城市基层社区动员效能提升的困境与路径探析

蔡斯敏

（山西大学 马克思主义哲学研究所，山西 太原 030006）

基层治理主体的多元化和治理环境的复杂化增加了治理难度，也对治理方式提出了更高层次的要求。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网络化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”[1]。提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平不仅需要充分运用科学合理的治理方式，更需要对治理问题进行精细把握。当前广大社区动员居民参与基层治理的积极性不高，这严重影响了基层治理效能的有效提升。社区动员过程中存在的主要困境是什么，制度环境与主体关系的作用机制如何？制度环境下的各种政策、文化及社区主体关系在社区动员环节的交互作用是一个重要的分析维度。在数字技术不断渗透社会治理的现实背景下，如何更好地处理现代技术和传统制度的关系以提升社区治理效能，是数字社会治理时代亟须面对和回答的问题。本研究立足调研社区案例，总结当前社区动员中存在的突出困境，并从制度环境与主体关系入手，分析造成社区动员效能低下的作用机理，在情感联系、社区文化、关系重塑等方面寻求能够有效提升社区动员效能和化解现实困境的可行路径。

一、文献回顾与案例介绍

（一）文献回顾

基层社区动员是一个联系社区结构与主体行动，贯穿宏观、中观和微观不同研究视角，将意识与行动转化并促进其实现的动态作用过程，主要包括居民参与和社区动员。社区动员机制的生成逻辑是怎样的？研究者结合转型期中国社区治理的现状，试图找到更加适应本土语境且富有解释力度的理论框架和分析路径。作为特定社区类型，单位型社区动员与居民集体行动机制是学界关注的主要对象。单位型社区的特殊性决定了赋权式动员有助于公共性的重塑[2]，而社会资本是单位型社区集体行动的资源条件，能否转化为集体行动，取决于发起人的个人身份特质[3]。这类研究丰富了社区动员机制在社区层面落地的实际状态，但其主要关注的是单位制转变前后，社区关系网络、社会资本、文化资本等对社区动员、居民参与和集体行动的影响，落脚点在社区居民作为原单位人所具有的关系资源对行动产生的影响，而对单位制度环境与治理主体间具体互动关系、制度环境对居民社区参与的影响等，缺乏深度剖析。

（二）案例介绍

为深刻呈现社区动员中制度环境与各类主体行动的作用关系，本研究选择A 市一个典型的单位型社区B 社区作为分析案例。在单位制解体后，国家对城市社会的管理逐渐转向社区制，单位型社区主要指国有企业社区由原先的单位制向社区制过渡，推向社会的社区既保留了原单位的身份认同、习惯认知、资源依附等基本样态，又有多元主体参与的现实治理需求。社区内部成员在市场化与传统单位惯习的交织作用下充满复杂的思维方式与行动逻辑。作为中部地区曾经的一座资源型城市，实现转型发展是近些年A 市政府工作推进的主旋律。2020年，在中央政法委批复的全国首批市域社会治理现代化试点城市中，A市成为首批城市之一。不断满足人民日益增长的美好生活需要，加快推进市域治理体系和治理能力现代化，让市域治理现代化走在全国前列成为A 市“十四五”时期经济社会发展的主要目标。为实现这一目标，需要持续推进治理能力现代化，加强和创新社会治理，构建系统融合、开放共治、包容协商、保障有力的高效能治理体系①资料主要来源于T市政府官方网站。。B社区形成于1951年，面积约54 万平方米，拥有仪表厂等9 家驻地单位。目前，社区有常住户5 803 户约1.5 万人，被划分为12个网格责任区，涉及50多栋楼，社区范围主要是T仪表有限公司（地方国企）②社区相关信息主要来源于调研文件、社区网站及社区微信公众号介绍。。

