育的教育，会加剧家庭贫困等不利后果，也不利于青少年的健康特别是女性的健康。这进一步说明，我们需要的生育政策不是去“鼓励生育”，而是要“服务和支持生育”。服务和支持生育的本质，是服务和满足人们对生育的意愿和需求。生育政策需要对希望生育的人口提供生育辅助和生育配套的生育服务和支持，也需要对不希望生育的人口提供避孕节育的生育服务和支持，这才是有效的生育政策，也应该成为未来“新计划生育”的工作定位。[16]

第三，服务和支持人们的生育，需要满足人们多样化的生育需求。人们会根据自己的家庭条件和社会经济条件来决定生育决策。人们的生育意愿和生育行为是多样性的。一些人口群体希望“丁克”，甚至不愿意结婚，我们不能认为他们的生育观不对，认为他们应该要生小孩，事实上这些人口群体自己觉得过得很好；有些人生育了三、四个孩子，也不能说生得太多了，要少生点，因为他觉得自己的生育是自己所期望的。因此生育政策的定位，不是要规定和引导家庭应该生几个、可以生几个，而是需要支持人们多样化的生育意愿。关于生育政策的中长期发展，党和国家提出“增强生育政策的包容性”，其意思应该是，生育政策归根到底需要适应和满足人口群体多样化的生育需求，并对生育提供服务和支持。对希望生育的人口需要提供公共的服务和支持，对那些不希望生育的人口，对那些希望生育但是不能生育和不敢生育的人口也要提供所需要的公共的服务和支持，这才是良好的家庭计划(计划生育)，也才是良好的生育政策。

从1950年代以来，我们比较强调生育政策的性质是对生育进行调控调节，这样的生育调节在1970年代末期以来，利用行政性的机制得到强化。即使在现在的生育政策实践中，各种“全面二孩”“可以三孩”，包括鼓励生育的话语，都仍然充斥着对生育进行调节的惯性思维。但是，我们固然认为对于生育进行调节和干预的公共功能可能一直都会存在，但是生育政策从根本上看，不应是对生育进行调节的公共政策，而应是对生育进行服务和支持的公共政策。在人口转变完成以后，人口再生产方式进入了低生育水平。在目前的长期低生育率的人口格局中，并没有足够的理由认为其对国家发展带来显著不利的影响，因此当前时期的生育政策需要强化对生育服务和支持的作用，需要满足人们对生育的客观需求，帮助缓解家庭在生育决策中面临的各种压力和困难，使人们在生育中实现其生育意愿。生育政策的基本逻辑应该从对生育的调节，过渡到对生育的服务和支持。生育政策作为和人类生育相联系的公共政策，是对生育提供公共服务，从而保障母婴健康，保障出生人口的质量，并为国家未来发展培养出具有质量的劳动者，促进人口再生产和家庭生活的良好和谐。

生育政策从对生育的调节，转变为对生育的服务和支持，其意义在于，生育政策得以成为落实人们生育权利，并满足人们生育需求的政策工具。这种变化使我国的“计划生育”回归于“家庭计划”，或者说转变成为服务于家庭生育的“新计划生育”。

生育政策从对生育的调节转变为对生育的服务和支持，能够使生育政策回归世界人口发展的主流。全球人口发展的主流文本是基于1994年在开罗召开的世界人口与发展大会(ICPD),人口与发展大会上179个国家和地区的代表通过的《行动纲领》(PoA),其核心正在于从人口目标转向人们的需求、愿望和生殖权利。[17]国际人口与发展大会的各项原则也与联合国千年目标、联合国《2030年可持续发展议程》相衔接，其内容就是，生育政策及人口发展的目的是为了使人们获得性与生殖健康的社会权利，并因此促进性别平等、妇女发展及青少年的发展等社会目标。

生育政策从对生育的调节转向对生育的服务和支持，是实现以“人民为中心的发展”的需要，也是我们党以人民为中心发展观的表现。人口发展的目的是提高人民的福利和需求。在人口与发展出现显著的不协调的时候，进行调节和干预，其根本目的是为了提高人民的幸福和福利；在当前人口干预调节的作用逐步减弱的情况下，对生育提供服务和支持是民众更加需要的公共政策，其实现人们的生育权利，满足人们的生育意愿，促进女性和家庭的发展。

