社会治理视角下新时代民族工作格局研究

2023-01-02 19:04朱嫦巧

北方民族大学学报 2022年5期

高朋，朱嫦巧

（1.云南民族大学云南省民族研究所，云南昆明 650504；2.华南农业大学人文与法学学院，广东广州 510642）

十八大以来，党和国家高度关注社会治理问题。十八届三中全会提出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”[1]（60）研究者通常认为，社会治理是“在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动”[2]，但实际上，社会治理需要将党的领导、政府治理和社会参与融于一体，这样才能真正实现善治。社会是一个复杂的系统，社会治理与各种工作紧密相连。民族工作涉及面广，与社会治理密不可分，进入新时代，民族工作和社会治理的关系更为紧密，这突出表现在民族工作格局的提出和发展上。

2021 年8 月27 日，习近平总书记在中央民族工作会议上明确提出：“把党的领导贯穿民族工作全过程，形成党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与的新时代党的民族工作格局”[3]。总书记对新时代民族工作格局的阐释，为新时代做好民族工作进行了布局。相对于2014 年中央民族工作会议提出的“党委领导、政府负责、有关部门密切合作、全社会积极参与的民族工作格局”[4]（237），2021 年中央民族工作会议的表述更加具体和全面，反映了新时代党的民族工作理论在不断完善。民族工作格局是党的民族理论和政策得以实施的根本保障，是中国特色解决民族问题正确道路的重要组成部分，对推动民族事务治理体系和治理能力现代化至关重要。

在民族事务治理和民族工作社会化的相关讨论中，研究者已关注到民族工作中主体的多元化取向。朱军认为提升多元治理能力，须改变民族事务治理主体一元化格局，补充民族事务治理中权力单向性运行的不足，实现多主体参与、上下协同、良性互动的多元主体的治理格局[5]。陈云主张深化城市民族工作社会化之路，形成多元主体共同参与的工作格局[6]。严庆和张莉莉认为民族事务管理主体应该多元化[7]。朱碧波和李璐燕从治理主体多元性、治理功能互补性、权力运行多向性、利益取向公共性几个方面阐释了民族事务治理中协同共治的优点[8]。青觉特别强调“坚持以人民为中心”，在自治、法治、德治的基础上构建民族事务治理的多维格局[9]。王希恩在讨论中国特色民族工作机构的形成过程中，直接指出民族工作格局体现了民族工作社会化的取向[10]。

通过以上讨论可以发现，研究者在分析民族事务治理和民族工作社会化时借鉴了社会治理的理念，凸显了多主体治理的重要性，但是存在将多主体均一化的倾向，未能阐明各主体之间的关系，以及各主体在具体治理过程中的配合情况。实际上，新时代民族工作格局的内涵有效地回答了多元治理主体的关系问题，并且提出了各主体相互配合的原则性要求。因此，在学习和贯彻中央民族工作会议精神的过程中，有必要详细剖析新时代民族工作格局的内涵，加深对习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的理解，清晰地认识到中国特色解决民族问题正确道路的治理内涵，理解民族工作如何有机融入社会治理工作。目前，关于民族工作格局的内涵主要体现在坚持党的全面领导、提升民族事务治理现代化水平、有效协调各部门关系和聚焦群众路线等几个方面。

一、坚持党的全面领导

习近平总书记明确指出：“办好中国的事情，关键在党。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。”[11]（43）党的领导贯穿于中国社会的方方面面，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党的领导实质是社会发展与国家建设所需要的持续组织化、规范化与科学化的过程，是中国国家组织与运行的内在机制[12]（210~211）。对于中国社会来说，党的领导居于绝对的核心，不可或缺。新时代民族工作格局中特别强调“把党的领导贯穿于民族工作的全过程”，这种领导不是空泛的，而是具体的、有效的。目前来看，党对民族工作的全面领导主要体现在政治、思想和组织三个方面[13]（48~49）。