二、制度环境下单位型社区动员的主要困境

（一）体制转换下社区居委会与居民关系不通畅

“充满活力、和谐有序”的社区治理现代化目标离不开多元主体的共同参与，社区是居民朝夕相处的家园，社区治理“善治”目标的实现离不开居民自治。单位型社区处于体制环境转换的背景中，代表国家权力的行政力量与代表社会权力的自治力量的“双重性质”对于“后单位社会”基层治理运作机制的影响意义重大[4]。一方面，在体制转换前后，单位型小区成员受到既有单位体制影响，行动表现不积极；另一方面，随着现代化社会市场化、个体化发展的内在要求，社区居民更加关注能否满足自身的利益需求，主客观矛盾的二重性共同作用于社区成员，造成了社区动员效率不佳。B 社区G主任认为，社区治理最主要的问题是自治，即居民要自己治理自己的社区，不能什么都依赖政府和社区居委会，因此需要把居民的积极性调动起来。

此外，不同制度环境下社区居委会与社区居民的沟通不通畅也深刻影响社区动员的效果。原单位制时期，社区居委会作为基层治理一级主体对社区自治主体具有高度垄断性，居委会与社区居民的关系成为社区动员中的重要主体关系。“有事无事找居委会”的想法已经成为众多社区居民的惯性思维。虽然是拥有居民自治功能的基层群众性组织，但既有体制和权力关系下的“行政化困境”[5]让其在面对居民精神需求表达时捉襟见肘，而体制因素造成社区居民自治组织力量薄弱又无法有效承接满足居民的利益需求。

（二）社区老同志及驻地企业动员参与的积极性不足

党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”[6]。为了有效提高协同效率，促进多元主体在复杂的基层治理环境下协同合作，基层治理网络需要凝聚领导核心，党委作为多方协同的唯一领导核心，在激活协同要素、维系或理顺协同关系中发挥重要作用[7]。因此，为了提高社区动员的有效性，有必要充分发挥社区党建工作的“轴心”作用，以及社区老同志的带动作用。但G 主任表示，自从移交社区以后，厂里一些老同志以前的福利没有了，这种落差影响了他们参与社区活动的积极性。单位体制内的成员拥有资源优势和权力感，这种沿袭下来的“制度优势感”依然存在于社区成员的思想中。在原单位体制环境下拥有待遇的老同志，在转换后的社区中失去了原有福利，这自然会对其参与社区公共事务的积极性产生影响。

此外，科层制影响存在鲜明的层级划分，这种制度体系在社区动员过程中产生了治理碎片化的负面效益，很大程度上阻碍了动员效能的提升。争创全国文明城市成为基层社区工作推进的重中之重，与之产生联系的单位和个人理应积极配合。即使是“授权式”的社区动员方式，社区居委会的事务工作也明显不在驻地企业重视范围之内。实现企业利益最大化是驻地企业的主要准则，在与社区居委会的关系处理中奉行实用主义原则，主要为了方便行事。

在制度执行中存在选择性的情况，这是由于制度约束的合法性运作机制影响了成员在不同条件下的认同比较。一方面，单位制解体前后，老同志待遇差异影响了其在社区动员和治理中的行动积极性；另一方面，在市场化环境下，企业组织拥有利益化和层级化的运作逻辑，在合法性机制下对组织成员行为具有鲜明的塑造性。行动主体在多元制度并行的背景下，利用既有制度的路径依赖效应和比较优势形成了自身的行动策略。

（三）“楼院长”制践行面临终止

2012 年A 市下属的社区开始实施网格化管理，2013 年B 社区结合属地特点开始自主探索社区动员的有效模式，建立与国家、社区和居民的有效联系，形成以“街道—社区—楼栋—居民”为中心的社区动员思路。两种制度模式的主要目标都是及时了解基层群众的困境，在资源、力量等下沉社区的背景下提高社区动员和上下联结的针对性及有效性，在最短时间及时发现并化解基层社区矛盾和各类影响安全稳定的隐患。

