信誉与信心的平衡：东盟应对缅甸变局的政策分析

周士新

自缅甸加入东盟以来，双方关系在相当长一段时期内都不是很融洽。当时的缅甸还是军政府在执政，为一些东盟成员国所不容，在加入东盟时承受了较大压力，过程比较艰难，显得非常勉强。然而，鉴于各方面的原因，缅甸没有也不愿意过分迁就东盟，即使在加入东盟后也并没有深度参与东盟事务。随着缅甸军政府颁布和推行2008年宪法、进行民主政治改革，特别是全国民主联盟（以下简称“民盟”）在2016年赢得民主选举，缅甸在东盟的形象也得到了较大改善，逐渐成为一个“正常的”东盟成员国。在这期间，缅甸利用其美国与东盟关系协调员国的身份，实现了与美国关系正常化，还在2014年首次成为东盟轮值主席国。然而，2021年2月1日发生的变局再次严重破坏了缅甸的国内外环境①Andrea Passeri,“The Domestic and International Implications of Myanmar’s2021 Military Coup”,IKMAS Working Paper 1/2021,September 2021,https://www.ukm.my/ikmas/wp-content/uploads/2021/09/IKMAS-Working-Paper-2021-Passeri-Myanmar-Full-Version.pdf.，其与东盟的关系再次受到了严峻挑战。在此背景下，如何妥善处理缅甸变局及其产生的影响逐渐成为东盟内部最为迫切的优先议题。然而，东盟及其成员国在应对缅甸变局时存在着两方面的问题：既要维护自身荣誉，又要保持高度的信心。如何在两者之间保持适度平衡决定着东盟处理缅甸变局的力度和尺度，也可能成为影响缅甸变局最重要的外部因素之一。

一、信誉驱动下的东盟应对缅甸变局政策

对东盟而言，信誉是其最为核心的政策行为规范之一。自成立以来，鉴于总体实力并不是很强、成员国家之间的协调度不高，东盟长期没有确立较高的战略目标，而是努力保持着较为松散但却有助于维持存在的状态。为此，东盟直到冷战结束后才确定了比较具体但更多是经济领域方面能得到突破的目标，并在政治、外交方面稳步而适度地加强了与各大国的合作，逐渐提升自身能建成共同体等较高战略目标的信誉，成为国际社会的重要行为体②Jewellord T.Nem Singh,“Process of Institutionalisation and Democratisation in ASEAN:Features,Challenges and Prospects of Regionalism in Southeast Asia”, UNISCI Discussion Papers,No.16,January 2008,p.148,https://www.ucm.es/data/cont/media/www/pag-72513/UNISCI%20DP%2016%20-%20Singh.pdf.。因此，面对缅甸变局后的复杂形势，东盟依然将维护自身的信誉作为优先考虑的重要因素，主要表现在以下几个方面。

首先，东盟始终坚持维护缅甸的主权独立，坚决不干涉缅甸的内政。根据1976年2月24日东盟第一次领导人会议签署的《东南亚友好合作条约》，不干涉其他国家内政的原则已经成为东盟奉行的圭臬。这既与东盟绝大多数国家都具有相当强的现代性、高度重视主权独立和领土完整有关，也与这些国家都具有较长时期的被殖民历史、不愿再承受丧权辱国的经历有关。尽管承受着来自各方面的质疑，特别是在接受柬埔寨成为成员国的过程中表现出非常明显的犹豫不决及再三推脱，最终让柬埔寨满足了其提出的绝大部分条件，但东盟却始终强调不干涉成员国的内政。虽然部分东盟成员国特别是印度尼西亚、马来西亚和新加坡③Taufiqurrahman,“Jakarta PostSaysUkraine Crisis Cxpose ASEAN Credibility Gap”,Khmer Times,March 20,2022,https://www.khmertimeskh.com/501044500/jakartapost-says-ukraine-crisis-expose-asean-credibility-gap/.，在东盟的框架之外，以各自主权国家的身份对缅甸军方提出了严厉的批评，并敦促其尽快恢复民主与法治，然而，这些国家始终还是强调缅甸变局应在东盟框架内得到妥善解决。为此，东盟在2021年4月24日举行了特别峰会，并邀请缅甸军方领导人敏昂莱（Min Aung Hlaing）参加，特别峰会就解决缅甸问题达成了“五点共识”，使缅甸问题不再仅仅是缅甸的内政问题，而成为了东盟亟须解决的内部问题，提升了东盟处理缅甸问题的合法性和权威性，但同时也让东盟的信誉面临一次严峻考验。不愿意改变不干涉内政的原则，但表现出来的干涉倾向越来越强，可能会损害东盟在国际上的信誉①KatjaWeber,“ASEAN:A Prime Example of Regionalism in Southeast Asia”,European Union Miami Analysis(EUMA),Special Series,Vol.6,No.5 April 2009,16,http://aei.pitt.edu/15020/1/WeberASEANediEUMA09.pdf.，从而损害东盟的凝聚力②Henderson,Jeannie,“Reassessing ASEAN”,Adelphi Paper 328,The International Institute for Strategic Studies,New York:Oxford University Press,1999,p.76.。