党的政治领导就是党按照马克思主义的基本原理，结合我国国情，制定纲领、路线，确定奋斗目标，并通过法定程序将其上升为国家意志，成为全体人民共同遵循的规范。新时代党在民族工作中的政治领导主要表现在将铸牢中华民族共同体意识确立为新时代民族工作的主线和纲，为当代的民族工作指明方向，确定任务。党的思想领导就是用党的指导思想教育全党和人民，使人民理解并接受党的纲领、路线和相关国家法律政策，自觉贯彻执行。新时代党在民族工作中的思想领导主要体现为习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，这是马克思民族理论中国化的最新成果，是新时代党的民族工作的根本遵循，是党的治国方略在民族工作领域的集中体现[14]，具有极强的指导性和引领性。党的组织领导主要体现在干部的培养、选拔和任用上。党在民族工作领域的组织领导体现在民族地区干部的培养和使用上，中央民族工作会议明确提出：“要坚持新时代好干部标准，努力建设一支维护党的集中统一领导态度特别坚决、明辨大是大非立场特别清醒、铸牢中华民族共同体意识行动特别坚定、热爱各族群众感情特别真挚的民族地区干部队伍，确保各级领导权掌握在忠诚干净担当的干部手中”[3]。正是在党对民族工作的政治、思想和组织领导下，中国的民族工作才取得了重大成绩，走出了中国特色解决民族问题的正确道路，正如习近平总书记所指出的：“中国共产党的领导是民族工作成功的根本保证，也是各民族大团结的根本保证”[15]（159）。

党的全面领导保障了中国民族工作的有序开展，在实际工作中破解了西方政策执行领域政治与行政对立的难题。一般认为，政治是国家意志的表达，而行政则是这种意志的执行[16]（11）。在理想状态下，行政能够反映政治意图，但由于部门利益和政治博弈等种种原因，政治和行政之间的差异会越来越大，甚至冲突不断。西方政府的决策和行为是某种政治合成物，决策并不“是解决某个问题的一个方案而被选择才出现的；而是拥有不同利益、不同影响的政府官员间相互妥协、冲突和复杂互动的结果”[17]（334）。在这样的情况下，国家意志的表达往往得不到有效执行，沦为一纸空文，政治陷入瘫痪[16]（14）。在民族事务方面，典型的政治瘫痪如美国民权法案，虽然该法案已经通过多年，但是种族歧视乃至针对少数族裔的恐怖主义活动仍不时发生，种族问题依然是割裂美国社会的重要问题。这说明在美国族际事务中，政治和行政仍然高度对立，而在我国，党委居于“总揽全局、协调各方”的位置，包括民族工作在内的各项工作都会及时向各级党委进行汇报，然后各级党委根据具体情况推进符合地域特征的政策实施；党在思想和组织上的领导使执行政策的干部高度认同和理解党的民族理论政策。正是在这两方面因素的作用下，党的民族工作站稳了方向、适应了形势，确保了党的意志和国家的意志在民族事务治理中始终得到贯彻，破解了政治和行政之间可能出现的问题。可以说，正是因为党的全面领导，中国的民族事务治理在理念上全面领先，在执行上坚强有力。

二、提升民族事务治理现代化水平

习近平总书记明确指出：“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”[18]（104）这就明确了党的领导、依法治国和职能部门履职能力是国家治理体系和治理能力现代化的基本组成部分。民族事务治理作为国家治理体系的重要一环，自然也需要治理体系和治理能力的现代化。新时代民族工作格局中强调“政府依法管理”和“民族工作部门履职尽责”，这都应该被视为民族事务治理体系和治理能力现代化的关键。

法治是现代国家开展治理活动的基本形式，要落实法治就必须科学立法、严格执法、公正司法。在民族工作领域，自《中国人民政治协商会议共同纲领》始，有关民族事务的立法工作不断深化，形成了以《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》为核心的法律法规体系，可以说，民族工作领域的科学立法工作已基本完成，当前的主要任务是执行好这些法律法规。新时代民族工作特别强调“政府依法管理”，这是推进民族工作法治化进程的重要手段。各级政府在依法管理民族事务时，应始终“坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法”[11]（120），不断推进民族事务法治化进程。强调和强化依法管理民族事务，可以破解部分地方政府对民族事务“不敢管”和“不会管”的错误倾向，切实提高民族事务治理能力。

相对于2014 年中央民族工作会议对民族工作格局的表述，2021 年中央民族工作会议的表述中增加了“民族工作部门履职尽责”的内容。工作部门不断提高履职尽责能力是治理能力现代化的体现，而对于以特定主体而非具体事务为治理对象、呈现“即人化”特色[19]的民族工作部门来说，这一关于履职尽责的表述具有明晰事权的意味。一般认为，“同级政府内部各部门之间的事权与支出责任，应当坚持一项事权原则上由一个部门负责，避免出现部门之间的事权重叠或相互推诿现象”[20]，但是民族事务不是单纯的社会事务，具有很强的人口学属性，同时又并非所有涉及民族因素的社会事务都是民族事务，因此民族事务与一般社会事务之间往往没有清晰的界限，在具体工作中应根据不同的原则和需要加以归类。这就使得民族工作的事权不够清晰，甚至在一些情况下面临“大到无所不管，小到无事可做”的窘境[21]。

