马来西亚：2021年回顾与2022年展望

傅聪聪

2021年整体形势：疫情下的政治动荡与经济复苏

2021年，面对国内持续的政治紧张状态和COVID-19疫情持续的压力，马来西亚经历了继2020年之后的又一个动荡之年。在紧急状态、公共卫生危机和经济动荡下，由于马来政治精英的内部分裂，曾经占主导地位的马来民族统一机构（以下简称“巫统”）重新执掌政权。9月，尽管新政府与反对党签署了一项改革导向的停火协议，但是，在3年里经历3次政府轮替，加上马六甲州和沙捞越州的州立法议会选举，国内政局始终难以完全稳定。在私人消费与投资、服务业、制造业增长和宽松货币政策刺激下，马来西亚宏观经济在2021年有所复苏，政府发布了《马来西亚第十二个五年规划》（又称《第十二大马计划》，以下简称“十二五”规划），加入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。外交上，发布了新的对外政策框架并加强与主要大国的关系。本文简要回顾2021年马来西亚政治、经济与外交的发展情况，并对2022年经济社会发展进行展望。

一、政党政治碎片化与秩序重构

2021年，马来西亚政坛最引人关注的事件是政府的再度轮替——穆希丁政府倒台与伊斯迈尔政府成立，这一重大变化的背后隐藏着本年度马来西亚政治动荡的主要原因，即马来族群政治精英内部的激烈斗争。巫统主导的“一党独大”政治格局已经在2018年后出现了转变，但马来人、华人和印度人三大族群之间的政治分歧依然存在。一方面，华人、印度人明显更倾向于支持希望联盟与国民阵线、国民联盟对抗；另一方面，马来精英内部分裂使得巫统、伊斯兰党和土著团结党无法实现长期稳定的合作。因此，马来西亚族群之间的分裂结构和马来族群内部分裂造成了当今马来西亚三大政治势力角逐的格局，并导致政党体制的碎片化，加剧了国内政治的不确定性和不稳定性。脆弱的政治联盟和统合能力下降的政治精英使联邦政府权力缩小，地方政府尤其是东马（沙巴和沙捞越）地方政治力量崛起，同时王室权力逐渐增加。

（一）政治紧张、紧急状态与王室干预

2021年8月15日，面对巫统撤回对执政联盟的政治支持，前总理、土著团结党主席穆希丁于次日宣布辞职，仅仅支撑了17个月的国民联盟政府随之瓦解。穆希丁领导的跨联盟合作政府倒台根源可以追溯到其上台的方式。在2018年举行的第14届全国大选中，土著团结党作为成员党随同希望联盟共同击败了巫统领导的国民阵线并组建新政府。然而，2020年2月，穆希丁领导的土著团结党在“喜来登行动”中脱离了当时执政的希望联盟，随后，土著团结党穆希丁派系、伊斯兰党、人民公正党阿兹敏派系与巫统领导的国民阵线、沙捞越政党联盟合作共同组建了以马来族群政党为核心的国民联盟新政府。

作为前执政联盟国民阵线中的主导者，巫统支持国民联盟和穆希丁的主要动机是因为党内存在“法庭簇群”这一群体———包括现任党主席扎希德、前总理及前主席纳吉布在内的许多巫统党内领袖皆因贪腐、洗钱及其他罪名面临法庭指控。由此，相关利益群体认为，如果巫统成为执政联盟的一员，许多刑事指控将被搁置或撤销。总检察长根据马来西亚法律可以给予这一群体“不等于无罪的释放”（DNAA）①Chin,James，“Malaysia in 2021:Another Regime Change and the Search for Malay Political Stability”,Southeast Asian Affairs,2022(2022):196.。然而，由于穆希丁公开表示拒绝干预相关案件的司法程序，以及纳吉布于2020年7月因失信、滥权等罪名被判处12年有期徒刑，巫统党内的“法庭”派系开始威胁停止与土著团结党合作，不再支持穆希丁政府。

2021年伊始，面对巫统的政治胁迫、全国公共卫生危机和国民联盟政府的合法性缺失，穆希丁以疫情防控为由，成功建议最高元首苏丹阿卜杜拉于1月12日宣布全国进入紧急状态（即日起至8月1日）。紧急状态为穆希丁政府赢得了喘息的时间，政府拥有更大的权力和自由，能够让全国大部分地区的人员活动及议会、大选等政治活动都按下“暂停键”，可以发布具有法律效力的条例。穆希丁既不必担心来自反对派在联邦议会针对其发起不信任动议，也无需匆忙在疫情背景下解散议会、备战大选。但是，巫统在3月的年度党代会通过不再与土著团结党合作、单独参加第15届大选的决议。由此，扎希德、纳吉布一派掌握了权力，要求巫统麾下38名下议院议员不再支持总理穆希丁。穆希丁则将因此在下议院失去多数席位优势，面临辞职或解散议会的两难境地。