此外，东盟坚持不干涉成员国内政的原则还表现在不允许域外国家随意干涉缅甸变局引发的内政问题。缅甸变局发生后，美欧部分国家向缅甸军方及与其相关的部分机构施加了较大压力，进行了多轮有针对性的制裁，给缅甸经济发展和社会稳定造成了较大影响。为了增强制裁的有效性，美欧部分国家还希望拉拢一些东盟国家，特别是印度尼西亚、马来西亚和新加坡等国进行配合，如利用新加坡作为国际金融中心的地位及与缅甸经贸关系较为紧密，进一步打击缅甸军方执政的能力和效率。同时，美国多次派遣高官，如国务院负责亚太事务的康达、中央情报局副局长戴维·科恩（David S.Cohen）访问泰国，国务卿布林肯访问印度尼西亚和马来西亚期间，缅甸问题都是较为优先的讨论议题。然而，让美国感到较为失落的是，东盟国家并不认为经济制裁有助于解决问题③Nabilla Syahaya Putri Aryani,“Constructive Engagement as Indonesia’s Foreign Policy Strategy in Promoting Democratization in Myanmar”,Indonesian Journal of International Relations,Vol.3,No.2,2019,p.14.，尽管没有直接拒绝美国的请求，但也没有冒着与缅甸关系恶化的风险一味迎合甚至配合美国。因此，截至目前，东盟及其成员国都没有也不愿意对缅甸实施实质性的制裁，这在一定程度上也削弱了美欧国家制裁缅甸的效果。

其次，东盟始终坚持保护人权、民主和法治，向缅甸当局施加了适度的压力。尽管并不赞成美欧国家提出的“人道主义干预”等概念，但东盟还是接受并支持联合国框架内的“保护的责任”等概念和规范，并在东盟范围内进行了较为广泛的实践。为此，根据《东盟宪章》第1.7条、第2.2条和第14条，以及其他一些东盟政策文件的规定④ASEAN,ASEAN Charter,Jakarta:ASEAN Secretariat,January 2008,https://asean.org/wp-content/uploads/images/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf.，东盟在2009年10月成立了东盟政府间人权委员会，每年举行至少两次会议，旨在通过协商、达成共识，促进、保护人权，加强成员国在人权领域的合作⑤https://web.archive.org/web/20111030211649/http://www.asean.org/publications/TOR-of-AICHR.pdf;http://www.asean.org/publications/TOR-of-AICHR.pdf.。尽管这一机构并没有实权，也并没有特别显著的成就，还遭到了国际上一些人权组织的不满和批评，但其存在本身就具有较强的意义，表示东盟整体人权意识的增强，这也是东盟认为其有责任、有义务关注并关心缅甸变局的重要动力之一。当然，恢复、改善和完善缅甸的民主与法治符合东盟的整体利益和倾向，也有助于维护东盟作为一个区域国际组织的良好形象。在东盟的敦促下，缅甸军方表示其为此做出了较大努力，如推出了“五步路线图”等，但鉴于反军方力量较多且较分散、战斗能力较强，东盟的以上各种诉求很难得到完全满足。