中国特色社会主义进入新时代以来，党和国家开始逐渐明晰民族事务的边界，2014年中央民族工作会议强调将涉及民族因素的问题和民族问题区分开来[4]（96）。这就为明晰民族事务事权做好了准备，而且从某种层面上已经解决了“无所不管”的问题。2021 年中央民族工作会议明确了铸牢中华民族共同体意识是新时代民族工作的主线和纲，这就是说，民族工作的事权应该围绕铸牢中华民族共同体意识工作展开，这基本确立了民族事务事权的范围。对当前民族工作部门来说，履职尽责的核心就是深入开展铸牢中华民族共同体意识的各项工作。对此，各级民族工作部门已经有了清晰的认识和明确的行动，例如，国家民委重新调整了机构设置，成立协调推进司，专门承担指导和协调铸牢中华民族共同体意识的相关工作。伴随着事权不断清晰，民族工作部门履职尽责的能力进一步加强，民族事务治理能力的现代化水平在铸牢中华民族共同体意识工作中不断提高。

三、有效协调各部门关系

“民族工作涉及方方面面，方方面面都有民族工作。”[4]（237）这句话充分说明了民族工作的全面性与复杂性，也意味着各部门都要参与到民族工作中来。但是由于职能的差异和部门利益的客观存在，各部门联合行动往往很难协调，具体工作中存在“抢着管”“都不管”和“都难管”等情况[22]，甚至衍生出部门利益化的问题。基于民族工作的独特性质，其他部门或多或少存在“不想管”或“不会管”的倾向。在这种情况下，需要一定的机制和机构来协调各部门，推动民族工作持续有效地开展。

过去，民族工作主要依靠民委委员制和工作领导小组来协调工作。民委委员制是以民委为牵头单位，以与民族工作有关的职能部门为民委兼职委员单位，兼职委员单位的负责人为民委兼职委员，定期或不定期召开民委委员会议的一种联席会议制度。1951 年3 月，为加强对民族工作的指导和有关部门的相互配合，政务院决定建立政务院民族工作会议制度，由政务院秘书长李维汉召集有关部委负责人每两周举行一次会议，专门讨论、协调并处理民族事务方面的问题[23]（54），自此正式确立了民委委员制。2002年7月28日，国务院同意并转发了国家民委上报的《国家民族事务委员会兼职委员单位及其职责》和《国家民族事务委员会兼职委员》两份文件，确定了教育部、文化部等20 家单位为国家民委兼职委员单位和20个兼职委员，并规定了兼职委员单位的职责。此后，国家民委委员单位的数量不断增加，截至2019年，国家民委的民委委员单位有32家[10]。各地方民委在工作中不断探索发挥委员制作用的新途径，北京、黑龙江、河南、陕西、湖南等省、自治区、直辖市民委在恢复委员制时进行了三个方面的革新：一是把委员单位扩大到政府各职能部门，除由这些部门的主要领导任兼职委员外，还确定了一名处级干部担任联络员；二是以政府文件的形式明确了委员单位职责；三是加强组织协调，充分发挥委员和委员单位的作用[13]（170~171）。

民委委员制主要是由各级民委主动协调各部门的工作，这也是民委自身工作职责的体现。各级民委希望通过民委委员制更好地推进民族工作，有学者认为：“民委不应当是运动员，而应当做场上的裁判员……如果只是我们运动，就只能打一场比赛；组织大家运动，就能多打几场比赛”[24]。不过，由于民委和各个委员单位是平级，在很多工作中还处于相对弱势的地位，因而民委委员制更多的是一个信息共享和工作建议机制。民委在其中几乎不可能成为“裁判员”，即便是作为“运动员”，也很难成为“比赛”的真正核心。也就是说，民委委员制在协调各部门关系方面力有不逮，需要更加有力的机制来加以协调。