紧急状态迫使巫统“法庭簇群”不得不等到8月1日后才发起对穆希丁的攻击。穆希丁一方面支持巫统中反对扎希德、纳吉布的派系，并于7月7日委任国防部高级部长、巫统副主席伊斯迈尔为内阁副总理，希望其派系不会跟随党内指示，继续留在执政联盟中保持政治稳定；另一方面，面对朝野党派施压，他同意于7月底举行议会特别会议，讨论是否撤销紧急状态。然而，马来统治者的突然干预使得这一策略产生的效果丧失殆尽，政治局势风云突变。

7月29日，国家王宫发表了一则史无前例的声明，指责总理府负责法律和议会事务的部长达基尤丁和总检察长伊德鲁斯关于紧急状态已经撤销的表述不准确，误导了议会；两次表示对政府未经御准就在议会宣布撤销紧急状态法令感到“非常遗憾”；措辞强烈地批评国民联盟政府此举不仅误导联邦议会及人民，也违反宪法精神及宪法赋予最高元首的职权，并强调最高元首才是一国元首①Agong amat dukacita，“pembatalan Ordinan Darurat belum diperkenan”,Berita Harian,29 Julai 2021,https://www.bharian.com.my/berita/nasional/2021/07/844757/agongamat-dukacita-pembatalan-ordinan-darurat-belum-diperkenan;《指慕尤丁政府未经御准即撤紧急状态条例马国元首震怒》，（新加坡）《联合早报》网站，https://www.zaobao.com.sg/realtime/world/story20210729-1175189,2021年7月29日。。国家王宫的声明使穆希丁面临又一次宪政危机，并将其政府推到了合法性的边缘。同时，前总理马哈蒂尔、希望联盟主席安瓦尔及议会第一大党民主行动党秘书长林冠英等反对党领袖立刻于8月2日在吉隆坡独立广场举行示威集会，公开要求穆希丁引咎辞职。8月3日，扎希德宣布由于穆希丁政府违宪，巫统最高理事会决议撤回对国民联盟政府和总理穆希丁的支持，尽管此举仅得到该党11名联邦下院议员支持。

8月4日，穆希丁再度觐见最高元首，表示将在9月的下议院信任投票中证明尽管巫统不再支持国民联盟，但其政府仍然掌握多数议席。但是，由于扎希德、纳吉布派系的11名议员宣布不再支持国民联盟，穆希丁事实上已经失去了下议院2个席位的多数优势。8月13日，穆希丁再次发表电视讲话，提出包括限制总理任期、推动议会改革、放宽投票权及议员不分党派同等拨款数额在内的7项重大政治改革提议，向包括希望联盟在内的全国所有政党呼吁建立跨党派合作②《建议设跨党派框架，慕尤丁提7建议》，（马来西亚）星洲网，https://www.sinchew.com.my/20210813/%E5%BB%BA%E8%AE%AE%E8%AE%BE%E8%B7%A8%E5%85%9A%E6%B4%BE%E6%A1%86%E6%9E%B6-%C2%B7-%E6%85%95%E5%B0%A4%E4%B8%81%E6%8F%907%E5%BB%BA%E8%AE%AE/,2021年8月13日。。但是，这一倡议似乎来得太晚，希望联盟主席理事会声明这是不具有合法性的，总理在公开承认失去多数支持后仍然寻求反对党支持，穆希丁应该根据宪法辞职。大马民主联合阵线、沙巴人民复兴党、沙捞越全民团结党和沙巴民统党也联合发表声明，一致拒绝跨党派合作倡议。

最终，因失去下议院多数议席优势，面对宪政危机、巫统“逼宫”及跨党派合作倡议失败等窘境，8月6日，第8任总理穆希丁向最高元首递交辞呈，辞去总理职务并解散内阁。

（二）卷土重来的巫统与伊斯迈尔新政府

马来西亚《联邦宪法》规定，最高元首对总理任命拥有绝对的斟酌裁量权，可以判定联邦下议院中获得多数议员支持的某位议员为总理候选人，无论其是来自现在执政的国民联盟，还是前政府希望联盟。穆希丁辞职后，国民阵线和国民联盟的成员党共同提名巫统副主席伊斯迈尔·沙必里为候选人，希望联盟则支持其领袖安瓦尔，此外，沙巴人民复兴党（前希望联盟合作伙伴）提名其党主席沙菲益。但沙菲益很快由于无法从希望联盟和沙捞越政党联盟获取足够支持而退出，安瓦尔也难以获得希望联盟成员党外的支持，尤其是东马沙捞越各政党、马来建制派精英和伊斯兰团体的支持。

经过传召各党派领袖、函告全体222名议员提交法定声明并召开马来统治者会议特别会晤后，国家王宫最终于8月20日宣布，经最高元首阿卜杜拉斟酌御定，220名下议院议员（2个席位空缺）中的114名议员提名穆希丁内阁原副总理、巫统副主席伊斯迈尔·沙必里为新任总理。8月21日下午，这位61岁的巫统“二线”领袖在王宫正式宣誓就职。伊斯迈尔既非政治世家派系，也非党内“一线”的魅力或强势型领袖，政绩平平，在掌管国家安全理事会并负责防疫工作期间曾饱受诟病，他在内阁职务中的“三级跳”——国防部高级部长、副总理、总理，是数月来政治紧张局势后各党派妥协的结果。

