推行国家统编教材的法理依据

刘 璞 薛雅如

问题的提出

教材是知识的载体，在教育过程中发挥着主要作用；教材是历史文化传承的载体，在国家认同、文化认同和民族认同中具有重要的价值。“毒教材”事件后，党中央高度重视教材工作，作出了一系列重要指示，明确教材建设是国家事权。根据中央要求，教育部从2012年起组织编写义务教育阶段《道德与法治》《语文》《历史》三科国家统编教材。2016年，国务院在《关于加强和改进新形势下大中小学教材建设》提出加大中小学三科统编教材的统一使用力度，力争在3年时间内实现统编教材使用全覆盖；2017年9月，国家统编教材在全国所有地区投入使用；2020年8月，内蒙古自治区发布《全区民族语言授课学校小学一年级和初中一年级使用国家统编〈语文〉教材实施方案》，要求中小学统一使用三科国家统编教材；2020年12月，习近平总书记强调：“文化认同是最深层次的认同，是民族团结之根、民族和睦之魂；要认真做好推广普及国家通用语言文字工作，全面推行使用国家统编教材。”

关于在全国推广国家统编教材的规定在社会中引发一系列争议，尽管各地教育厅对相关质疑已有回应，但仍有必要在宪法和法律的框架下，证成推行国家统编教材的合法性与正当性。

推行国家统编教材规定的形式审查

推行国家统编教材是国家教育权教材管理事权的体现，《宪法》《教育法》概括性规定了教材的管理权限，但并未对统编教材作具体规定。2019年12月，教育部修订《中小学教材管理办法》（以下简称《办法》）规定国家统一编写、统一审核、统一使用统编教材，《办法》是教育行政机关有权在全国推行国家统编教材的法律依据，属于部委规章。部委规章是否有权规定在全国地区推行国家统编教材？这一规定是否侵犯了民族区域自治权？本文首先依据立法程序的形式要件展开分析。

（一）法律保留原则

法律保留原则规定某些法律事项只能由全国人大及其常委会以法律的形式加以规定。《立法法》第8条第（三）项提到“民族区域自治制度”只能由全国人大及其常委会通过制定法律予以规定。分析推行国家统编教材是否属于“民族区域自治制度”是判断《办法》规定在全国推行统编教材是否符合立法权限要求的重要环节。

民族区域自治制度主要是通过民族自治地方行使自治权予以实现的。首先，从自治权行使的外在表现来看，它有权变通执行国家法律政策；从自治权的实质内核来看，它是民族自治地方相对于中央国家管理权的一种权利。《宪法》第89条规定“国务院领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”，此处使用的是“权利”而非“权力”，说明民族自治地方享有的自治权对于国家整体而言是一种权利。其次，《民族区域自治法》规定了少数民族地区在经济、文化等领域享有自治权，但并非少数民族地区所有的经济和文化事务都属于民族自治事项范围。依据《民族区域自治法》序言第2段可以看出自治权是聚居的少数民族形成显见的民族特点后行使的自治权。因此，民族自治地区自治机关的自治立法权客体只能是“本民族的内部事务”。

依据《宪法》第119条民族自治机关在教育领域享有自治权。少数民族地区的教育自治权权限范围应体现为“民族自治地方聚居少数民族内部的教育事务”，且应具备三个特点：主体性、教育性、独有性。主体性是指该事务的主体是民族自治地方聚居少数民族享有的，而不包括汉族或其他散居少数民族。教育性是指该事务所属领域为教育领域，不包括其他领域。独有性是指并非聚居少数民族所有的教育事务均包括在内，该事务应具有民族性。

《办法》关于推行国家统编教材的规定，并非只针对民族地区单独实行，而是站在铸牢中华民族共同体意识的战略高度实施于全国的制度。故其不具有民族独有性，不属于民族自治地区教育自治权的范畴，也不涉及民族区域自治制度。且《民族区域自治法》第36条明确规定，民族自治地方的自治机关行使管理本地方教育的自治权时，应遵循“国家的教育方针”、“依据法律规定”。所以在少数民族地区推行国家统编教材不属于《立法法》第8条规定的“民族区域自治制度”，不需要遵循法律保留原则。