除了民委委员制，各级党委、政府还通过民族工作领导小组或者统战工作领导小组来协调各部门之间的关系，推进民族工作有序开展。领导小组可以被理解为“广泛存在于中国各级党政机关中以议事协调机构和临时机构名义长期存在的一种特殊政治组织模式，是当代中国政治运行的普遍形式，是中国党政关系最核心的联结点之一”[25]，具有非常强的协调和治理功能。目前中央设有统战工作领导小组，对中央统一战线方针政策、法律法规进行研究，指导和督促检查各地区各部门各单位党委落实中央关于统一战线的方针政策。云南、江西、江苏、上海、河北、山西等省、自治区、直辖市先后成立了民族工作领导小组，组长大都由分管民族工作的副书记或常务副省长担任，成员单位由政府各职能部门组成[26]。领导小组制度有效增加了党统一领导的权威性，“连接和活络了各个部门之间的权力缝隙，充分利用了权力弹性空间，在一定程度上打破了各个部门各自为政、难以协调的壁垒”[27]。各个层次统战、民族工作领导小组在协调各个部门关系、推进民族工作开展方面取得了显著成效，但是领导小组的主要任务并非日常管理，而是通过制定战略、推动变革来开展工作的[27]，在具体的运作过程中存在“间歇性”。因此，统战、民族工作领导小组执行的是确立民族工作发展方向和基本工作原则等战略性事务，无法针对一般性民族工作及时开展协调工作。

既然民委委员制和领导小组都存在一定的缺陷，就需要一种新的权力结构来协调各个部门之间的关系，以便更好地开展民族工作。新时代民族工作格局所强调的“统战部门牵头协调”，正是在建立一种新的权力结构，这种权力结构实际上脱胎于新时代大统战工作格局。习近平总书记在中央统战工作会议上强调，“要坚持党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，形成工作合力”[28]（19），明确了大统战工作中统战部门的角色。习近平总书记还特别强调：“统战部作为党委主管统战工作的职能部门，是党委统战工作的参谋机构、组织协调机构、具体执行机构、督促检查机构”[28]（208），凸显了统战部门的组织协调功能。在大统战格局下，统战工作的力度和统战部门的职权有了明显提升。《中国共产党统一战线工作条例》明确规定：“各级党委（党组）主要负责人为本地区本部门本单位统一战线工作第一责任人。”《条例》还规定：“省、市两级党委统战部部长一般由同级党委常委担任，县级党委统战部部长由同级党委常委担任或者兼任，分管日常工作的副部长按照同级党委部门正职领导干部配备。”这是党对统一战线集中统一领导的重要组织保障[29]，同时，由常委担任或兼任统战部部长，极大地增强了统战部的权威性，为开展相关工作给予强激励。新时代党中央决定将国家民族事务委员会归口中央统战部领导，这为统战部门协调民族工作提供了充足的合法性与合理性。在当前各地民族团结进步创建等具体的民族工作中，可以看到统战部门牵头协调的力度和效度。伴随着工作机制的不断理顺，统战部门在民族工作中的协调机制将发挥更加显著的作用。

四、聚焦群众路线

习近平总书记明确指出：“加强作风建设，必须紧紧围绕保持党同人民群众的血肉联系，增强群众观念和群众感情，不断厚植党执政的群众基础。”[30]（51）这就明确了新时代群众工作的根本要求，是对“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”[31]（74）的群众路线的最新发展和完善。民族工作作为一项针对人、针对人心的工作，自然也属于群众工作，而要做好群众工作，必然要动员各方力量，“全社会共同参与”来做好民族工作。改革开放之前，中国社会人口的流动性小，社会基本单元是各种“单位”。当时的民族工作主要是“到群众中去”，通过访问团和工作队等形式，自上而下推进民族工作。改革开放以来，随着市场经济的发展，人口流动性不断增强，社区慢慢成为社会结构的基本单元[32]。在这种情况下，国家与社会的关系发生了变化，已经不能单纯依赖行政力量来实现各种治理，民族工作也就不能只是到“群众中去”，而是要关注从“群众中来”，更为重要的是积极发动群众。特别是伴随着城市少数民族流动人口的增加，“民族政策的受众，开始从民族聚居区的民众转变为全民，民族工作也就变成了‘少数人做多数人的工作’”[19]。这就要求改变传统一元化的民族事务治理模式，引入各种体制外力量，提升多元治理能力[5]。

