政府购买社区居家养老服务问题研究——以吉林省长春市为例

□王艳

［中共吉林省委党校（吉林省行政学院），吉林 长春 130012］

如何更好地解决养老问题，使老年人能够安度晚年，是政府面临的一个重大问题。国家“十四五”规划纲要指出，“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。完善社区居家养老服务网络，推进公共设施老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老，构建养老、孝老、敬老的社会环境。”［1］“社区居家养老”作为继家庭养老、机构养老之后的第三种养老模式，既符合我国国情，又结合了亲缘关系和地缘关系，彰显了其独特优势。大力开展政府购买社区居家养老服务工作是转变政府职能、创新社会治理实践的重要举措，有利于推动养老服务事业的健康发展，促进社会和谐稳定发展。

一、政府购买社区居家养老服务的内涵及必要性

随着我国经济的发展和人民生活水平的不断提高，老年人的寿命普遍延长，我国人口结构逐步向老龄化迈进。据统计，“到2025年我国老年人口将超过3亿，到2033年则会超过4亿，2053年将达到人口老龄化的最高峰，老年人口达到4.87亿，将占到届时全球老年人口总数的四分之一。”［2］同时，随着人口流动的加速及家庭小型化，空巢家庭越来越多，老年人越来越需要一种健康的养老模式。2011年国务院办公厅发布的《社会养老服务体系建设规划》指出，社区居家养老模式是指老年人在家居住的前提下、在社区专业人员的照料下、在社会机构的共同协助下，帮助老年人可以更好地生活。这种模式主要依托于社区专业人员来照顾老年人生活或医疗服务，具有家庭养老与机构养老的双重优势，为解决我国老龄化问题提供了一个较好的解决办法。

2017年，全国人大内务司法委员会调研组指出：“社区居家养老服务是指以家庭为基础，在政府主导下，以城乡社区为依托，以社会保障为支撑，由政府提供基本公共服务，企业或社会组织提供专业化服务，基层群众性自治组织或志愿者提供公益性服务，满足居家养老的老年人需求的养老服务模式。”［3］社区居家养老服务的内容主要包括：给老年人提供日间照料、疾病防治、康复护理等生活和医疗服务；关于赡养老年人、财产保护等法律援助及其他维护老年人合法权利的服务；给老年人提供除物质生活外的心里疏通、精神慰藉服务；提供健康知识讲座、智能手机用法等文化教育的服务；提供文体活动场所的服务等。社区养老服务工作者可以在老人家属因上班或出差等原因无法照顾老年人时，提供上门照料服务。政府购买社区养老服务，是指政府通过委托或招标的方式，向有资质的服务机构购买养老服务，并以无偿或低于市场价格的方式提供给在家居住的老年人享用，满足老年人对生活照料和精神慰藉的需求，政府依据承接服务组织提供服务的数量和质量情况支付服务费用的公共服务提供方式。

政府购买社区居家养老服务的必要性。其一，以社区（村）居委会为核心、以自己的家庭为基础、社区专业人员以及志愿者相结合的上门服务模式是一种较为实用的养老模式。这种新型的养老模式不仅会使老年人在自己熟悉的环境里生活得更加舒心，也会减轻其子女的一些压力。老年人在熟悉或就近的社区环境里能够感觉到安全和亲切，自主参加各种喜欢的文化体育及娱乐活动，有利于维持有规律的日常生活，有利于身心健康。同时，在养老问题上，老年人一般不愿到离家较远的养老机构，在自己熟悉的社区内养老，既能每天和家人见面，和相识多年的老朋友、老同事、老邻居聊天，又能够享受到全面的养老服务。这种长年累积的情感因素使社区服务组织能够有效调动老年人参与社区活动的积极性，有利于社区服务组织开展工作。其二，这种新型的养老模式不仅可以照料到老年人的物质生活还可以照顾到老年人的精神生活，其依靠的是社区和家庭以及专业人员和志愿者多方面的配合，把老年人所需要的服务资源集聚在一起，符合政府倡导的“老有所养、老有依靠、老有欢乐、老有价值”理念。事实上，有自理能力的老人不仅可以照顾好自己，还可以去帮助那些更需要得到帮助的人，充分发挥自己的价值。其三，加强对养老服务人员的培训将是政府购买养老服务工作的一大重点，而这个养老服务市场巨大的人才缺口，会给现阶段的无业人员带来就业的机会，增加他们的收入，促进社会和谐稳定发展。［4］