“全科网格”作为A 市网格化管理中探索的特色之路，具有强烈的示范性，由街道办书记、主任牵头，社区主任具体负责，依托信息化平台发现并解决问题；“楼院长”制主要是基于社区邻里“熟人”关系建构的情感与信任，通过“楼院长”制发现社区居民存在的问题，但在实施两年后就面临“制度终止”。“楼院长”制实行期间大家反响不错，居民参与的积极性也起来了，但为什么一项效果评价较好的“制度”会终止呢？

在A 市，“区政府—街道办—社区居委会”在社区工作事务方面的主要衔接还是遵循较为传统的行政化动员逻辑，即政府拥有制度、资源等与社区治理、社区动员关系密切的主导控制权，居委会主要是承担执行的角色。这在很大程度上影响了居委会的自主性，陷入有心无力的困窘局面，社区动员效能的持续性受到影响，一项评价良好的制度设计最终难以延续。

制度概念中渗透着稳定性和持续性，而关于制度持续性问题，有学者从“结构—功能”主义的视角把制度化的过程放置在行动者的行为活动之中，认为制度受到规范、信念等基础性要素的作用，其持续性要求行动者必须持续监督自己的社会活动和关注自己与广泛文化环境间的联系[8]（26）。“全科网格”管理是A 市探索市域社会治理方面的一项重要举措，强行政色彩下权威力量的介入和各类配套规范的制定成为制度推行的重要保障。“楼院长”制作为一项社区自治的积极探索，制度的落地实施主要在于社区内部成员形成的文化—认知机制、信任关系和信念力量，在此基础上实现社区的内化，协调社区成员关系、有效化解矛盾危机。在制度化的过程中，两种制度的运行形成了鲜明差异。显然，制度评价是一个复杂的系统，一项制度在确立后评估其效果需要结合各类影响要素综合动态地予以考虑。“楼院长”制的设计初衷和践行获得了社会合法性，但是在运行过程中由于资金支持受到既有体制约束，在程序上无法获得行政合法性而被迫终止。

（四）“制度—机制”下社区特色文化匮乏

基层社区治理更加接近人们的现实社会生活，社区空间与秩序、社区服务与生活质量、社区关系、人与人矛盾关系调节等构成基层社会治理的主要对象。社区空间下主体间关系和秩序建构成为社区治理和社会动员实践过程中的核心问题，也是社区文化培育的重点。社区文化的基本理念要立足于社区本位，更加强调凝聚人心。当前社区文化应该立足社区视角，努力打造一个以社区居民为本、激发个体贡献智慧和热情、共建共有共享社区精神的文化家园。新时代社区文化共同体意识培育的落脚点离不开居民活力的激发、社区有效社会联结的增进和社区公共性的培育。

A市在“十四五”时期经济社会发展规划中明确提出“全面围绕人的全面发展”这一中心理念，创新文化服务供给，创建文明城市，提升市民文明程度，但在具体的制度细化过程中，关于社区特色文化培育塑造的相关政策性文件并不充分。另外，在社区文化培育机制层面，目前A 市很多社区主要围绕“社会主义核心价值观”“公民道德规范”等主流意识形态进行宣传，很多文化活动集中安排在如春节、元宵节等特殊时间点，代表社区自身特色和居民生活样态的文化活动内容较匮乏。

城市社区文化与社区发展命运息息相关，并且深刻嵌入社区制度变迁的历史轨迹之中，在既有制度安排的影响下形成了鲜明的路径依赖效应。虽然在政策理念和理论逻辑上，“社区服务”是社区构建过程中最先被引入的，而后是社区管理、社区建设和社区治理，但是在社区治理的实践逻辑中，文化活动是需要服从于政策安排的。因此，社区公共文化服务最开始关注的是如何稳定基层政权，其次强调的是社会发展价值观念，发展最为缓慢的则是如何在保持社会活力与秩序下开启以构建社区共同体为目的面向社区居民的文化培育。历经社会变迁和制度变革，社区形态及其治理思路发生了改变，拥有共同生活经历、社会交往和故事记忆的社区成员对社区的情感认知是相似的。社区成员基于情感的认知构建与社会参与行为的密切联系，通过情感联系增强居民和社区的认同感，对提升社区居民的参与感具有重要意义。