民族工作部门不断转变治理理念。2000年，江西省民族宗教事务局尝试将民族工作从“部门推进”转变为“社会推进”，确立了“民族工作社会化”的理念[33]。2008年，国家民委明确提出“民族工作部门要善于把政府主导与社会参与结合起来，努力构建全社会共同关心支持民族工作的生动局面”[34]。之后，各级民族工作部门主要通过民族工作社会化的方式，积极发挥社区和社会团体作用，并通过购买社会服务等方式，促进全社会积极参与到民族事务治理中来。在各民族交往交流交融水平不断提高的情况下，社区民族工作成为动员全社会参与民族工作的最前沿。2011年，国家民委下发《关于加强新形势下社区民族工作的意见》，将城市民族事务纳入社区工作。2014 年召开的中央民族工作会议强调，“城市民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入式的社会结构和社区环境”，这成为城市民族事务社区化治理的根本指引。各级地方政府也积极开展实践，充分发挥社区在民族工作中维权、管理、联谊和服务等职能[35]。上海市自1997年起就将民族工作的立足点和注意力投向社区，经过多年的探索，形成覆盖全市的民族工作网络：市、区有民族联谊会，各街道有民族联络小组，居委会、村委会有民族联络员，3 000 多名民族工作积极分子活跃在上海的各个社区[36]。各级政府和民族工作部门还积极发挥社会团体的作用，让他们参与到民族事务治理当中，一些社团表现突出，例如，长沙市民族联谊会在维护少数民族权益、协调城市民族关系方面的工作卓有成效，2002—2006年，共为少数民族群众办好事实事3 350件[36]。

为了更好地开展民族工作，民族工作部门开始采用项目制，通过购买社会服务等方式开展民族事务治理，这也成为动员全社会参与的一种重要途径。在这方面，上海、深圳等城市走在全国前列。上海市政协民族和宗教委员会与上海市民政局联合实施“社区共融”项目，2009 年为少数民族群众提供个案服务1 376人次，开展少数民族小组工作1 609项，使用社区社会工作方法服务少数民族群众7 451人，协助化解突发少数民族群众纠纷200余件[37]。

民族工作社会化虽然取得了非常好的成效，但也只是群众路线在民族工作中的一种体现形式，根本还是要探索在新的历史条件下如何真正实现“从群众中来，到群众中去”，充分发挥群众路线在“简约治理”“中心工作”和“综合治理”中的优势[38]。这一目标不是任何一个社区或者社会团体可以实现的，而是要依靠基层党组织的力量，因为中国共产党本身就是“服务社会、关怀社会、代表社会的主体”[32]。对中国共产党来说，“最大限度地代表社会、动员社会和整合社会，更是党的生存与发展的根本之道”[12]（132）。因此，通过基层党组织和党员来促进全社会共同参与民族工作，应该是下一步民族工作的重中之重，这也是习近平总书记在中央民族工作会议上强调的“要加强基层民族工作机构建设和民族工作力量，确保基层民族工作有效运转”[3]的深意所在。当前，为了更好地做好群众工作，服务人民，各个基层党组织都在开展“双报到”活动，各级民族工作部门应该抓住这一时机，将民族工作的相关内容纳入“双报到”活动，充分利用基层党组织和党员的动员力量，真正实现全社会共同参与民族工作，进而将民族工作和社会治理有机结合。

五、结语

新时代党的民族工作格局是习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的重要组成部分，也是中国特色解决民族问题的正确道路的重要组成部分。它在理论上清晰地展现了民族工作的运作逻辑，在实践中成为推进民族事务治理体系和治理能力现代化建设的根本抓手。新时代民族工作格局不仅破解了民族工作中事权不清、协调困难等老问题，推动了党的民族理论和民族政策的贯彻执行，还厘清了多元治理中各个治理主体的关系，使其有效协作，推动社会治理全面深入开展，为新时代社会治理的完善和发展提供了可资借鉴的范例。

新时代党的民族工作格局使中国的民族政策与西方的族际政治和民族事务治理的区别更加明显，进一步展现出中国民族政策的优越性。在政治层面，中国的民族政策始终以最广大人民群众的利益为根本，不凸显任何特定人群的利益。在行政层面，在党的全面领导之下，统战部门将各个部门协调起来，民族工作部门认真履职，努力将各项民族政策落地落实，避免西方民族事务治理中常见的“委托—代理”和政策走样等问题。正是由于这些优越性，中国的民族关系始终保持着和谐状态，党的民族工作格局也必须长期坚持。