长春市作为全国居家和社区养老服务改革试点城市，从养老服务业发展转型升级、提质增效、设施建设等诸多方面夯实居家和社区养老服务的基础。基于长春市养老服务方面的实践在东北地区具有典型性，本文以长春市购买社区居家养老服务模式为例，探讨政府购买服务过程、服务质量等环节的全过程管理，以期对促进我国政府购买居家养老服务事业的发展有所借鉴。

二、长春市政府购买社区居家养老服务分析

（一）长春市政府购买社区居家养老服务现状

据第七次全国人口普查统计，长春市60周岁以上（含60周岁）老年人口达189万，占全市人口总数的20.85%。目前，长春市养老服务设施配建面积超70万平方米，已建成各类社区居家养老服务设施437个，打造社区老年人巡访关爱示范点173个，培育居家养老服务组织近100家。城市社区居家养老服务覆盖率100%，农村社区居家养老服务覆盖率达80%以上。长春市积极开展居家养老服务机构等级评定，全市申报等级评定的居家养老服务机构中有93家居家养老服务机构符合星级条件；启动困难老年人家庭适老化改造试点项目，为5个主城区420户年满60周岁以上困难老人家庭提供11类30余个改造项目，基本形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。为把居家和社区养老服务工作纳入全市“总施工图”中，长春市相续出台了《全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的实施意见》《关于规范政府购买居家养老服务工作的通知》《长春市社会福利设施专项规划（2016-2020）》等多个文件，从养老服务业发展转型升级、提质增效、设施建设等诸多方面优化了保障措施。当下，长春市共有居家和社区养老服务中心七十余家，分布于各个城区，其中分布最多的是南关区和绿园区，因此，笔者选取南关区民康街道九圣祠社区等十个社区开展调研工作。为进一步了解社区养老服务的专业性和针对性，笔者选取了以下两类对象进行调研：一是民政和财政部门负责政府购买养老服务的具体工作人员，了解政府购买养老服务的相关法律法规和政策文件及长春市的具体实施方案；二是提供养老服务的社区及接受服务的老年人，了解他们的需求。

⒈服务内容及开展情况。第一，政府为特殊老年人群体购买的服务，如为五保户、重点优抚对象、失独老人、“三无”（即无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人）老人及80周岁以上老年人，每人每月发放一定数额的服务券，提供送餐服务、紧急援助服务等，为失能、失智老年人提供生活照料和医疗护理等服务，政府根据服务完成的数量和质量向承接单位支付资金。目前得到这种无偿服务的老年人只占老年人群体的极少部分。第二，社区养老服务中心为社区老年人提供的无偿服务，主要包括提供文体活动的场所，老年人可以在开放时间内无偿使用，服务中心利用打牌、书法、过生日等活动配合承接政府购买服务来维持日常运营。此外，组织一些公益服务活动，如和医院联合举办免费体检、义诊、健康知识讲座等。老年人对这种形式的养老服务参与率和满意率较高。第三，居家和社区养老服务中心提供的有偿业务，主要是送餐和家政服务，也提供理疗、康复治疗，以及少量的代购代办等服务。社区养老服务中心虽然体现出公益属性，但也需要开展一定的付费业务保证机构正常运转。由于服务的专业化程度不够，一些老年人对社区居家养老不了解、没有消费意愿和消费能力等原因，很多收费项目都无法正常开展。第四，智慧社区养老服务。智慧社区养老服务是以新一代信息技术、高科技智能产品为支撑，以上门服务为主，托老服务为辅，协调社会的现有资源，向社区内老年群体提供养老设施和服务的一种新型养老服务模式。目前，长春市已搭建专业化“互联网+”信息平台，建设智慧养老云服务，构建政府、社区、社会组织和家庭共同参与的智慧养老服务体系，依托云服务平台把老年人需求和企业商业服务进行高效衔接，优化养老资源配置，实现服务热线、网上商城、智慧养老云服务平台三位一体养老服务模式。同时采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，鼓励志愿者、公益性组织、社会团体参与智慧社区养老服务（见下表）。［5］