上任后，伊斯迈尔并未对内阁进行大幅度改组，维持了31名部长和38名副部长的“超大”规模，并采用同样的权力分享模式，分别委任来自巫统、土著团结党、伊斯兰党和沙捞越政党联盟的议员担任高级部长，试图维系国民阵线、国民联盟和沙捞越政党联盟组建的非正式的脆弱联盟。但是，无论是部长数量还是重要性，内阁权力都从土著团结党转移到了巫统。除了总理这一关键职务，巫统控制了乡村发展、地方政府及通信与多媒体这3个对基层动员和舆论塑造都至关重要的部门。但是，巫统的主席、署理主席及一位副主席都被排除在新内阁之外①Kai Ostwald，“Malaysia in 2021:Pandemic,Emergency,and Reprieve”,Asian Survey,1 February 2022,62(1):86.。

最高元首谕令敦促新政府给予反对党机会，为国家治理做贡献。由此，伊斯迈尔提出一系列包容性倡议，包括“大马一家”口号和“朝野停火协议”。新的政治口号虽然看似摒弃了过去两年巫统所宣传的“马来人大团结”理念，开始回归多元和谐的基调，强调团结、一致与和睦的精神，然而，伊斯迈尔对“家庭”的定义更偏向马来族群，这表现在伊斯迈尔在2022年财政预算中对马来族群福利的优先考量和在2021年12月提出的《2030土著发展行动》之中。他还亲自担任“土著繁荣委员会”的主席②Chin,James，“Malaysia in 2021:Another Regime Change and the Search for Malay Political Stability”，Southeast Asian Affairs,2022(2022):198,199.。“大马一家”并非当今马来西亚政坛与选民偏好的真实写照，第14届大选证明马来人、华人和印度人选民存在巨大分歧，穆希丁政府的倒台则反映了马来族群政治精英内部不可调和的矛盾。

为了实现国内政治与行政工作的稳定有序、避免议会内再度提出针对其政府的信任动议投票，秉持对此前穆希丁的政治改革倡议开放的态度，伊斯迈尔在第14届联盟议会第4会期第1次会议开幕之际与在野的希望联盟签署《转型与政治稳定谅解备忘录》，旨在形成强大而稳定的跨党派合作，通过实施治理转型和改革来创造新的政治格局，尤其是加强国会机构的作用，共同遏制疫情蔓延，推动经济复苏。备忘录列出一份简短但至关重要的改革倡议清单，其中包括辩论已久的课题，如防疫援助计划、反“跳槽”法、18岁投票及自动登记选民、首相任期、议会改革、司法自由独立、《1963年马来西亚协定》等。朝野双方将成立由10人组成的指导委员会，同时，政府同意在2022年7月31日前不会解散联邦议会。伊斯迈尔甫一上任就成功签署历史性的政治改革与“朝野停火协议”，既遵奉最高元首谕旨，又落实“大马一家”的理念，赢得社会好感，为其政府稳步开局上了“政治保险”。但是，在野阵营也有观点认为，这一协议只是巫统领导的政府为下一次大选争取时间，目前普遍预测第15届大选将于2022年7月之后举行③Chin,James，“Malaysia in 2021:Another Regime Change and the Search for Malay Political Stability”，Southeast Asian Affairs,2022(2022):198,199.。

（三）巫统在马六甲州强势回归与沙捞越州民族主义的崛起

2021年年底，马来西亚举行了马六甲和沙捞越两场重要的州立法议会选举。第一场州选缘起于10月初巫统党内的权力斗争。10月4日，马六甲州前首席部长伊德利斯携3名州议员宣布撤回对州政府的支持，失去多数议员支持的时任首席部长苏莱曼随即向州元首穆罕默德·阿里寻求解散州议会并获得批准，州选举委员会随后宣布11月20日举行马六甲州立法议会选举④Empat Adun tarik sokongan pada KM Melaka,Berita Harian,Oct 4,2021,https://www.malaysiakini.com/news/593967;DUN Melaka bubar,pilihan raya dalam tempoh 60 hari,Berita Harian,Oktober 5,2021,https://www.bharian.com.my/berita/nasional/2021/10/872674/dun-melaka-bubar-pilihan-raya-dalam-tempoh-60-hari.。马六甲州议会选举是继1977年吉兰丹州选后，马来西亚半岛第二次出现州议会与联邦议会不同步选举的特例。由于其州内族群比例和政党竞争态势与全国大选十分类似，角逐各方均将此次选举视为当今马来西亚政治风向标和第15届全国大选“预选赛”。