再次，东盟要坚持凝聚力和团结，希望缅甸变局能在东盟的框架内得到妥善解决。东盟强调其在地区合作中的“中心地位”、领导力和相关性，但这一切都取决于其自身的凝聚力，因此，东盟成员国之间保持团结至关重要。然而，集体行动的困境一直制约着东盟的团结，使其具有脆弱性和有限性，东盟成员国之间在许多具体问题上特别是在一些存在明显分歧的问题上会有不同的政策指向，这让东盟做出集体决策变得非常困难。为此，东盟往往只能在各国能达成共识的问题上取得突破和成就，搁置难以形成共识的议题，或继续对其进行讨论、磋商和协调，直到在相互妥协中达成一致意见，或者留待相关条件日臻成熟。因此，尽管在许多方面都存在着较大的差异性，但东盟依然推进并完成了共同体建设的第一阶段任务，并开启了第二阶段工作。此外，东盟保持高强度的凝聚力对应对域外大国间战略博弈的挑战也至关重要。一旦某个东盟成员国“选边站队”，就极有可能会绑架或牵连东盟，逼迫其陷入与某个域外大国进行战略捆绑或参与大国竞争的境地。菲律宾在2012年7月举行的第45届东盟外交部部长会议上就曾进行过这方面的尝试，让东盟首次感受到因各成员国意见分歧不能发表《联合声明》的尴尬气氛。缅甸变局也让东盟内部陷入分裂，但缅甸军方领导人参加并签署了2021年东盟特别峰会的“五点共识”，这意味着东盟内部至少维持了最低程度的团结。然而，鉴于这些共识并没有得到有效实现，2021年，第38届东盟峰会改为邀请缅甸“非政治”代表参加，遭到缅甸军方的拒绝，让双方关系陷入了新的僵局，东盟的凝聚力再次面临新的挑战。

最后，东盟始终坚持和平稳定是地区合作的主旨，不希望缅甸变局引发地区局势动荡。新世纪以来，缅甸国内发生了较多严重政治事件，如2007年的“番红花革命”和2017年的“罗兴亚人危机”等，前者基本上仅限于缅甸国内问题，后者则出现了明显的外溢态势，扩大为国际和地区性事件，甚至进入了国际刑事法院的诉讼程序①The International CriminalCourt,“Situation in the People’s Republic of Bangladesh/Republic of the Union of Myanmar”,ICC-01/19,https://www.icc-cpi.int/bangladesh-myanmar.。东盟部分国家特别是印度尼西亚、马来西亚和泰国等印度洋周边国家受到“罗兴亚人危机”的较大影响，他们对当时缅甸军方及昂山素季领导的缅甸政府表示强烈不满，但为了东盟的整体形象，并没有引发剧烈的外交冲突。2021年的缅甸变局要比2007年“番红花革命”严重得多，所造成的影响也要深远得多，让东盟其他成员国感到尴尬、无奈和气愤。东盟同时也希望变局波及面和影响程度越小越好，避免引发域外国家特别是美国采取经济制裁之外的其他干涉行动，从而让自身陷入被动境地。也正是因为如此，尽管美国政府高级官员多次访问泰国，但泰国并没有向缅甸军方施加太多压力，反而接受了美国的部分援助如COVID-19疫苗等，向缅甸民众提供了力所能及的帮助，维护了边境地区的相对稳定，也缓和了有些东盟国家不满泰国政府“绥靖”缅甸军方②Terese Gagnon and Hayso Thako,“The Ongoing Refugee Crisis at Thailand’s Border”,Culturico,October 19,2021,https://culturico.com/2021/10/19/the-ongoing-refugee-crisis-at-thailands-border/.而造成东盟内部的紧张关系。

总的来看，缅甸问题确实在考验东盟的信誉。从历史上看，部分东盟国家的单边行动一直在损害东盟的信誉③Jewellord T.NemSingh,“Process of Institutionalisation and Democratisation in ASEAN:Features,Challenges and Prospects of Regionalism in Southeast Asia”,UNISCI Discussion Papers,No.16,January 2008,p.155,https://www.ucm.es/data/cont/media/www/pag-72513/UNISCI%20DP%2016%20-%20Singh.pdf.，这也是东盟在缅甸问题上有所行动的原因之一。从目前来看，缅甸变局已经不再是缅甸的内政问题，而已经演变为东盟的内部问题。对此，缅甸军方需要有充分认识，采取切实行动履行自身承诺，尊重并坚决捍卫东盟的对外形象和信誉，否则双方关系将遭受新的更严峻的挑战。

二、信心视角下的东盟应对缅甸变局的政策

对东盟来说，解决问题的信心往往取决于自身实力和能力及其与问题难易程度之间的关系。也就是说，即使东盟的实力和能力较弱，但需要解决的问题并不需要东盟付诸较多的外交资源，或者说相关问题的当事方都具有解决问题的强烈愿望时，就不需要东盟深度介入，进行斡旋或调停。当然，与《东南亚友好合作条约》和《东盟宪章争端解决机制议定书》相比，东盟解决相关问题的机制还是得到了较大发展，东盟在这方面的信心也日益提升。然而，如果需要解决的问题较难，超出了东盟可以运筹的范围，特别是比较敏感的成员国之间的领土主权争端等，如泰国与柬埔寨围绕柏威夏寺（Prasat Preah Vihear）的纠纷等，东盟的信心就弱一些。这也是东盟将成员国之间及与伙伴国合作推进落实建立信任措施的重要原因。东盟地区论坛在这方面的经验和教训也是最为丰富的①ASEAN,“TheASEAN Regional Forum:A Concept Paper”,Adopted in Bandar Seri Bengawan,Brunei Darussalam on 1 August 1995,https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2019/02/1995-THE-ASEAN-REGIONAL-FORUM-A-CONCEPT-PAPER.pdf.。缅甸变局发生后，东盟为了维护自身信誉，谨慎而适度地推进了“建设性接触”进程②Kanbawza Win,“Burma,Moral Character And ASEAN”,Eurasia Review,May 5,2021,https://www.eurasiareview.com/05052021-burma-moral-character-and-asean-oped/.，但从目前进展来看，东盟处理缅甸变局的信心似乎并不是很强。