购买养老服务的主要项目

⒉服务项目推广方式。一是社区推荐与宣传。与社区养老服务中心相比，老年人对于社区工作人员有信任感。他们表示，社区的推荐与宣传是他们了解政策的重要途径。二是社区养老服务中心通过公益活动吸引服务对象。通过举办免费和赠送礼物的公益活动，使老年人了解具体服务内容。三是与政府合作项目。一些社区养老服务中心承接了政府购买服务项目，为高龄老人配餐，或者为老年人提供政府发放的服务券中的可选服务项目。老年人在享受到稳定优质的服务后，很容易通过老年群体的相互联系进行传播扩散，进而会有越来越多的老年人愿意加入其中。而老年人在享受服务的同时，也加深了对社区养老服务的了解。

⒊长春市老年人对社区居家养老服务的需求。为了解长春市老年人口对社区居家养老的基本需求，笔者对长春市某社区进行了需求调查。受访者中选择与子女同住和不与子女同住的居家养老均占比较高，同时有13.6%的受访者选择在家接受有组织的社区服务，可见居家养老服务模式是社会养老服务首选。受访者在健康服务、紧急呼叫、家政服务、社区居委会组织文化娱乐活动四项需求上占比较高，反映出老年群体对居家养老服务需求呈多元化趋势发展。本次调查的对象包括年龄在80岁以上的高龄老年人、失能和半失能老年人和独居老人三类特定老年群体。

（二）典型案例分析

长春市南关区在2014年就开始以政府购买服务的方式为城区“三无”老人、“五保”老人、失独老人等每月发放200元养老服务券。这种居家养老服务属于委托经营和定制服务，能够将社会化组织引入到居民家庭。例如东风社区，服务价格表贴在社区一楼，服务价格都是对老年人情况进行摸底后研究确定的，老年人可以用手里的养老服务券购买服务。自2016年以来，长春市南关区政府与瑞悦服务集团、和信居家养老服务中心等多家社会组织协作，积极推进社区居家养老服务中心建设。目前，长春市南关区民康街道九圣祠社区、自强街道北安社区、曙光街道师大东电社区、鸿城街道东风社区均为长春市南关区社区居家养老试点，其余街道逐步展开，构建模式合理、规模适度、功能齐全的居家养老服务体系。其中，民康街道九圣祠社区是长春市南关区社区居家养老试点，是中国养老服务联盟成员单位，其秉持着“专业化看护服务与社区服务相结合”“政府扶持、市场介入运作相结合”“无偿、低偿和有偿相结合”“特殊群体区别对待”四大原则，在社区多元化养老服务取得了一定成效。九圣祠社区建立了社区居家护理服务中心专职领导班子，相关社区工作人员通过走访摸排，对城镇常住户口且居住在辖区内的60周岁以上老年人依照居家养老服务模式提供分类服务，且将实施援助提供无偿服务的人员分为城市“三无”人员、低收入孤寡老人、低收入孤老优抚对象和“五保户”四类。同时，与东北师范大学合作开展养老工作，学生定期到社区为老人服务。此外，社区养老服务中心设有文化娱乐区、体育锻炼区和养生调理区，如果老年人不想外出，可以提供上门服务。

三、长春市政府购买社区居家养老服务存在的问题

（一）社区居家养老服务普惠程度不够

长春市社区居家养老服务机构服务对象大多是80周岁以上高龄老人、失能老人、特困及低保老人、计划生育特殊困难老人、残疾和空巢（独居）老人等，其他老年人获得的服务较少。究其原因，一方面，政府为困难群众发放了补贴券，通过政府购买服务形式已使部分困难的老人获得了相应服务；另一方面，受消费观念影响，老年人的消费意识还不强，消费潜能还没有充分发掘出来。社区居家养老服务机构除政府购买服务项目外，其他收入很少。目前来看，长春市大部分从事居家养老服务的机构处于亏损状态，即使能够盈利或盈亏平衡的居家养老服务机构基本也是依靠销售相关产品或其他企业反哺，社会力量和社会资本参与积极性不高。