（二）立法程序

国家教育权是国家统治权的一部分，行使国家教育权必须经过法律的授权。从教育部颁布的《办法》的立法程序上来看，它符合职权范围和立法权限规定。

第一，从立法权限上看，我国《教育法》第15条、《义务教育法》第7条均规定国务院教育行政机关主管全国教育工作，有统筹规划、协调管理全国教育事业的职权。教育部是国务院主管教育事业和语言文字工作的组成部门，教育部有权负责各级各类教育的统筹规划和协调管理，组织审定基础教育国家课程教材，统筹和指导少数民族教育工作。党的十八大以来，国家提出一系列关于加强和改进大中小学教材建设的要求，强调要始终坚持正确的政治方向和价值导向，健全教材建设相关规章制度，依法依规推进教材建设。为贯彻党中央要求，教育部有权在开展全国教材工作管理事项中颁布《办法》。

第二，从规范制定的程序上来看，2001年《中小学教材编写审定管理暂行办法》（现已废止）第3条规定“国家鼓励和支持有条件的单位、团体和个人编写符合中小学教学改革需要的高质量、有特色的教材，特别是适合农村地区和少数民族地区使用的教材。”同年，教育部印发《基础教育课程改革纲要（试行）》提出“要实行国家基本要求指导下的教材多样化政策，鼓励有关机构、出版部门等依据国家课程标准组织编写中小学教材”。为贯彻党的十八大以来国家对教材工作的一系列重要指示，教育部于2019年颁布《办法》，第4条规定：思想政治（道德与法治）、语文、历史课程教材，以及其他意识形态属性较强的教材和涉及国家主权、安全、民族、宗教等内容的教材，实行国家统一编写、统一审核、统一使用。2020年，教育部发布《教育部关于废止部分规章的决定》废止了《中小学教材编写审定管理暂行办法》。之后，国家教材委员会成立，统筹指导管理全国的教材工作，三科教材的编写、审定权由国家负责。可见，为贯彻中共中央关于教材建设工作中推行国家统编教材的决策，教育部颁布的《办法》符合立法程序。

推行国家统编教材规定的实质审查

法律规定的内容不仅需要程序合法，还应符合法的实质要求，即适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。

（一）符合适当性原则

适当性原则是指公权力采取的措施能够实现或促进宪法和法律的根本目的。只有推行国家统编教材能够实现和促进这种目的时，才能肯定其适当性。

在民族地区推行国家统编教材有益铸牢中华民族共同体意识。教育是铸牢中华民族共同体的基础，而教材是教育的基础。铸牢中华民族共同体意识以民族团结进步为根本，统编教材内在地反映国家的主流意识形态和社会价值观，是促进各民族交往交流、民族团结的重要桥梁。其次，统编教材的内容设计充分考虑到民族教育的特殊性和差异性，在更深层面呵护民族情感。铸牢中华民族共同体意识以“五个认同”为核心，而“五个认同”的内容在统编教材中得到了充分的体现，在语文统编教材中的体现最为明显。

在民族地区推行国家统编教材有利于捍卫国家安全与国家主权。在民族地区推行国家统编教材，能够使各族人民更加明晰中华民族共同体内部各民族与国家的关系定位，不断提升各民族群众对国家的认同，打牢各族人民的中华民族共同体思想基础，增强各民族凝聚力、向心力和战斗力，维护国家统一和国家安全。

在民族地区推行国家统编教材有利于培育社会主义合格接班人。习近平总书记曾指出：“青少年是祖国的未来，民族的希望。我们党立志于中华民族千秋伟业，必须培养一代又一代拥护中国共产党领导和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义事业奋斗终身的有用人才……把下一代教育好、培养好，从学校抓起、从娃娃抓起。”国家统编教材具有重要且特殊的育人功能，有利于全面落实立德树人的根本任务，形成主线贯穿、循序渐进、螺旋上升的一体化人才培养格局，对于培育全面发展的社会主义建设者和接班人有不可替代的作用。