生育政策从对生育的调节转向对生育的服务和支持，也是树立“以人为本”思想理念的要求。对于生育以及国家人口发展来说，人口不应是国家政策来开展调控的对象，也不是发展的工具，人口构成了发展的目的。生育政策不应是用来调控人口生育的工具；相反，生育政策是落实为人们的生育加以服务的工具，需要通过对生育的支持和服务，实现人的发展，并实现人口与发展的协调关系。

总之，当前时期我国生育政策的继续变革，需要改变从1950年代后期以来形成的以调节性为基本特点的生育政策，树立起对生育提供服务和支持的理念，满足人们的生育需求，促进人们生育意愿的实现，实现人的全面发展和充分发展，这是落实以人民为中心的发展观的呈现。

四、当前时期生育政策的调整完善

调节性的生育政策已经表现出一定程度的政策失灵，生育数量为核心的政策管制对生育率的影响表现得非常微弱。政策生育水平已经明显高于意愿生育水平，而意愿生育水平高于实际生育水平。人们的生育更主要受到社会经济发展和市场力量的影响，那么，即使生育政策的数量约束继续松动或者放开，人口的低生育水平也很难发生反转。这也一定程度上注解了“全面二孩”政策的遇冷。“全面二孩”政策的实施结果一定程度上可以预示“可以三孩”政策的实施效果。放松生育数量管控的政策会使部分年龄较高的人口在短期内产生追赶效应，会增加一些生育，但是随着政策实施时间越长，生育政策调整的效果会逐步减弱。而且，由于只有很少的人口有三孩生育意愿，那么“三孩”政策的实施效果会明显低于“全面二孩”政策的实施效果。总人口中的一孩生育率都在下降，那么更谈不上二孩和三孩。所以希望通过生育政策的数量管制放松来提高生育水平，其作用将是有限的。调节性的生育政策之所以出现对生育率调节的政策失灵，在于以数量为核心的生育政策并没有完全把握住人们生育需求的重点，没有把握住人们生育意愿低下的原因，没有把握住人们生育决策过程中的切实担心。

当前影响生育水平的并不是生育政策对生育数量的限制，而是缺乏对家庭生育行为的服务和支持。希望通过以生育数量为中心的生育政策调整来提高生育水平是“头痛医头，脚痛医脚”的，将不会有太大效果。生育政策调整和优化，需要超越“头痛医头，脚痛医脚”，应该分析在低生育率时期影响生育率的主要因素，针对影响人们生育意愿难以实现的具体困难，重视提供良好的生育服务和支持的配套政策，降低生育抚育和子女教育的成本，才是现阶段生育政策调整和完善的方向。从这个视角来看，当前时期生育政策的调整完善应该实施以下几个方面的举措。

(一)实施“全面放开、自主生育”的生育政策

我国实施有计划地控制生育的想法是在1950年代后期开始提出，然后在1970年代后期以来得到加强和日益行政化。这在1950—1960年代，是受到计划经济体制的影响，是人口与发展矛盾非常尖锐时的紧急处理办法。现在已经没有这样严峻的人口压力了，人口格局已经发生变化而且在继续变化，人口与发展的关系也已经发生了变化。以控制生育为目的、以生育数量为导向的生育政策也应该加以改变。当前，我国已经具备了全面放开生育数量管制的条件，让生育回归家庭生活的常态，老百姓自己决定生育，国家提供服务和支持就行了。因此，当前有必要也有条件加快实施“全面放开、自主生育”。

当前时期可以去除对生育数量的控制，因为生育率下降并非由生育数量管控所导致，而放开生育数量管控，也不会带来生育水平的较大反弹，至少不会出现社会不可承受的较大反弹。而且如果出现生育水平的一定反弹，也恰恰是符合2016年“全面二孩”政策以来所指向的鼓励多生一些的生育政策的政策逻辑。

“全面放开、自主生育”，是实施具有包容性的生育政策的内在要求。有的家庭希望生育一个子女，有的家庭希望生育二个子女，有的希望生育三个或更多的子女，有的家庭还并不希望生育子女，那么生育政策应该服务和支持这些人口群体不同的生育意愿和需求。对生育数量进行管控的政策对生育水平的影响已经表现得微乎其微，但是对于一些希望更多生育人口的还构成了制约和限制。在一定程度上我们担心生育率太低，一方面对一些有生育需求的人口还进行生育的限制，这在逻辑上也是说不通的。