从文化—认知维度关注制度是组织社会学新制度主义最显著的特征。在地方化的情景中，这些嵌入性的文化形式随着不断重复的行动模式而被渐渐客观化和习惯化，个体和组织行为很大程度上受到各种信念和文化框架的制约，在对以社会为中介共同意义理解的基础上建构行动者的行为。相比较于政策规范、法律规制等其他制度性要素的作用方式，社区文化更强调一种通过共同情景和角色认可获得合法性，让信念、习惯等成为在行动中的激励力量。作为一种有效的社会治理机制，社区文化的培育塑造就是需要通过组织化方式和公共文化服务体系，将分散化、差异化的个体整合成具有共同社区归属感和身份认同感的社会群体，这一过程的实现需要很好地借助文化手段把社区情感和主体关系的塑造有机结合起来。

三、城市单位型社区动员制度的内在机理

制度环境下的组织行动及其相互关系是一个复杂体系。制度的复杂性要求组织行动不断地变化调整，也造成对组织及主体关系变化的复杂影响。单位的制度运行模式能够充分体现单位体制的基本特征和运行逻辑，寻找并梳理其背后的作用机制有助于我们认识基层社区动员困境的特殊性。社会学视角下的单位制存在于特定时空背景，考察单位型社区中制度环境与社区动员、主体行动关系的作用机制及影响方式，需要放置在单位制转换下思考社区动员过程中存在的困境。

在时间维度上，计划经济向市场经济的体制转轨，社会结构与组织体系、基层社会管理方式的社会转型；在空间维度上，传统单位制下每一个城镇的就业人员都被吸纳到单位组织，个人依附于单位组织，单位组织依附于国家，从而形成“国家—单位—个人”的强制性依附关系[9]。不同的单位组织在国家等级制度中拥有不同的行政级别，单位组织内个体之间也存在鲜明的等级划分。这种单位制度所形成的科层化体系和官僚式色彩，在路径依赖效应上主要体现为社区居民、企业领导和员工等主体的思维方式和单位企业组织的行动方式。

在动员主体上，社区居委会依然是单位型社区的主要动员发起力量，虽然网格化的管理方式在一定程度上缓解了居委会的工作压力，但是传统单位制度环境下居委会的社区垄断性地位、体制环境的“行政化”困境造成了案例中社区动员居委会、居民和社区企业等相关主体关系失调问题较为明显。制度环境与主体关系的相互作用较为明显，各个主体不同程度受到单位制度对其行动方式和互动关系的“隐性”影响，主要体现在居民对社区居委会的依赖情节较为强烈，社区的各类事务集中在社区居委会，社区居民普遍缺乏自治意识。此外，社区居委会与驻地企业的互动关系也存在明显的非均衡性，许多驻地企业层级意识强，因此无视社区居委会开展的社区动员工作。

在动员对象上，市场化逻辑和个体化趋势让体制转换下的原单位成员拥有了权属意识和自我观念，在利益主体导向下对社区物业等公共服务的诉求成为主要矛盾的关注点。在原有单位体制下，制度优势所带来的各种资源、地位和福利的惯习影响依然存在于社区居民，并且成为潜在的比较对象。另外，原单位企业也深受体制影响，在思维方式及行动策略上表现出一定的官僚气息，一定程度上对社区动员的相关事务轻视或排斥，表现为动员中主体关系状态的“非对称”。

在动员方式上，“全科网格”和“楼院长”都是为了提升社区动员效能和治理水平而采取的制度设计。上级政府思维和行政化控制方式对两种制度在实践中的运行走向产生了不同的影响，特别是“楼院长”制作为基层自治的一次积极探索，没有得到很好的应用推广。既有的行政体系对社区动员所需重要资源依然保持控制，这也在很大程度上限制了社区动员方式的灵活发挥，造成了制度终止的现实困境。