（二）社区居家养老服务水平与老年人需求不匹配

随着经济社会的不断发展，老年人需求呈现出多样化、多层次的特点，尤其对精神文化服务的需求日益强烈。社区居家养老服务机构由于人员专业化程度不高，市场定位不够准确等原因，只能提供较低水平的生活照料和家政服务，老年人精神慰藉、心理疏导等个性化服务不足。一方面，在服务供给数量上，养老服务供给远远小于老年人的需求，另一方面，在养老服务方向和方法上养老服务供给偏离老年人需求。根据相关调研显示，随着老年群体年龄的进一步增长、纯老家庭和老年抚养比的不断提高，居家养老人员急需专业化社区组织提供上门检测和服务。但现实中老年人的医疗保健、康复护理、精神慰藉、法律咨询、社会参与等需求尚不能得到有效满足，提供的服务种类与服务水平同养老需求存在较大差距。

（三）发展养老服务的政府政策扶持不够

其一，政府购买居家养老服务的数量和质量与财政能力密切相关。一方面，养老服务财政补贴资金投入较少。吉林省财政从2011年开始安排养老服务补贴资金，到2015年增长到1.12亿元，2015年至2019年均在1个亿左右，但2020年减到5000万元，2021年减到2000万元，远低于内蒙古、辽宁、黑龙江等周边省份（内蒙古自治区2020年安排4.33亿元，辽宁省安排1.7亿元，黑龙江省安排7500万元）。2017年6月，长春市下发《关于申报2017年居家和社区养老服务改革试点项目的通知》，规定中央财政补助资金，仅对城市社区居家养老服务中心、居家和社区养老服务公益创投、社区养老服务龙头组织（企业）发展等三类试点项目给予支持。由于财政补贴资金投入不足，社区居家养老服务中心建设补贴无法发放，导致近年来其数量基本没有增加，影响了社会力量参与养老服务的积极性。另一方面，缺少相关鼓励社会和个人参与养老资金多方筹集的制度。目前，事业单位、社会团体、基金会等并没有广泛参与社区养老服务，所以难以保障养老资金的多元化。作为承接养老服务的主体，长春市社会组织处于初级发展阶段，数量少、规模小、影响力不足。

（四）社区居家养老服务水平较低

一是智慧社区养老服务缺乏顶层设计以及完善的科学运营模式，一定程度上限制了长春市智慧社区养老服务的持续健康发展。二是数据信息整合共享不够，缺乏统一建设标准。智慧社区养老服务体系构建的一个前提是整合各类信息资源。然而，长期以来以部门为中心的政务信息化发展模式衍生出许多条块分割的“信息孤岛”，涉老数据仅能实现有限开放，难以真正实现信息数据的共享。三是开展适老化改造的市场主体缺乏。国家相关部门、行业不断倡导推进适老化项目，但这一项目关系到老年人生活的方方面面，涉及众多领域主体，且需要处理一些历史遗留问题，其发展和推进并不顺畅。当前，适老化项目仍主要依赖相关部门的引导、补贴、招标等，市场化道路并不明朗，市场主体严重缺失。四是智慧社区养老模式缺乏配套设备。智慧社区养老模式需要较大的前期资金投入用于购置智能检测系统等，且资金回流较慢。而吉林省智慧社区养老服务缺乏充足的建设资金，无法形成健全、完善的智慧养老基础服务设施，如社区医疗站点、智慧检测系统等。

（五）法律法规和相关政策不完善

政府购买社区养老服务主要依据《中华人民共和国政府采购法》，但《中华人民共和国政府采购法》并未明确政府购买社区养老服务的规范准则，实践中很难以形成规范化、制度化的购买流程。而且，政府购买社区养老服务的法律监督机制还存在缺位现象，对服务机构的养老服务质量的考核机制、反馈渠道缺乏一定程度的法律监督，从而使得服务质量难以符合老年人需求，不利于社区居家养老的长远发展。此外，对政府工作人员的监管不够，政府购买养老服务招标过程是否公正、公平，引进的服务机构是否符合相关标准，政府购买养老服务产品的资金是否得到严格监督，所购买的产品质量是否符合相关标准等问题都有待考究。［6］