首先，缅甸变局发生后形势更加错综复杂，东盟无法左右缅甸政局。缅甸变局发生之前，缅甸国内就存在着多方面的政治安全挑战，特别是缅甸军方与民盟领导的民选政府及少数民族地方武装（以下简称“民地武”）之间的矛盾和斗争都是非常强烈的。在缅甸军方的强势主导下，昂山素季政府对国家建设的许多方面都缺乏足够的掌控力，甚至需要在国际上就“罗兴亚人危机”替军方辩护，各民地武试图根据1947年《彬龙协定》争取高度自治的诉求也遭到压制。变局发生后，新成立的“民族团结政府”及其组建的“人民国防军”成为与缅甸军方斗争的另一股主要力量。尽管反军方的各股力量相对比较分散，妥协意愿和程度都不是很高，但对缅甸军方进行有效统治还是造成了较大困扰。2021年，东盟轮值主席国文莱外交事务部部长艾瑞万在被任命为东盟缅甸问题特使之前访问缅甸，未能如愿见到缅甸民盟领导人昂山素季及其他前政府官员，并与缅甸军方主导建立的“国家管理委员会”在推进恢复民主和法治等问题上产生了较大分歧。缅甸军方试图维持国家政局演进的节奏和方向，不愿对东盟做出进一步的让步，让东盟感到左右为难。

其次，缅甸变局的走向更加扑朔迷离，东盟无法有效影响缅甸的未来。随着美国和欧洲国家对缅甸军方进行制裁及支持反军方力度进一步加大，特别是缅甸军方在根据2008年宪法尽快进行民主选举的问题上以各种理由一再推脱，其继续统治国家的合法性进一步降低，缅甸政局正在加速恶化，其国内发生大规模内战的苗头已经显现③Myanmar Study Group,“Anatomy of the Military Coup and Recommendations for U.S.Response”,United States Institute of Peace,February 1,2022,https://www.usip.org/sites/default/files/2022-01/myanmar-study-group-final-report.pdf.。从本质上说，自独立以来，缅甸内战一直都以各种形式、不同程度地存在着，特别是民地武与缅甸军方之间的战争似乎始终没有完全停息，虽然推动各方谈判达成停火协议的“全国和平进程”在一些地方取得进展，但未能阻止缅甸国内局势更加恶化。近年来，帮助缅甸国内实现和解的各股力量，如联合国缅甸问题特使伯格纳（Christine Schraner Burgener）和诺琳·海泽（Noeleen Heyzer），以及东盟缅甸问题特使艾瑞万和柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆（Prak Sokhonn）等都只能发挥劝和促谈的作用，强调任何和平进程都必须由缅甸人民主导，他们提出的任何建议都可能遭到某一方批评或拒绝，甚至提出各方分享权力的倡议都被认为是“不当言论”④Hpone Myat,“UN Myanmar Envoy’sCredibility in Tatters after Urging ‘Power Sharing’With Military”,The Irrawaddy,4 February 2022,https://www.irrawaddy.com/opinion/analysis/un-myanmar-envoys-credibility-in-tatters-after-urging-power-sharing-with-military.html.。东盟在处理缅甸问题时必须小心翼翼，避免得罪任何一方，以及丧失未来继续与缅甸各方进行接触的机会和资格。