本次马六甲州选选情相比2018年时更为激烈，州议会共有28个议席，需至少赢得15席才能获得执政权。2018年共有85位候选人，此次则共有112人提名竞逐28个州议席。最终，由4名州议员“倒戈”引发的“闪电州选”在投票日当天尘埃落定，原执政联盟国民阵线以夺得2/3议席数的绝对优势重新执政；同样参选的希望联盟和国民联盟则遭受败选，分别赢得5席和2席。其中，巫统率领国民阵线赢得28个议席中的21席，以压倒性的胜利组建州政府，联盟内马华公会赢得2个议席，印度人国大党赢得1席；反对党领袖安瓦尔领导的希望联盟则由民主行动党和国家诚信党赢下5个议席，相比2018年大选所获15席严重缩减，安瓦尔所属的人民公正党更在州选中“全军覆没”；前总理穆希丁领导的国民联盟则由土著团结党赢得2个议席，伊斯兰党、民政运动党则未能获得任何议席。选举委员会公布的整体投票率为65.85%，即约有326068名选民投票，低于2020年9月举行的沙巴州议会选举的投票率（66.61%）①#melaka2021-Live Page(ZH),Malaysiakini,November 20,2021,https://www.malaysiakini.com/news/599826.。

国民阵线获胜的主要原因是较低的投票率及该党优秀的选举机器，同时，前总理纳吉布在竞选中发挥重要作用，州选后其政治资本显著提升。巫统支持该党意味着政治稳定引起了马来族群选民的共鸣。希望联盟败选的关键原因在于穆希丁和国民联盟分流了希望联盟的马来人选票，同时，华人社群将希望联盟与政府签订停火协议归咎于民主行动党，对希望联盟感到不满②Chin,James，“Malaysia in 2021:Another Regime Change and the Search for Malay Political Stability”,Southeast Asian Affairs,2022(2022):201,201～202.。

原应于2021年6月6日届满解散的沙捞越州立法议会由于紧急状态而推迟，执政的沙捞越政党联盟为避免2022年18～20岁的年轻选民自动登记，经征求最高元首批准，最终定于12月18日举行州选举。显然，面对内部分裂的反对党希望联盟——人民公正党、民主行动党和国家诚信党各自使用独立的徽标和选举宣言，本土的沙捞越政党联盟显然是踌躇满志。但令人侧目的是，本土的两个反对党——公开宣扬沙捞越独立的肯雅兰全民党和前高级部长黄顺舸领导的沙捞越全民团结党，史无前例地分别推举73名和70名候选人参选。

最终，沙捞越政党联盟赢得了82个州议席中的76席，几乎将希望联盟在沙捞越的势力消灭殆尽，希望联盟只有民主行动党赢得2个议席。此外，虽然掌握大量资源，全民团结党也仅获得了4个席位。反对党表现不佳主要有3个原因，一是总投票率较低，仅为60%，一些城市选区的这一比率甚至低至50%。二是由于竞选的限制破坏了反对党通过选民集会造势的策略。此外，华人选民对希望联盟和沙捞越行动党22个月的执政表现不满，对于曾任国内贸易部副部长的张健仁未能兑现民主行动党在2018年大选期间做出的众多承诺，许多华人尤其感到愤怒。三是反对党无法与沙捞越政党联盟在乡村地区完善的选举机器相匹敌，他们难以应对该联盟在最后一刻使用“买票策略”这一长期问题。此外，所有的分离主义政党都被击溃，但这不意味着他们不受欢迎，而仅仅是选民不相信他们能够带领沙捞越实现独立自主③Chin,James，“Malaysia in 2021:Another Regime Change and the Search for Malay Political Stability”,Southeast Asian Affairs,2022(2022):201,201～202.。

（四）重构之下的马来西亚政治秩序

2021年的马来西亚政局愈发呈现出国内各政治势力试图不再依据既有的规范与制度处理政治冲突的状态，政治秩序仍处于重构过程中。

首先，面对穆希丁政府由土著团结党“小马拉大车”的格局，2021年，巫统与土著团结党围绕谁是政府中占主导地位的马来族群政党展开了激烈的斗争。巫统认为，执政联盟中只有一个可以代表马来族群的政党；土著团结党虽然意图取代巫统作为马来人代表的地位，但无法通过与伊斯兰党合作达到平衡巫统实力的目标。尽管时隔3年，巫统重新回归权力顶峰，但是，一方面，伊斯迈尔政府的多数议席优势十分微弱，随时可能遭到反对党的挑战；另一方面，巫统在执政联盟中已经丧失此前国民阵线中的“霸主”地位，其对联盟的支配能力极为有限。通过10月马六甲州选在联盟主导权之争中取得优势后，巫统正在谋划在下一次全国大选中“消灭”土著团结党。

其次，倡导多元、改革、廉洁价值观的希望联盟由于内部分裂和领导力下降，难以对现有的执政联盟和政治制度发起有力挑战。安瓦尔及其领导的希望联盟在穆希丁政府倒台时缺乏足够的支持，未能接管政府；在随后的马六甲州和沙捞越州选举中表现欠佳，在野阵线一度认为安瓦尔应当“让贤”领袖职位；此外，人民公正党和民主行动党党内均发生议员退党的情况，其中，人民公正党如楼区议员孙伟瑄和地不佬区议员钟少云2月退出希望联盟，转而支持穆希丁领导的国民联盟政府；人民公正党前副主席、联邦能源部前部长西维尔则于3月退党。尽管希望联盟一直呼吁推动政治改革、建立新的规范，但由于安瓦尔无法凝聚在野政治力量，希望联盟在巫统主导的制度安排下很难占据政治权力争夺的优势。