（六）社区居家养老服务的专业化程度低

从事社区居家养老服务的专职人员有限，多为兼职服务，且养老服务人员工资较低，职业吸引力不强，人员流动性较大。如在笔者调研的社区，只有两家社区服务站配有1-2名的专职工作人员，其余均由社区工作人员兼职。目前，社区养老服务从业人员多来自于农村或城区的失业和待业群体，能否严格遵守社区服务中心在登记注册、提供服务、依法运营方面的要求，是摆在社区居家养老服务面前的问题。此外，受传统观念影响，社区养老护理员年龄较大、素质不高、流性大，工资收入偏低，月工资3000元以下的占比为6成。养老护理员从事着繁重的老人照护工作，但社会对养老护理员的尊崇度不高，这使得该职业吸引力不强，人员经常性流动。

四、长春市完善政府购买社区居家养老服务的建议

（一）加大政府购买社区居家养老服务的力度

养老服务属于基本公共服务，政府应承担起推动社区居家养老服务的主渠道作用，加大购买居家养老服务力度，制定政府购买养老服务指导性目录，建立政府购买养老服务标准，重点面向经济困难的孤寡、失能、高龄老人提供基本养老服务，将资金纳入年度财政预算，重点帮扶，适度普惠。根据老年人需求，优先解决老年人最迫切最急需的养老问题。建议尽快推动建立失能、失智老人家庭养老床位和互助式养老，让老年人全部享受政策红利。尽快推动全省覆盖，实现省内异地结算。引导社区重点关注空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人。全面建立居家社区探访制度，让特殊困难老人均能有效得到社区帮扶。

（二）满足全体老年人多层次、多样化、个性化养老服务需求

应把养老服务列入各级党委、政府“一把手”工程，列入绩效考核范围，把养老服务摆在保障民生的突出位置，采取强有力的措施，争取在“十四五”时期把养老服务各项短板补齐。开展长春市社区居家养老服务需求调研，列出社区居家养老服务清单。针对老年人需求，组织文娱活动、体检、义诊、健康知识讲座等公益性无偿服务，同时研究有偿服务活动的组织开展，在落实配送餐、家政服务等传统项目的基础上，不断探索日间照料、健康指导、文化娱乐、心理慰藉等多层次居家养老服务活动发展，有效激活养老服务市场的潜力。培育品牌化、连锁化、专业化居家和社区养老服务机构，将居家和社区养老服务与医疗相结合，打造城市20分钟服务圈，实现“互联网+医养结合”线上和线下相融合，打造成一站式智能医养服务体系。启动长春市养老服务信息平台，实现老人享受政府购买居家养老服务的在线申请、审批、结算流程。

（三）加大政府优惠政策支持力度

基于社区居家养老服务利润较低、对优惠政策依赖性较大，政府应出台相应支持政策，按照国家打造社区、居家、机构相协调的养老服务体系建设要求，重点支持社区居家养老服务，给予社区居家养老服务相应补贴资金。一是增加政府的财政支持。社区养老服务是政府支持的一项公益事业，理应得到更多的财政方面的支持。政府应做好预算，将养老金帮助到每一个需要的老人身上。例如，推进社区老年食堂建设，解决老年人用餐难题；推进老旧小区加装电梯，提升养老设施建设标准等。社区养老作为社会保障的组成部分，政府有义不容辞的责任，应通过实施财政补贴、减免税收等政策保证基本的养老服务经费。二是通过法律保障和政策扶持等方式鼓励民间资本投入。引导、鼓励多种经济成分进入社区养老服务中，确保养老资金的多元化。三是建立专项社区养老经费。科学制定经费使用范围和监督管理机制，用于社区老年人服务基础设施建、养老软环境建设以及为老年人提供的基本生活服务等，为社区养老模式的落实提供经费保障。