再次，缅甸参与东盟活动的资格被严重削弱，缅甸是否会脱离东盟变得不可确定。对缅甸来说，东盟仍具有较强的利用价值。加入东盟后，缅甸的国际环境得到了较大改善，特别是在2014年担任东盟轮值主席国期间，时任美国总统奥巴马访问缅甸，并暂停或取消了原先的部分制裁措施。缅甸已经是东盟共同体的重要成员，也是东盟与其重要对话伙伴双边自由贸易协定，以及《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的成员之一。鉴于国内立法机构处于停摆状态，缅甸未能批准《区域全面经济伙伴关系协定》，还没有在真正意义上享受到《区域全面经济伙伴关系协定》的利好。然而，部分《区域全面经济伙伴关系协定》成员以缅甸变局为由，提出要暂停缅甸的成员资格。此外，无论是2021年举行的东盟峰会，还是2022年2月17日举行的东盟外交部部长非正式会议都仅邀请了缅甸“非政治”代表参加，明显降低了缅甸参与东盟事务的资格身份。这其实对东盟通过共识原则达成集体决策造成了较大挑战。缅甸如果不派代表参会，也不签署或批准东盟业已达成的政策文件，就意味着也不需要履行相关义务、落实这些政策文件中的具体行动，这不仅会对缅甸未来继续参与东盟事务造成很大不便，而且也会给东盟未来决定是否需要敦促缅甸弥补相关程序、使东盟成员国行动步调统一造成一定的困难。此外，如果缅甸未来仍不能以“正常成员国”的身份参与东盟事务，双方的分歧和矛盾就会不断累积，使缅甸不再继续成为东盟成员国的可能性增加。

此外，缅甸在遭受美国和欧洲国家的严厉制裁后，东盟进行阻止的意愿和能力都比较有限。美国和欧洲国家对缅甸的经济制裁大多都是单边的、不经过联合国或以东盟为中心的地区多边合作机制进行的。美国曾试图在联合国安理会上通过对缅甸军方进行制裁的相关决议，但遭到中国和俄罗斯等国的反对，仅通过了表示支持缅甸民主进程、谴责暴力、强调对话及和解的《主席声明》①UN Security Council,“Statement by the President of the Security Council”,S/PRST/2021/5,10 March 2021,https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9% 7D/s_prst_2021_5.pdf.。由于部分东盟成员国对美国的单边制裁表达不满，美国也不愿在制裁问题上与东盟进行磋商、敦促东盟与其一道对缅甸进行强有力的制裁，因此，美国与东盟在如何推进缅甸问题的妥善解决上其实是存在分歧的。然而，美国并不能明确刺激或挑战东盟在缅甸问题上的政策立场，不得不采取相对间接的方式鼓励东盟敦促缅甸军方切实、尽快地落实“五点共识”②ASEAN,“Chairman’s Statement of the 9thASEAN-U.S.Summit”,October 27,2021,https://asean.org/wp-content/uploads/2021/10/85.-Final-Chairmans-Statement-9th-ASEAN-US-Summit-As-of-27-Oct-2021.pdf.，站在与东盟一致的立场上，向缅甸军方施加压力。与此同时，美国和欧洲国家对缅甸军方的制裁有增无减，从另外一个角度向东盟展示自身处理缅甸问题的政策和决心。对此，东盟认为美国的制裁干涉了缅甸内部事务，在削弱缅甸军方能力的同时，也使缅甸普通民众的生活状况恶化，且从历史上看，不可能改变缅甸军方的既定政策。但东盟不能甚至不愿意迎合或反对美国和欧洲国家的制裁行为，避免在缅甸问题上传递错误信号。

总的来看，缅甸各方争斗将一直持续，缅甸政局更加恶化的可能性依然存在。随着俄罗斯与乌克兰之间冲突爆发，国际社会特别是美国等西方国家的关注焦点有所转移，进一步强化了缅甸军方的既有政策立场和具体行动，东盟处理缅甸局势的信心会由此而更加弱化，在此仅指望缅甸军方按照其既有的承诺，按照“五步路线图”的既定规划，在2023年进行民主选举，作为一个得到各方认可的“正常成员国”再次回归东盟，继续为东盟共同体建设做出贡献。

三、东盟应对缅甸变局政策的前景

在应对缅甸变局的问题上，东盟各国从不同政策立场到形成“五点共识”，体现了东盟试图在维护信誉与缺乏信心方面之间保持着虚弱的平衡。然而，这种平衡能延续多长时间，在什么条件下会被打破并形成新的脆弱平衡，抑或这其实是一种失衡，造成与缅甸关系朝着难以逆转的线性方向发展，都是值得关注的重要议题。然而，观察缅甸问题的角度应该是立体的、多向的甚至是多维的，才能更清晰地洞察东盟与缅甸关系的发展方向，这种方向可能不是回到过去，但也很难形成一个单一的未来图景，而是一种更复杂的关系，双方都必须谨慎而妥善地处理彼此之间的关系。