另外，社区社会组织在参与社区治理、提升社区服务等方面发挥着重要作用。尽管社区社会组织的行动力培育已经成为今后一段时期内社区治理工作的主要任务，在政策引导上已经被列入专项行动规划[10]，但对居民所鼓励和倡导的社区社会组织、公益类社会组织等进社区服务的条件和标准没有实质性规定。区域制度环境造成A 市社区社会组织整体发展相对滞后，没有形成进入社区助推基层动员的能力与条件。在社区文化方面，政策制定的空白和社区文化塑造意识的薄弱造成社区特色文化匮乏，能够充分展现和表达社区居民生活样态的文化形式并不多。

四、社区动员效能提升的路径选择

（一）社区居委会巧用“关系”实现“互惠互利”

单位型社区的制度环境深刻影响基层社区动员及参与主体关系的协调，而主体关系失调问题特别是权责关系失衡已经成为困扰治理效能提升的重要原因。面对行政化事务繁多、治理要求任务增加，社区如何在有限的条件下挖掘和利用资源是社区治理的一大难题。面对行政与自治的双重压力，如何在既有的制度环境下妥善运用和把握好多元主体关系，进而实现社区动员的目的，考验着动员主体的智慧策略。在单位制和科层体系下，B社区的驻地企业自身的思想方式和行为习惯表现出与社区不对等的关系状态，影响着社区动员的开展。例如，T 企业为申请文明单位需要找社区盖章，但即使政府文件有“规定”，社区依然不予重视，出现了“踢皮球”的现象。

显然，社区属地特殊化结构与“单位制”制度效应的共同作用，让基层社区动员的方式掺入了市场“互惠互利”的资源交易逻辑，使得居委会在本来正常社区事务动员组织程序中需要借助关系来往帮助实现。当两种制度发生作用甚至产生矛盾对立时，实现动员目标、捋顺主体关系是社区居委会实践适应情境、巧妙利用合作关系满足彼此需求的一种行动策略。

（二）情感疏通化解利益纠纷的政府政策导向

城市社区是居民共同生活的家园，承载着居民的记忆情感。社区动员工作发动居民参与社区公共事务的初衷也是建构社区公共性，以便加强邻里联系、取得彼此信任、增进社区认同感。一方面，B社区的居民都有主动找居委会的行为习惯，这是既有制度环境下居委会在社区的位置体现，也是社区居民的一种自然认知。另一方面，市场化、个体化的客观趋势造成居民对物业服务等社区服务利益诉求高度关注。社区治理需要多元主体，光靠社区居委会的力量是远远不够的。驻地企业与社区联系密切，如果治理状态不佳，也会影响企业员工的工作状态和整体效益。社区公共事务需要社区动员和大家共同参与。如何协调社区居委会、物业企业、社区社会组织、社区居民等主体间关系，这需要对基层治理机制进行灵活探索。社区协同治理的本质是基于利益多元价值，调动不同主体积极参与社区治理与服务过程的制度设计[11]。面对琐碎繁杂的社区事务，以情感疏通去化解矛盾分歧、不断创新契合社区治理情境的机制是极其重要的，否则会造成“协而不同”的制度失灵和治理效能低下。对比案例中社区动员各项主要制度设计，虽然“全科网格”是A 市市域治理现代化的特色和样板，但是作为政府治理功能的延伸，其社会控制的思维没有根本改变，居民参与社会治理的空间有限。网格化管理的本质是将国家权力下沉到社区，而不是促成居民群体的联合，从社区内部提炼新的治理资源[12]。

在政策制定层面，社区动员效能的提升还需要在制度与机制设计上更加契合社区居民的关系网络和生活情境，真正把情感联系融入问题的解决之中，通过行动落实到社区居民。在调研中发现，无论是社区居委会内部工作状态还是面对整个社区的理想氛围，强调共同努力、积极面对和齐心协力做好保障是社区工作者的共同心声。