（四）加强智慧社区居家养老服务顶层设计

将智慧社区养老服务纳入智慧城市建设中，做好顶层设计。明确相关部门、社区、家庭、第三方企业应该承担的责任和义务，科学合理设计智慧养老服务过程中的服务流程、服务内容、服务平台、服务标准等，对智慧养老服务的各类供应商进行统一招商、统一培训，要求其遵守统一的服务流程。积极推动服务模式的创新，加强线上智能化服务平台的推广，将更多的智能化手段运用到社区养老服务中，不断拓宽智慧社区居家养老服务的覆盖面，提高社区居家养老服务的质量和水平，满足全体老年人提供多层次、多样化、个性化养老服务需求。

（五）完善政府购买社区居家养老服务的法律法规以及监管体系

社区居家养老属于社会保障范畴的工作，一方面，完善相应的社区居家养老服务法律法规。一要对政府购买公共服务进行规范，相关的条款应当包括购买范围、程序、方式、信息公开等方面的内容。二要规范和引导社区养老服务的制度和管理机制建设，地方政府应结合各地区实际情况，制定配套的法规政策与实施细则。三要在社区内建立专门的法律业务办理平台，提供法律援助。必要时可以上门为那些行动不便的老人提供司法服务，对于社区空巢、失独以及其他经济困难老人减免一部分的诉讼费。鼓励法律专业的大学生志愿者积极参与到养老服务的过程中，用老年人喜闻乐见的方式讲解《老年人枚益保障法》等法律知识，向老年人提供法律援助，培养老年人的维权意识和法制观念。对各种虐待老人、侵害老人合法权益的行为，进行处罚。［7］四要积极利用微信等方式，引导老年人关注相关法律平台公众号，让老年人可以及时在微信上咨询他们关心的法律问题，以此维护社区老年人的合法权益。另一方面，建立完善的养老服务监管体系。一是明确监管主体的责任，转变监管方式，促进养老服务市场净化。“建设专门机构负责监管，将监察审计机关作为专门负责养老服务购买的监管机构，规范政府采购行为，实现养老服务阳光化购买”。［8］二是加强第三方评估与监督，第三方即“外部评估者”，是相对于作为政策制定者的上层政府和作为政策执行者的基层社区而言的第三方力量，如研究机构、传播媒体、利益集团和社会公众等。第三方可以依靠更加独立和专业的手段，对政府所购买的社区居家养老服务进行专业评估。这种模式彰显着透明性高、公正性强、评估效果好的优势，［9］不仅能起到约束力的作用，更有望实现以评促建，进而推动社区居家养老服务的良性发展。

（六）提高社区居家养老服务人员的能力

养老服务涉及生活照料、陪护就医、临终关怀、紧急救助、精神慰藉等方面，从业人员需要具备敬老意识、有爱心、有较高的职业道德和较强的专业技能，因此有必要建设一只专业化的社工队伍和社区志愿者队伍。一要进一步完善人才培养机制。依托养老服务示范中心成立康养职业学校并增设相关专业和课程设置，培养一批专业服务技能强、热爱老年服务事业的社区工作人才。二要加大对再就业服务人员的培训，提高他们的医疗护理水平和与老人沟通协调的能力，逐步实行持证上岗制度。三要积极扶持和发展各类居家养老服务的志愿组织，倡导国家机关工作人员、企业事业单位职工和在校大学生参加居家养老志愿服务活动。对于高校的志愿者，可将其在放寒暑假期间参与敬老服务的时间等同于社会实践学分。提倡在职党员进社区为老人服务，作为为群众办实事的主题党日活动。四要倡导邻里互助养老，鼓励低龄、健康人为高龄、独居、空巢老人服务。一些年纪不是很大且身体较好的老年人，也可以为一些年纪大身体较差的老年人提供服务。可以通过建立“劳务储蓄”或“以服务换服务”的方式调动人的积极性，增加自己的存在价值，这样既可以使人力资源得到合理的利用，还可以在一定程度上减少政府财政资金的压力。