首先，东盟会坚持自己的“建设性接触”政策，切实推进缅甸军方也认可的“五点共识”。对东盟来说，落实“五点共识”，如任命缅甸问题特使、特使访问缅甸及提供人道主义援助等的难度并不大。目前来看，被任命的缅甸问题特使都是东盟轮值主席国主管外交事务的部长级官员，在访问前仍需要做大量的准备工作，特别是行程开启前与缅甸新当局就访问议程进行对接，要见哪些人、讨论哪些议题，都需要做出妥善安排。艾瑞万在被任命为东盟特使后未能访问缅甸的主要原因是对之前访问的效果并不满意，以及后期磋商效果并不理想，特别是没有见到自己想见的人。而且有些议题，特别是“五点共识”中的前两项要求，如各方应停止暴力并保持最大限度的克制及开始进行建设性对话等并没有得到切实履行。然而，这两项措施并不是东盟所要采取的政策，而是缅甸国内各派力量之间需要努力达成的结果。柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆访问缅甸也面临着同样的问题①“Myanmar Crisis and the Future of ASEAN”,Policy Brief,the Centre for Strategic and International Studies,Indonesia,November 9,2021,p.3,https://csis.or.id/download/389-post-2021-12-21-Policy_Brief_Myanmar_Crisis_and_the_Future_of_ASEAN.pdf.。因此，正如“建设性接触”概念本身所表示的②Catherine Shanahan,“Democratic Transformation and Regional Institutions:The Case of Myanmar and ASEAN”,Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.32,No.1,2013,p.37.，东盟希望自己的政策行为能得到缅甸各方的切实配合，促进缅甸问题得到妥善解决，然而现实是，双方的预期与现实之间存在着较大差距。鉴于东盟无法采取强制性措施，迫使缅甸各方满足自己的要求，缅甸问题能否得到有效解决依然存在着较大的不确定性。

当然，东盟推出的“五点共识”有点“一厢情愿”，或者说仅是为了维护自身信誉，努力在缅甸变局中充当中立的“调停人”角色。从“五点共识”提出的过程来看，印度尼西亚在2021年4月24日举行的东盟特别峰会上提出的3点要求——即缅甸军方必须停止武力镇压；必须开启包容性对话，包括释放所有政治犯；开放东盟的人道主义援助通道③Ahmad Syamsudin and RonnaNirmala,“ASEAN Leaders Meet,Call for Immediate Stop to Violence in Myanmar”,BenarNews,April 24,2021,https://www.benarnews.org/english/news/indonesian/asean-myanmar-summit-042420 21132049.html.，针对的主要是缅甸军方，中立性就稍微弱一些，而且相对忽视了其他一些要素，如缅甸政变的发动者虽然是军方，但军方并不应为所有的暴力事件负责，反军方力量的活动也并不总是和平的，也需要保持一定程度的克制。随着事态的发展，反军方力量的这种克制因军方的日益强势而被逐渐消耗殆尽。此外，由于缅甸军方领导人敏昂莱的解释和坚持，“五点共识”并没有明确要求释放所有政治犯，其意涵被纳入“保持克制”的内容中。因此，相比之下，“五点共识”更加委婉含蓄一些，但也意味着相关要求更加难以执行。值得关注的是，“五点共识”没有认可缅甸变局的合法性，将变局后的各方力量都作为潜在的接触对话方，这间接地否定了缅甸军方作为缅甸唯一官方代表的资格。这与其后来不接受缅甸军方组建的“国家管理委员会”及所谓的“看守政府总理”的做法是基本一致的。

其次，缅甸军方会坚持自己的“五步路线图”政策路径，努力争取东盟的理解和谅解，恢复成为东盟“正常成员国”的身份，虽然缅甸军方的“五步路线图”并不完全是符合东盟要求的，而是其对推进缅甸局势发展的政策规划，具有自身的特点。比较来看，有些措施，如“继续落实疫情防控措施”及“以可行方式缓和疫情对国家经济所造成的影响”提供了“五步路线图”出台的背景，在某种情况下也可以算是敷衍东盟的理由。“根据《全国停火协议》实现国家全境的持久和平”与东盟“五点共识”具有最直接的关系，但这明显不是缅甸军方应东盟要求而制定的政策措施，而是其近年来一直在推进的征募行为。对缅甸军方来说，明明知道不可能实现全国停火，但却将其作为自己保持强势存在的根本原因和战略目标，而且在民盟执政期间确实取得了较大进展。然而，在政变后缅甸国内安全形势日益恶化的情形下，军方的权威和能力均受到了来自更多方面的挑战，实现全境持久和平似乎变得更加不现实。此外，“采取必要措施，包括改革联邦选举委员会及根据法律检查投票清单”“举行多党派大选，并根据民主原则，将国家权利移交给胜出的政党”虽然并不是东盟“五点共识”的要求，但针对的却是东盟其他国家及国际社会要求恢复缅甸民主、举行大选的呼声。这也是第38届和第39届东盟峰会《主席声明》的要求①ASEAN,“Chairman’s Statement of the 38thand 39th ASEAN Summits”,October 28,2021,p.27,https://asean.org/wp-content/uploads/2021/10/FINAL-Chairmans-Statement-of-the-38th-and-39th-ASEAN-Summits-26-Oct..pdf.，体现出东盟对缅甸政局未来安排的期待。因此，由于每一步都面临着较多困难，缅甸军方要实现自己拟定的路线图将面临着诸多不确定因素，甚至其可能无法实现。