（三）社区内主体充分经营各类关系网络

技术环境与制度环境下对于组织的要求常常是相互矛盾的。不管这些形式和做法对于组织内部运作是否有效率，制度环境要求组织服从“合法性”机制，采用那些在制度环境下广为接受的组织做法和行为[13]（73）。既有行政化体系对制度的高度依赖造成社区在基层动员过程中存在突出困境，面对治理任务和有限资源，社区居委会、企业等社区内主体充分整合各类主体之间的现有关系资源，满足切实需求服务于社区动员。2014 年B 社区曾开办过一家老年餐厅，依托第三方并有效整合社区资源，利用企业酒店的职工餐厅给3 000名老人办理了老年免费就餐卡。20万元的社区惠民资金只花了11 万元就为社区群众办了实事。通过这一举措增强了社区服务功能，完善了民生服务保障体系，提高了社区居民的生活品质。

（四）多元主体下文化嵌入与社区认同的制度激励

社区的特殊位置和发展历程深刻影响着社区文化的表现形态，城市社区文化的建构过程更是呈现着国家意识形态、社会价值观念以及居民生活样态。在既有的体制环境中，社区文化的塑造更多体现前二者，而关于居民自我生活方式、交际网络、文化习惯等社区特色文化的表达、传递或营造却较为匮乏。本土性社区特色文化氛围不足影响社区有效联结，进而造成当前社区文化供给不足的现状[14]。文化与社会结构关系密切，社区文化嵌入在特定社区环境和关系网络中，社区居民的言行都会受到社区文化的影响。如何让人们的精神得到满足，在社会交往中关系融洽，这是新时代赋予社区文化的崭新意义。实际上，完成上级任务行政指令式的社区动员工作不是社区治理意义下社区动员的本来面貌，关注单位型社区动员困境，需要反思的是如何改善或重塑主体关系，增进社区有效联结。单位型社区居民普遍拥有对单位社区的时代记忆和情感眷恋，以单位社区为特色的文化培育和塑造有助于增强居民对居住社区的认同感。政府、社区、社会各级主体需要把单位型社区文化建构充分、有机嵌入居民日常生活中，在政策引导、活动安排、理念宣传等方面做好文章。

五、结论与讨论

制度环境与多元主体之间存在何种作用机制？这一问题的解答需要把治理过程放置在制度环境和社区情境中进行审视。社区动员状态与主体关系失调有关，制度环境为我们理解这一问题提供了分析视角。活力激发与秩序保持的社会公共生活局面的构建离不开社会性与公共性，而这一问题的思考又孕育在社会关系处理之中。如何在社会运行的不同环节和社会内部的关键部位处理好各类关系，在不同社会场景下最大程度地增强主体间有机社会联结，成为社会治理的核心内容和主要任务。本研究在阐释困扰社区动员效能、提升摆脱困境作用因素的过程中，呈现了特定制度环境下社区场域内主体的关系样态，一定程度上反映了政府与社区互动在社区治理层面的事实镜像。

当前中国的社会治理正在新一轮科技革命下经历着数字化转型，数字技术与社会治理的关系是这一背景下亟须研究的重大理论和现实问题。主体间连通性不足，映射到不同层面主体的社会关系和社会网络中，影响多元主体间有效沟通和协同互动，是社会治理能力提升面临的深层次障碍[15]。在政府与社区内部和彼此间不同领域促进连通性、增强联动性是数字技术应用社会治理实践引发关系场域变化的底层作用逻辑。借助数字技术可以获取社会成员的行为方式和活动轨迹，从而实现精细化智能化治理，但是，在提升社会治理效能的内在要求下，如何最大程度地推进政府、社区、企业、社会组织等多元主体参与的深度，发现互动过程中的潜在问题，制度环境与主体关系是我们在社会治理数字化转型过程中特别需要关注的维度。立足社会场景化，把握好各类制度性要素与主体互动关系的作用机制，是在中观层面上对活力与秩序、社会性与公共性等社会治理中不同关系平衡的诠释。在制度设计上进一步与主体实然互动状态相耦合，对于数字治理时代技术治理、主体活动与关系建构的思考具有启示意义。