因此当前时期生育政策的继续变革，首先是要落实包容性的生育政策。当前已经有条件实施“全面放开、自主生育”，让生育回归于父母的自主选择。生育政策需要从生育数量为导向的公共政策，转向对人们的生育提供支持和服务。

(二)完善生育配套政策，构筑生育友好的社会环境

加强对生育的服务和支持，一个重要的方面是需要关注影响人们从生育意愿转化为生育行为的因素，并通过各种生育配套政策来减少人们对生育的忧虑和担心，帮助实现其“未满足的怀孕”。例如，有一些父母有生育的意愿，但是担心在劳动力市场的不利影响、担心托育托幼服务的提供、担心住房购买的压力、担心儿童教育的压力，等等，因此有必要通过普惠性的托育托幼服务体系的建设来解决婴幼儿照护压力；通过提供更多的社会住房计划来降低住房市场的价格，降低人们的生活成本；通过提高民众的收入，提高基于家庭的生育补贴和税收返还，来提高家庭的实际获得感等等。

从全球的经验来看，生育配套政策有丰富的政策工具。一些是补贴钱的政策，如生育补贴，或家庭税收减免；还有一些是支持劳务的政策，比如实施丈夫的陪产假，增加社会托育托幼机构来减少女性的工作—家庭冲突；另外还有针对时间安排的政策，如延长产假、哺乳假和育儿假等。对这些政策手段，需要结合具体实际，了解民众的需求，了解和实施群众需求最迫切、实施效果最显著的生育支持和服务政策。

生育配套政策可以说是我国近年来在生育政策领域发展最快、内容最丰富的政策实践，不少地区增加了产假、育儿假、生育津贴等政策措施。福利政策本身具有扩散性，当某一个地区实施了某项福利政策以后，周边地区往往会在公众的压力之下，在公共财政中作出相应安排，实施类似的社会政策。

但是在实施这些生育配套政策时，也需要避免这些政策实施可能带来的负面影响。

1.实现生育配套政策合理的成本分担

任何政策实施都有其成本和收益，成本的合理分配和政策实施的客观效果是制定公共政策需要考虑的。例如，生育假的延长当然有积极作用，但是生育假的延长会增加企业的成本。生育保险能够减少企业因为女性职工生育带来的部分工薪成本，但是女性生育和哺乳期带来的劳务中断，也构成企业发展的成本。企业对于各种生育相关的假期肯定是缺乏热情的。生育配套政策存在一个如何在国家财政、企业和家庭共同分担生育成本的相互协调。

2.生育配套政策的实施需要协调生育和女性发展的关系

生育假、哺乳假、育儿假等生育配套政策，可能也会产生不利于女性发展的不利后果，弱化女性在就业市场中的竞争性。较长时期的劳务中断对女性长远发展是不利的，会扩大男女之间的各种不平等。因此，这些生育配套政策本来是保护家庭和女性的政策，在实施中却可能转而成为伤害女性发展的政策。生育配套政策的实施应该考虑妇女发展、性别平等、母婴健康和家庭发展等综合目标，需要将生育政策放在家庭政策的整体框架中来规划和运行。

3.需要考虑生育配套政策的公平性和普惠性

政府应该考虑如何最合理地安排公共政策，使生育服务和支持更好满足人们的具体需求，使政府的单位财政投入能够发挥更大的效果。政府也需要考虑公共财政对所有服务对象的普惠和公平，即不仅对体制内单位提供生育服务和支持，也需要探索对体制外和灵活就业的劳动者提供生育配套支持。不仅对本地户籍人口提供生育服务支持的公共服务，也需要扩展对居住地内的所有人口提供服务支持。对于生育配套支持，对一孩、二孩、三孩都应该支持，不能因为“全面二孩”和“可以三孩”只对二孩、三孩提供配套支持，生育一孩和生育多孩都应该得到支持。对于补贴钱的生育政策来说，更符合国际惯例的做法是根据家庭成员数量提供税收抵扣或税收减免，可以根据家庭生育子女数量不同，税收减免具有差别。例如，一个没有孩子的家庭，可以不必要进行税收减免；有一个孩子，提供相应的税收减免；有两个、三个孩子提供更大额度的税收减免。这有利于维持家庭收入的平等性，以及为提高家庭发展能力提供支持。