因此在民族地区推行国家统编教材的决策有助于铸牢中华民族共同体意识、维护国家主权、培育社会主义合格接班人，符合适当性原则。

（二）符合必要性原则

必要性原则需要立法者、行政者首先应确定各个手段的损害大小，然后再对这些不同的具有适当性的手段进行比较分析，最终挑选出一个最小损害的手段。

少数民族教育具有双重性。一方面，在教育领域首先考虑和适应本民族文化环境和本民族的发展需要，体现民族特色；另一方面，在教育领域还要加固主体民族为主的统一国家的发展和需要。在少数民族地区推行统编三科教材正是兼顾少数民族教育双重性的重要决策部署。一方面，除三科意识形态较强的教材以外，其他科目教材的编写、审定权仍属于少数民族地区，保障民族地区教材的多样性；另一方面，以维护国家教育权的统一性为原则，通过三科统编教材全面贯彻党的教育方针，为培养中国特色社会主义事业建设者和接班人打好基础。

如果只是单纯地比较手段的损害性大小，而不顾手段对公共利益的促进程度，那么通过必要性原则选出的手段确实是绝对损害最小的，但对目的的实现程度却往往也是最小的。运用比例原则在考察是否符合必要性原则的同时，不应忽略政府实施某项手段的财政支出成本。财政支出成本过大的手段，同损害公民利益过大的手段一样是令人难以接受的。统编三科教材兼顾了政府的行政成本。国家教育行政部门仍可以鼓励和支持有条件的单位、团体和个人编写符合国家发展、教育改革需要的教材，同时为确保教材内容的质量，所有教材在当地或国家教育行政部门批准备案，由教育行政部门审定后，方可以在当地学校投入使用，以此来实现党中央对各地区教材的监管。但在尽可能保证各地区教材建设的多样性的同时，对地方教材监管不能过于宽松，以防止教材被不法分子利用，在教材管理事项中保障国家教育权的行使。

综合比较，如果对少数民族地区的全部科目教材进行统一严格管理，可能会破坏民族教育的双重性，加重行政成本；如果监管过于宽松，国家在教育事务上的权力又难以发挥。所以在少数民族地区推行三科意识形态属性较强的统编教材的决策，对公民权益影响较小，兼顾了行政成本，是必要的、缓和的手段。

（三）符合狭义比例原则

狭义比例原则是指国家行为对公民权益造成损害的程度和追求正当目的的重要性与紧迫性之间需要进行整体性权衡，不能为了较小的公益目的，而使公民权益承受过大的损失。

在民族地区推行国家统编教材不仅体现的是民族教育、权利保障问题，更体现的是国家利益。教材制度本质上是争夺知识控制权的政治产物，是一种“国家产品”。在多民族的文化环境中必须依赖教科书这样的文化工具设立一定基本的价值准则，平衡族群间利益取向的差异。进入新时代以来，党中央站在国家发展全局、国家意识形态安全的战略高度，提出要以铸牢中华民族共同体意识为主线做好各项民族工作。三科统编教材是党和国家教育方针的直接体现，具备鲜明的意识形态属性，在铸牢中华民族共同体意识中发挥着全方位的渗透性作用。

在民族地区推行国家统编教材有利于促进少数民族权利保障。国家统编教材为民族文化提供更广阔的展示平台，有利于发展繁荣本民族文化，保障少数民族文化权利。各少数民族群众通过使用国家统编教材，能够充分、及时地享受社会主义国家的发展成果，享受更加公平、更有质量的教育，构建民族地区高质量教育体系。通过发展高质量教育、保障文化权利来促进民族地区经济社会权利的全面保障。

在民族地区推行国家统编教材虽然改变了少数民族地区教材选择、编订、使用的部分管理权限，但并未否定民族地区对其他美术、体育、数学等中小学教材的管理权限，这些教材的编写、审定权仍归属于民族地区，民族地区仍可以通过其他教材发展具有本民族特色的教育。

通过以上分析，在少数民族地区推行统编教材不仅有利于国家教育权的实现，且有利于保障少数民族群体的权益。这项决策与宪法的价值相符，没有损害少数民族自治地方的权益，符合宪法实质要求。