再次，当前马来西亚的政治秩序已经发生变化，国内各政治势力都表现出要调整制度安排的迹象：巫统领导的国民阵线要重构秩序、维护其原有的权力；除了希望联盟、国民联盟挑战巫统的权力，原处于边缘地位的东马沙巴和沙捞越政党联盟及马来王室也都试图改革秩序，增加自己的政治权力。在2021年8月的政府更迭中，沙捞越政党联盟发现其麾下18名议员对国民阵线的支持是后者组建新一届政府的关键。12月，沙捞越州选举中的压倒性胜利进一步折射出马来半岛的政党在该州没有政治空间，当地选民更愿意支持州政府或州地方反对党①Chin,James，“Malaysia in 2021:Another Regime Change and the Search for Malay Political Stability”,Southeast Asian Affairs,2022(2022):202～203.。由此，沙捞越政党联盟未来有足够的政治实力要求联邦政府给予更多政治自治权，同时，在关于《1963年马来西亚协定》的宪法修正案及油气资源收入分配等方面提出新的诉求。

马来王室尤其是国家王宫和统治者会议越来越成为国内政治稳定的“压舱石”。最近3年，最高元首苏丹阿卜杜拉两次在总理人选裁度中“一锤定音”，并在是否宣布进入紧急状态的问题上充分行使国家元首的职权，而非一味遵从内阁总理建议。当穆希丁政府未经下议院讨论和最高元首批准自行宣布取消紧急状态时，最高元首阿卜杜拉公开表示对总理及其政府的不满，直接改变了当时的政治局势。在马来人政治文化中，“欺君”即不服从苏丹的御令、对君主的不忠和欺瞒是十分严重的政治背叛，将面临马来人政治精英和整个马来人社会的抨击。王室的声明也最终成为穆希丁倒阁的导火索。此外，鉴于无休无止的政治危机已严重影响国家防疫工作与经济发展，最高元首阿卜杜拉还面谕朝野各派领袖精诚团结，合作维护政治稳定②傅聪聪、程泽笠：《一票换三相：马来西亚又换了总理》，《世界知识》2021年第18期，第35～37页。。可见，在核心政党力量式微的情况下，王室作为凝聚马来人权力和团结的符号，成为政党外维护政局稳定、改变政治秩序的重要力量③傅聪聪：《变化中的马来西亚政治：政党分裂与格局演变》，《东南亚纵横》2021年第5期，第37页。。

二、经济逐步复苏但仍面临不确定性

（一）宏观经济回暖

2020年，马来西亚国内生产总值（GDP）增长率为-5.6%，为1998年亚洲金融危机以来的最大跌幅。马来西亚中央银行曾在2021年的报告中预测，受全球需求复苏和国内经济活动逐步改善支撑，经济增长率将反弹至6.0%～7.5%①Bank Negara Malaysia,Economic and Monetary Review 2020,Kuala Lumpur:Central Bank of Malaysia,2022,p.10.。然而，由于疫情反复对经济增长造成的下行压力、国内紧急状态和区域封锁政策，以及全球经济复苏的不平衡影响，马来西亚中央银行在8月将国内经济预计增长率下调至3%～4%。根据马来西亚中央银行的数据，2021年马来西亚的经济状况有所改善，实现了3.1%的增长率，其中技术升级周期支撑外需持续扩张、在高疫苗接种率的情况下取消遏制措施并重新开放国际边界、就业和收入前景的改善，以及持续且有针对性的政策措施是经济增长的主要动力。总体通货膨胀率在2021年转为正值，核心通货膨胀则保持低迷：2021年，总体通货膨胀率上升至2.5%（2020年为-1.2%）。宽松的货币政策为经济复苏提供持续广泛支持，隔夜政策利率全年维持在1.75%的历史低位②Bank Negara Malaysia,Economic and Monetary Review 2020,Kuala Lumpur:Central Bank of Malaysia,2022.。

经济数据难以反映2021年马来西亚人民经历的困境程度，尤其是低收入阶层和中产阶级的情况。COVID-19疫情对马来西亚的M40阶层影响最大，他们因失业和封控面临心理健康问题，储蓄也被消耗殆尽。马来西亚经济行动委员会指出，疫情暴发以来，超过60万户家庭从M40阶层降至B40阶层③Chin,James,“Malaysia in 2021:Another Regime Change and the Search for Malay Political Stability”,Southeast Asian Affairs,2022(2022):206.马来西亚分析师按照收入将家庭分成3个阶层：T20阶层（最高的20%）、M40阶层（中产的40%）和B40阶层（最低的40%）。。年中全国封锁期间，有传闻称，储蓄耗尽的家庭难以维持“一天一顿饭”的生活。从吉隆坡的中产阶级社区可以观察到，有些住户也加入了低收入家庭的“挂白旗”运动，以表达对食品和生活必需品援助的需求④Kai Ostwald,“Malaysia in 2021:Pandemic,Emergency,and Reprieve”,Asian Survey,1 February 2022,6(1):90.Chin,James，“Malaysia in 2021:Another Regime Change and the Search for Malay Political Stability”,Southeast Asian Affairs,2022(2022):206～207.。