作为生育配套政策的各种生育假、育儿假、配偶的陪产假等，主要的问题还不是“要不要有这些假期”“有这些假期好不好”，因为这些配套政策肯定是好的，而是要考虑这些政策如何来实施，从而可以对企业的损害最小，对女性发展的不利影响最小。例如，相较于延长产假和增加育儿假，不如鼓励一些有条件的岗位实施弹性的就业制度，可以允许婴幼儿母亲有一段时间的在线工作时间，这样既能保证女性的劳动力市场参与，也有助于企业维持正常业务运行，对企业的影响也会最小。有的时候，思考如何改善对生育的服务和支持，比一刀切地制定政策更加有效。

生育的各种配套政策也很多，哪些是有效的，哪些是没有效果的；哪些是家庭需要的，哪些是家庭并不迫切需要的，需要进行评估。对于各种生育休假政策来说，需要结合中国婴幼儿养育的具体实际，实施最迫切、最有效果的政策。由于各种生育关联的配套政策牵涉到不同主体的利益和需求，因此政策的制定实施需要多听取公众的意见，会有利于将好事办好，出台多方共赢的政策。

在积极实施各项生育配套政策的同时，一个值得注意的问题是需要避免生育配套政策的扩大化。我们需要加强公共财政和公共政策支持和服务生育，但是不需要将各种社会经济政策，包括托育托幼，乃至教育政策、住房政策都过度与生育挂钩。人类的生育和各种社会经济因素具有内在关联，但应该认识到不少政策本身并不是生育政策，并不具有生育服务的功能。教育政策有教育政策的目标，托育托幼政策有托育托幼政策的目标，住房政策有住房政策的目标。发展托育托幼的根本目的，是降低家庭负担、提高女性的发展，以及通过健康教育的投入培养未来的高质量的人力资源；降低房价是为了提高人民的居住满意度和承受力；教育政策的目的是增加教育人力资本投入，提高人口的综合素质和创新能力。这些公共政策并不能说都是为了生育，或者说是服务于生育。将生育政策泛化，似乎什么政策都是为了和生育配套，本身会造成社会政策的政策错位。

在此，我们需要在一定程度上区分生育政策和生育配套政策的范围，不能将什么政策都作为生育政策和生育的配套。这似乎是强调了生育政策的重要性，但是会混淆不同社会政策的相互分工和有机联系。生育，在中国的语境中是生殖和抚育，是新生婴儿的孕育和出生。因此生育政策和生育配套政策，应该是对人类生育的公共管理和新生儿生殖抚育事务的公共政策。在具体讨论生育政策和生育配套政策的时候，需要明确生育的定义，及明确生育政策和生育配套政策的范围，这对于政府有效制定生育政策和开展公共管理是有必要的。在讨论生育政策的时候，还是需要聚焦新生婴儿的孕育、生殖和抚育，更主要是考虑怀孕和避孕、性和生殖健康、健康检查和健康干预、辅助生殖、围产期保健等，以及在生育新生儿以后围绕婴幼儿健康和抚育的婴幼儿照护、托育托幼和早教、家庭生育津贴、各类生育假期等服务和支持。而婚姻政策、教育政策、托幼政策、住房政策等固然影响人们的生育行为，但似乎并不应该作为生育配套的政策，更不能将其作为生育政策。避免对生育政策的讨论过度泛化，才有利于使生育政策和生育配套政策更好地实现服务和支持生育的目标。