再次，东盟和缅甸都会坚持自己的政策立场，各不相让，短期内仍难以找到一个能满足双方愿望的最优路径。对东盟来说，保持较高程度的原则性、道德感和信誉度对其维护自身的国际和地区地位非常重要。东盟努力成为一种以规则为基础的国际和地区秩序中的规范性力量，因此持续否定缅甸军方掌握国家政权的合法性，不满其在“罗兴亚人危机”上的无所作为，担心其会让国内安全局势更加恶化，因而敦促其促进国内和解，推进若开邦的可持续和包容性发展②ASEAN,“Press Statement by the Chairman of the ASEAN Foreign Ministers’Retreat(AMM Retreat)”,16-17 February 2022,Phnom Penh,Cambodia,inhybrid format,p.6,https://asean.org/wp-content/uploads/2022/02/2nd-roundconsolidated-draft-Press-Statement-final.pdf.。当然，东盟也清楚自己解决缅甸问题的能力底线，从某种程度上说，坚持自己的“规范性”也是在为自己的“不作为”开脱，避免因无力解决缅甸问题而遭受更多的指责和批评。在此情况下，东盟只能在缅甸问题上显得超脱和强硬，以此来隐藏自己的担忧和脆弱。然而，对缅甸军方特别是其领导人敏昂莱来说，执政也许是其最为执着的战略目标，而强行推翻2020年年底的大选结果也许是其不得已而为之的做法，但无论如何都不应到了最后关头才断然采取措施。缅甸军方利用2008年宪法程序暂时执掌国家政权，其行动在某种程度而言可能是蓄谋已久的谋划，是在形势对自己不利时力挽狂澜的战略选择。因此，缅甸军方建立“国家管理委员会”（后改组为看守政府），筹备在2023年年底之前举行自由、公正的多党制民主大选③张东强：《缅甸成立看守政府敏昂莱任总理》，光明网，https://m.gmw.cn/baijia/2021-08/02/1302449981.html，2021年8月2日。，更像是早就安排好的计划。可以预见的是，在此之前，除非来自各方的压力太大，局势朝着无法操控的方向继续发展，否则缅甸军方改变政策路线的可能性极小。

此外，东盟和缅甸都不愿意彻底“翻脸”，恶化双方关系，而会继续相互试探，逐渐找到一个符合双方利益的适当路径。作为一个较为松散的政府间地区组织，东盟对成员国的管控力和吸引力都是有限的，往往只能在一些符合各成员国共同利益的议题上达成共识并取得进展，而不愿意在一些较大分歧上花费太多资源。东盟也非常清楚自己的权力界限，对任何有可能涉嫌干涉成员国国家主权的行为都会非常小心谨慎，避免引发不利后果。为了维护自身形象，东盟必须要有足够的耐心等待，并适度影响缅甸局势朝着符合自身期待的方向发展。在此过程中，暂时“冷落”缅甸军方是一种不得已的选择，但保持接触也是一种非常必要的措施。始终保持一定程度但又不越界的压力，可以让东盟既能向外界显示保持自身战略自主的形象，也可以让内部其他成员国坚持一致立场。从目前来看，东盟未来对扩容增员会更加谨慎，但也不会轻易启动开除成员国资格的程序。东盟对缅甸是否会选择退出组织也没有信心，只能继续进行“建设性接触”，或者更进一步，进行“灵活性接触”及“增强性互动”①Catherine Shanahan,“Democratic Transformation and Regional Institutions:The Case of Myanmar and ASEAN”,Journal of Current Southeast Asian Affairs,Vol.32,No.1,2013,p.38.，但同时会努力避免局势朝“批判性脱离”②Lee Jones,“ASEAN’s Albatross ASEAN’s Burma Policy,from Constructive Engagement to Critical Disengagement”,Asian Security,Vol.4,No.3,2008,pp.271～293.的方向发展。然而，对缅甸军方来说，目前其在东盟内部的处境甚至不如当初的军政府执政时期——如不能正常参加东盟的官方会议，缅甸似乎已经沦为东盟的“次等成员国”。如果不能按时举行自己能掌控的大选，重新赢得其他东盟成员国的信任，当前的情况可能会延续下去，丧失担任东盟轮值主席国权利的可能性。对此，尽管存在着较多困难，但缅甸军方一定会在坚持底线的前提下，与保持较高政策灵活度的东盟保持沟通与磋商，尽量满足其最低要求，重新成为一个“正常的”东盟成员国。