（二）国民联盟政府推出系列经济复苏计划

为应对经济疲软，国民联盟政府推出一系列刺激计划，包括4个经济振兴配套措施——“经济与人民援助安心配套”（PERMAI）、“强化人民与经济战略计划”（PEMERKASA）、“加强版强化人民与经济战略计划”（PEMERKASA+）和“保护人民和复苏经济配套”（PEMULIH）。针对中小企业，马来西亚政府自2020年以来拨款1960亿林吉特进行援助，信贷咨询与债务管理结构推出小额贷款结算计划协助企业重组或重新安排融资，财政部也推出企业资本重组基金推动企业重建。伊斯迈尔政府在2021年下半年提出马来西亚历史上最大规模的财政预算案以应对持续疲软的经济状况。该财政预算案总额达3321亿林吉特，包括一系列的现金发放和产业激励措施等。

（三）“新经济政策”50周年与备受期待的“十二五”规划

2021年9月下旬，马来西亚政府发布备受期待的“十二五”规划，这份以“大马一家——繁荣、包容和稳固”为目标的5年发展蓝图与此前的规划一样，制定了马来西亚未来的政策方向、优先领域和实现路径⑤Ringkasan Eksekutif,Rancangan Malaysia Kedua Belas:2021-2025 Malaysia Makmur,Inklusif,Mampan.Unit Perancangan Ekonomi.2021.。马来西亚“十二五”规划的主要目标是到2025年使马来西亚进入世界银行划分的高收入经济体之列，其中包括2021—2025年的国内生产总值增长目标为每年4.5%～5.5%；2025年平均家庭收入约为每月1万林吉特；中部地区与沙巴的人均国内生产总值差距将缩小至1:2.5，沙捞越将在2025年缩小至1：1.2；2030年将温室气体排放占国内生产总值的比例较2005年降低45%以符合2015年的《巴黎协定》。为了实现上述目标，政府计划拨款4000亿林吉特，并制定了3大主题、4个政策催化剂及14个改革驱动器，其中规划的9个焦点包括：促进经济增长、加强增长催化剂、改善马来西亚家庭的福祉、加强治安秩序、消除赤贫和缩小收入差距、赋予马来西亚世居民族和家庭议程的权利、推动东马地区和欠发达地区的发展、加速绿色增长、提高公共服务效率并确保有效的政策实施①《大马计划：2025年成高收入国 依斯迈：家庭收入月均1万》，（马来西亚）星洲网，https://www.sinchew.com.my/20210927/%e5%a4%a7%e9%a9%ac%e8%ae%a1%e5%88%92-2025%e5%b9%b4%e6%88%90%e9%ab%98%e6%94%b6%e5%85%a5%e5%9b%bd-%e4%be%9d%e6%96%af%e8%bf%88%ef%bc%9a%e5%ae%b6%e5%ba%ad%e6%94%b6%e5%85%a5%e6%9c%88%e5%9d%871%e4%b8%87/，2021年9月27日。。虽然这一规划十分及时、有必要且有一定操作性，但有学者认为，马来西亚的政治和经济需要进行全面的结构性变革，目前的规划未涉及执行层面的关键问题，有可能导致改革失败②Kai Ostwald,“Malaysia in 2021:Pandemic,Emergency,and Reprieve”,Asian Survey,1 February 2022,62(1):88,89.。

2021年也是马来西亚政府施行“新经济政策”50周年，这一政策自1971年施行以来，系统地将世居民族议程嵌入马来西亚政治经济结构中。在这样一个时间节点，“十二五”规划与前两个五年规划相比包含了明显的世居民族议程，如30%的世居民族股权目标，这些目标已经不符合马来西亚的经济现状。同样，“十二五”规划也没有对广泛的马来西亚世居民族进行不同次群体的区分并分析不同的政策效果，这不符合发展规划应有的目标。总体而言，“十二五”规划并没有全面和建设性地对世居民族议程要素进行调整，使其满足当前马来西亚经济发展的需要③Kai Ostwald,“Malaysia in 2021:Pandemic,Emergency,and Reprieve”,Asian Survey,1 February 2022,62(1):88,89.。

三、外交上重启“框架”、注重“安全”

2021年，受政局不稳、疫情严峻、经济乏力影响，马来西亚的外交也随着政府更迭呈现不同的局面：一方面，希望联盟政府时期的外交部部长赛义夫丁接替希山慕丁重新执掌外交部，希山慕丁则接任国防部部长职务，外交和国防两大部门的领导熟悉外交事务，确保了马来西亚对外政策的延续和稳定；另一方面，大国关系和安全关切仍然是马来西亚外交的重中之重。