与一些社会政策和家庭政策过度强调其对生育的影响而造成政策错位相比，有些生育关联的社会政策却是缺位的。一些人口群体的生育意愿不能满足，能反映出不少社会生活的“痛点”。例如，单亲妈妈，她们的生育和新生儿户籍登记、生活安排都遇到很多限制和困难，包括面临一些社会舆论的排斥，生育政策的优化也需要逐步实施一些对单亲妈妈“去污名化”的举措，对单亲妈妈和弱势群体提供更多的生育支持和政策包容。还有的社会问题例如流动人口的生育，流动人口在迁移过程中会降低其生育行为，这被认为是迁移流动对生育的“中断效应”，但是我们可以看到，人口流动对生育产生影响的原因也包括在迁移过程中出现较多的家庭分离。因为户籍制度和社会政策的排斥，流动人口举家迁移还面临阻碍，而且迁移者家庭成员在医疗保障、儿童托育托幼和公共服务方面也存在不平等待遇，这些会限制流动人口的生育。如果我们能够对流动人口家庭化迁居提供更平等的社会政策，会使流动人口家庭生活得到保障，会有利于流动人口的生育。所以，从民众的生育意向和生育行为开展分析，可以发现不少阻碍人们生育的因素，并折射出社会生活存在的具体问题。那么，可以通过更好的社会政策改革，来支持和服务于人们的生育，并提高人民生活的福祉。

推动生育政策的调整和完善，需要加强各项生育配套的政策。在此过程中，有助于将人类生育的公共管理和服务，逐步从生育本身转移到家庭政策和社会政策的公共平台，并促进生育政策和家庭政策的协调，并利用丰富的家庭和社会政策工具来协调家庭发展的目标和对生育的服务支持。考虑到影响人类生育意愿和生育行为的丰富的社会经济因素，需要从加强生育服务和支持的目标出发完善公共政策体系，并构筑生育友好型的社会环境。

(三)推动计划生育制度的发展转型

调整完善生育政策，需要对那些有生育意愿但是“不敢生”“不能生”的人口提供服务和支持，也仍然需要对那些没有生育和没有生育打算人口提供服务和支持，避免出现“未意愿的怀孕”。例如，我国目前每年人工流产大约950万，这在一定程度也说明避孕节育的公共服务还不能满足人们的需求。特别是随着计划生育体制机制的改革，以避孕节育为重点的传统计划生育可能会出现一定程度的弱化。青少年人口、贫困人口等群体的未意愿的怀孕，对于女性健康、女性发展和家庭生活，以及对儿童成长都有不利的影响。

这也再次说明，生育政策的定位不应该是鼓励生育，而应该是服务和支持生育。即使在当前的低生育率时期，也仍然需要更加普及的避孕节育和家庭计划服务。在完善生育政策的过程中，仍然需要加强避孕节育服务、重视性和生殖健康的知识传播、提供技术服务等，保障人们的生育选择和避孕选择。

我们固然应该逐步消除计划生育制度对生育数量的行政强制，但是在人口转变以后促进计划生育制度和政策变革时，不能“倒洗澡水也将澡盆里的婴儿一起丢掉”。计划生育的未来发展需要在世界人口与发展大会的精神指引下，基于人的生育权利授权女性发展，为家庭发展赋能，促进人口健康和可持续发展。新时期的计划生育面临发展转型，仍然需要为女性和家庭的健康和生育提供服务，不仅要为不希望生育的人口提供避孕节育的服务支持，也需要为希望生育的人口提供技术服务支持，使生育政策能更好满足人的需求、促进人的发展。

这两个方面的重要性和必要性都是在不断增长的。对于避孕节育的计划生育服务的重要性我们已经比较熟悉，对于后者，我们在现实生活中看到不少有生育打算，但是“不敢生”“不能生”的现象。例如，我国仍然有比较高的男性和女性的不育和不孕；还有不少年龄比较大的女性，他们实际上有生育需求，需要在医疗技术和辅助生殖上提供保障和技术支持，这些生育服务和生育支持的政策，也应该开展探索，实施相关的制度建设。计划生育制度的体制机制建设和公共服务发展，在当前时期不应该削弱，而应该不断丰富、加以完善。

(四)加强对生育的健康质量和婴幼儿照护抚育的投入

长期以来，我国的生育政策是以生育数量为导向的。对于生育时间的控制和调节、对于生育性别上提倡“生男生女都一样”，很大程度上也是以降低生育数量为目的。随着生育数量导向的生育政策的作用越来越弱化，对于生育质量的关注需要加强。也就是说，在生育的数量、质量、性别三个维度之外，要更加重视加强生育质量这个维度上的生育政策建设。