总体来看，东盟和缅甸都在努力避免被对方“绑架”，但实质上已经相互“绑架”，形成了“骑虎难下”的态势。东盟不愿意在缅甸问题上涉足太深，冷静处理、静待其变将是东盟近期的主要策略。然而，这并不是一个长久之计。如果缅甸军方不改变现有的政策，没能根据东盟要求和自己的“五步路线图”完成自己的“九项目标”③Kanaung,“One-month Performance Of The State Administration Council”,Global New Lightof Myanmar,March 13,2021,https://www.gnlm.com.mm/one-monthperformance-of-the-state-administration-council/.，如期举行大选，将权力移交给东盟认可的民选政府，双方的僵持状态对任何一方来说都具有极大的伤害性。相比之下，作为相对弱势的一方，缅甸军方受到的损害可能会更大一些，未来继续执政的挑战会更多、困难会更大，适度妥协也许才是比较理智的选择。

结 语

缅甸变局引发了东盟内部结构的变化，成为东盟和缅甸都亟须处理的重要议题。从东盟的角度来说，主要还是维护信誉与缺乏信心的问题，或者在两者之间难以实现平衡的问题。东盟解决缅甸问题的必要性越来越高，但可能性却越来越低，逐渐不得不依赖缅甸军方采取自我推进的政策措施。面对国际和地区形势的快速演变特别是美国加紧推进“印太战略”，在中美博弈日趋激烈的情况下，东盟必须保持高度团结、提升自身凝聚力，才有可能有效应对外部挑战、赢得域外大国的尊重，维护自身在地区合作框架中的“中心地位”。然而，这一切都有赖于缅甸的参与，或者说，至少要避免缅甸问题成为域外大国向东盟委婉施压的议题，使东盟在处理与对话伙伴的关系时陷入被动。这也是当前的东盟轮值主席国柬埔寨首相洪森在2022年年初就以个人身份访问缅甸进行调停，以及柬埔寨副首相兼外交大臣布拉索昆在访问缅甸时适度避开一些敏感议题的重要原因。对缅甸军方来说，被国际社会特别是东盟抛弃会让自身陷入孤立，在应对来自美国和欧洲国家等在未来更加严厉的制裁或干涉时，因无法获得东盟谅解和支持而陷入更加被动的境地。重返东盟、与其他东盟国家继续“抱团取暖”是缅甸未来发展的必经之路。

作为东盟和缅甸的全面战略合作伙伴，中国与东盟及缅甸都保持着较为紧密的合作关系。中国被邀请参与缅甸《全国停火协议》的谈判进程并发挥了重要的建设性作用，目前依然是缅甸最为重要的合作伙伴之一。缅甸变局发生以来，中国通过各种方式劝和促谈，为推进缅甸各方实现和解提供便利，支持由东盟牵头应对缅甸危机①黄慧敏：《学者：亚细安四国外长应邀访华并不意味中美博弈胜负》，（新加坡）《联合早报》网站，https://www.zaobao.com/news/world/story20220403-1258803，2022年4月3日。，甚至为缓和缅甸与东盟关系，派遣亚洲事务特使展开行“穿梭外交”②《2021年11月16日外交部发言人赵立坚主持例行记者会》，中国外交部网站，https://www.fmprc.gov.cn/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202111/t20211116_10448926.shtml，2021年11月16日。并提供一定的物质性公共产品，为实现缅甸问题的妥善解决提供“正能量”。缅甸自2021年8月起成为中国与东盟关系的协调员国，但因不能派代表参加当年的东盟峰会，已经对中国与东盟沟通和协调的效率造成实质性影响③Kavi Chongkittavorn,“ASEAN Leaders Face off with Big Powers”,Bangkok Post,26 October 2021,https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/2204087/asean-leaders-face-off-with-big-powers.。对此，中国仍需要谨慎而适度地推进缅甸与东盟关系的缓和，为营造和延续更加有利的周边环境夯实基础。