（一）对外政策延续：“后疫情时期”的新外交政策框架

与前任总理穆希丁相似，第9任总理伊斯迈尔在几十年的政治生涯中较少参与对外事务，担任国民联盟政府国防部高级部长期间的工作也主要涉及国内安全与疫情防控。由此，马来西亚外交方向在伊斯迈尔执政前后主要体现在外交部部长和国防部部长的工作上，其中，最重要的一项内容就是发布马来西亚新的对外政策框架。重新担任外交部部长后，赛义夫丁再度启动外交政策咨询委员会，委员会由现任或退休外交官、学界、智库、商界的15名成员组成，旨在为政府的对外政策方向与路径提供政策建议。在外交部部长和委员会的推动下，外交部政策规划协调处和马来西亚战略与国际问题研究所完成了一份新的对外政策指导性文件———《延续中的关注：“后疫情时期”马来西亚的对外政策框架》并由总理伊斯迈尔于12月7日发布④PM Ismail Sabri lancar Kerangka Dasar Luar Malaysia,Bernama,7 Dis 2022,https://www.bernama.com/bm/news.php?id=2031106;Ismail Sabri lancar Kerangka Dasar Luar Malaysia,Sinarharian,7 Dis 2022,https://www.sinarharian.com.my/article/176568/BERITA/Nasional/Ismail-Sabrilancar-Kerangka-Dasar-Luar-Malaysia.。

新的对外政策框架是赛义夫丁在2019年希望联盟政府时期主持制定的《新马来西亚对外政策框架：延续中的变化》的更新与延伸，该文件指出马来西亚出于多元文化、现代与进步国家的自身定位，旨在提供“后疫情时期”新的动力、重点与方向。新框架重申不结盟、国际法与规范和人权三大外交基本原则，再次强调网络安全的重要性并增加马来西亚中短期内的外交重点方向——全球经济、卫生外交、数字经济、文化外交、和平共处、多边主义及联合国2030年可持续发展目标，每一个方向都从政策目标与实施路径两方面进行阐述。

鉴于马来西亚国内政局不稳，新对外政策框架虽然能够满足马来西亚当前的对外政策需要，但是，这一政策能否持续仍然存在较大的不确定性。不过，将和平共处与多边主义这样的优先领域作为长期目标，能够经受住反复无常的政治考验。此外，职业外交官作为马来西亚庞大官僚体系的一部分，不论政治领袖如何变换，都会以专业的方式在持续的政党政治变动中确保其职能上的稳定①Elina Noor，“Malaysia’s Foreign Policy Over the Last Four Years”,Kyoto Review of SoutheastAsia,Issue 32,March 2022,https://kyotoreview.org/issue-32/malaysia-foreignpolicy-over-the-last-four-years/.。

（二）大国是关键：着力巩固与澳大利亚、中国、美国等国的外交关系

2021年，马来西亚积极推动并巩固与澳大利亚、中国、美国等大国关系。一是马来西亚在年初与澳大利亚将双边关系升级为“全面战略伙伴关系”，双方将在经济、社会与技术、区域安全3个领域加强合作。2019年，马来西亚是澳大利亚在东盟的第二大贸易伙伴和全球第九大贸易伙伴。2020年，澳大利亚是马来西亚第十一大贸易伙伴。双边贸易关系水平在2012年《马来西亚与澳大利亚自由贸易协定》和2009年《东盟—澳大利亚—新西兰自由贸易协定》的基础上日益提升。澳大利亚作为继中国之后马来西亚的第二个全面战略伙伴，非常注重对马来西亚开展安全合作，包括防务、海洋安全、反对人口贩卖、反恐、网络安全、灾难应急和打击跨国犯罪等领域，尤其是在海洋安全方面，双方强调坚持以《联合国海洋法公约》为基础的规范并对南海局势表示关切。

二是马来西亚与中国关系发展势头良好，马来西亚外交部部长、副部长3次访问中国，巩固上年两国共识，启动中马合作高级别委员会，规划推进“后疫情时期”双边经贸和卫生等领域合作。4月，马来西亚外交部部长希山慕丁访问中国，双方签署《中华人民共和国政府和马来西亚政府关于建立中马合作高级别委员会推进后疫情时期合作的谅解备忘录》，就全面推进马中关系和两国“后疫情时期”务实合作梳理对表，就地区和国际形势深入沟通，并达成5点共识。12月，马来西亚新外交部部长赛义夫丁访问中国并与中国外交部部长王毅共同主持中国—马来西亚合作高级别委员会首次会议，双方一致同意打造“后疫情时期”更为坚实的中马全面战略伙伴关系，并围绕贸易投资、“一带一路”、两国双园、农产品贸易、数字经济、传统医学合作，以及马来语教学等经贸与人文交流议题进行磋商。会议期间，双方主管部门续签了《中马传统医学合作备忘录》等合作协议。两国篮球协会签署了合作意向书。与2020年相似，中马两国总体上保持友好合作的态势，两国互为重要经贸伙伴。中国仍然是马来西亚第一大贸易伙伴。根据中国统计数据，2021年，中马双边贸易额达1768亿美元，同比增长34.5%。其中，中国对马来西亚出口额为787.4亿美元，同比增长39.9%；进口额为980.6亿美元，同比增长30.4%。在投资领域，马来西亚是中国对外投资的重要国别。根据初步统计，截至2021年年底，中国对马来西亚直接投资额累计超过100亿美元，马来西亚累计对中国直接投资额近80亿美元②《商务部谈中马、中欧经贸关系》，中国商务部中国自由贸易区服务网，http://fta.mofcom.gov.cn/article/rcep/rcepgfgd/202203/47860_1.html,2022年3月21日。。