加强生育质量这个维度的生育政策，本身和促进人口健康的目标密切相关。并且由于人口的健康具有全生命周期的影响，从怀孕开始到婴儿出生的生育质量和健康服务，关系到提高人口素质、乃至健康老龄化目标的实现。在我国长期低生育率的人口背景下，提高生育质量，提高新生儿和人口的质量显得更加重要。提高人口素质，首先要从提高生育质量开始。对人口健康的投资，也是重要的人力资本投资。

在加强生育质量维度的生育政策中，一直强调优生优育。需要重视婚检、女性怀孕过程中的孕检、产检等来提供胎儿和婴幼儿的母婴健康服务，提高生育质量。例如，研究表明，对孕妇提供叶酸，可以减少婴儿的出生缺陷率。在围产期保健的妇幼保健框架中加强生育质量，应该成为生育政策中需要加强的公共服务。

新生儿和婴幼儿的照护抚育和健康维护也关系到生育的质量。婴幼儿发展早期的营养和发育对儿童的健康和认知具有影响，例如罗斯高的研究证明了婴幼儿和儿童的营养支持具有长期的收益。加强婴幼儿的照护和健康服务，不仅是生育的配套服务，也是重要的人力资本投资，而且是投资效益极高的人力资本投资。生育政策应该加强对生育的健康质量和婴幼儿认知的投入，从而积累和加强人力资本红利，并通过全生命周期的作用对人口发展发挥作用。生育质量并不是当前生育政策的核心内容，但是其意义日益重要。在低生育率时代的背景下，需要加强提高人口素质的生育服务和政策实践。

(五)推动人口和计划生育立法的调整

在依法治国的原则下，生育政策的调整基于我们党对民众意愿的汇集和体现，并通过公共的立法实现公共政策的制定和实施，从而使生育政策能够更好地反映人民的意愿。

现有的人口和计划生育立法，虽然在2013年、2015年、2021年进行了多次修订，但总体上是延续着2001年《人口和计划生育法》的基本原则。而2001年的《人口和计划生育法》总体上是以人口转变过程中控制生育和实现低生育率为目的。每次的立法修订都有条文上的相应变化，例如，2015年的《人口和计划生育法》修订实现了从“提倡一孩”到“提倡二孩”的改变；2021年的立法修订内容丰富，加强了“积极生育支持”的生育配套政策内容。但是人口和计划生育立法修订很大程度上是适应生育政策执行调整的法律条文上的微调，具有很强的调节生育的内核，是在调节性的生育政策框架下进行生育的法治管理。

因此值得呼吁的是，需要在生育政策思路改变的基础上，包括在人口管理和人口政策思路改变和整体框架加以完善的基础上，开展人口和计划生育立法改革，构建在后人口转变时期的人口和生育事务立法。这需要对计划生育制度具有更新的理解，提炼和定位我国新时期的计划生育制度，促进生育政策从调节性的生育政策转向服务和支持生育；从行政管控的计划生育立法转变为公共服务的计划生育生育立法。推动人口和计划生育立法的调整，是我国计划生育制度转型发展的需求，也是新时期人口政策和人口事务公共管理法制化发展需要。

总之，当前时期我国生育政策的继续变革和调整完善，需要服务和支持人们的生育需求，实现人们生育意愿的满足。通过良好的生育政策改革和配套政策，能够加强对生育的服务和支持，构造生育友好的社会环境。生育政策应作为我国社会政策体系和人口政策体系的重要组成部分发挥作用，并且支持人口和可持续发展目标的实现。

【注释】

① 1978年10月26日，中共中央批转国务院计划生育领导小组《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，即“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个。生育间隔三年以上”。参见梁中堂：《中国计划生育政策史论》，中国发展出版社，2014。

② “要有计划的生育”的看法，是毛泽东在1957年2月27日-3月1日最高国务会议第十一次(扩大)会议上提出的。参见梁中堂：《中国计划生育政策史论》，中国发展出版社，2014，第40页。

③ 对此梁建章、黄文政、易富贤等在网络媒体中有相当多的反复陈述，具有较大的社会影响。本文中不一一列举。

④ 此数据根据原新教授在关于人口预测模拟结果会议上的发言记录整理。