三是马来西亚与美国关系回暖并有可能持续提升。美国前总统特朗普执政时期，马来西亚与美国的关系除了军事安全合作均乏善可陈。拜登执政后，美国新任国务卿布林肯与马来西亚外交部部长希山慕丁于3月底举行电话会谈，就通过东盟和其他多边论坛加强“印太”合作、“自由航行”，以及缅甸问题和南海问题进行对话。这是拜登政府时期两国外交高层的首次接触。12月15日，布林肯首次对马来西亚进行工作访问并与马来西亚新外交部部长赛义夫丁举行会晤，双方围绕加强贸易投资、数字经济、网络安全、防务、卫生和人文交流等领域进行磋商，并表示致力于将马来西亚和美国的全面伙伴关系提升到更高水平。其中，两国将重启高级别官员对话机制，马来西亚还请美国支持并协助在马来西亚建立类似美国业已成立的信息共享与分析中心；此外，马来西亚高度重视美国在马来西亚的国防、安全和海事能力方面的持续援助，感谢美国为其皇家海军提供“扫描鹰”无人机并希望未来在发展海上执法能力方面继续开展双边合作。

（三）安全关切与面临的挑战

马来西亚在涉及国家领土主权和地区安全的事务上表现出相对积极和强硬的立场。一方面，马来西亚定期开展军事和安全演习，增加在中国南海的军事存在。2021年3月，马来西亚皇家海军在南海展开代号为“婆罗洲战争系列3/21”的军事演习，派遣了8艘军舰、Fennec直升机和CB90战斗艇。4月6—7日，马来西亚空军与美国“罗斯福”号航母打击群在南海举行了联合演习，这是美国与马来西亚2021年举行的首次联合军事演习。8月，马来西亚在海军演习中成功试射了3枚实弹反舰导弹。另一方面，作为南海声索国之一，马来西亚虽然很少在南海争端上公开采用对抗的方式，然而，针对年内出现的一些南海问题相关冲突，马来西亚外交部表达了强烈的不满。

针对2021年9月成立的美国、英国和澳大利亚三边安全伙伴关系（AUKUS，又称“奥库斯”），马来西亚总理、外交部部长和国防部部长均发表声明，对常规和核军备竞赛风险、南海争端及东南亚地区的稳定表示担忧，强调区域内外各国应加强合作，共同实现《东盟“印太”展望》，避免采取具有挑衅意味，以及可能加剧区域紧张局势、引发冲突的军事行动。马来西亚外交部部长赛义夫丁和印度尼西亚外交部部长蕾特诺在联合新闻发布会上进一步强调了两国对地区安全及大国在东南亚地区进行战略竞争的担忧。尽管马来西亚对“奥库斯”持反对态度，但是欢迎通过“五国联防”（FPDA）等平台，以双边或多边合作方式与美国、英国、澳大利亚深化关系。马来西亚国防部举办了庆祝“五国联防”50周年庆典和部长级会议。国防部部长希山慕丁表示，继续在面对地区地缘政治大国时，要保持“五国联防”的优势地位，尤其是在南海问题上①Elina Noor,“Malaysia’s Foreign Policy over the Last Four Years”,Kyoto Review of Southeast Asia,Issue 32,March 2022,https://kyotoreview.org/issue-32/malaysiaforeign-policy-over-the-last-four-years/.。

2022年战略展望：不安的转型

随着2021年年底马来西亚上诉法院驳回前总理纳吉布涉“一个马来西亚公司”贪腐案的上诉，维持初审判决，2022年，马来西亚政局将继续以国内族群间政党竞争和族群内部精英分裂为主题，国内政治不稳定性较强，不同政党和联盟将尝试重组以增强自身实力，巫统谋求尽快举行第15届全国大选。碎片化的政党政治、脆弱的政党联盟和衰落的政党机器使马来西亚政治处于充满不安的转型时期。尽管马来西亚中央银行预测本国经济在2022年将进一步改善，增长率在5.3%～6.3%，《区域全面经济伙伴关系协定》带来利好，部分出口产品（如原油和棕榈油）的市场价格较高，但是，受俄乌冲突、俄罗斯经济与全球经济持续脱钩及发达经济体的通货膨胀压力影响，马来西亚更强劲的经济增长前景存在不确定性②Cassey Lee,“Uncertainties in Malaysia’s Economic Recovery”,ISEAS Perspective,Issue 2022.。外交上，马来西亚在大国战略竞争时代将保持稳定的对外政策，继续采取对冲策略，维护其海上安全，推动文化外交并积极发挥东盟的作用。