中国财政学的创新发展及若干重要问题—— “新时代中国财政学发展研讨会暨《财政科学》专题沙龙第16期” 会议综述

李利华

党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，将财政的职能定位提高到前所未有的新高度，同时对中国财政学发展与中国财政学科体系、学术体系、话语体系的构建与完善提出迫切要求。为深入探讨并推动新时代中国财政学发展与创新，2022年9月3日，中国财政科学研究院与对外经济贸易大学联合召开 “新时代中国财政学发展研讨会暨《财政科学》专题沙龙第16期” 。本次专题沙龙由《财政科学》编辑部与对外经济贸易大学国际经济贸易学院承办，对外经济贸易大学行业税收政策与管理研究中心协办。中国人民大学财政金融学院郭庆旺教授，北京大学经济学院财政学系主任、国务院参事刘怡教授，江西财经大学原党委书记王乔教授，中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇研究员，中央财经大学财政税务学院院长白彦锋教授，中国财政科学研究院全球风险治理研究中心主任李成威研究员，首都经济贸易大学科研处处长姚东旭教授以及对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授、政府管理学院副院长李明就中国财政学发展的学科背景、财政职能、研究范式、研究范围等问题，展开了深入探讨与交流。对外经济贸易大学副校长王强教授、中国财政科学研究院副院长邢丽研究员致辞，对外经济贸易大学国际经济贸易学院院长唐宜红教授、中国财政科学研究院刊物编辑部主任陈龙研究员、对外经济贸易大学国际经济贸易学院副院长毛捷教授以及对外经济贸易大学国际经济贸易学院财政税务学系主任苑德宇教授主持各时段讨论。

一、我国财政学面临的形势与发展机遇

以新古典经济学理论和新自由主义为核心的传统经济学体系主要研究市场对资源的配置机制，以通货膨胀和失业率作为衡量经济发展的主要指标，以货币政策作为宏观调控的主要工具，并以利率作为调节货币政策目标的关键机制。然而这一理论体系并未能成功指导其他发展中国家特别是拉美地区复制经济增长的奇迹。2008年美国金融危机至2020年新冠疫情全球暴发以来，各国普遍发现货币政策及其利率机制逐渐失灵，量化宽松政策已无法刺激经济增长，反而为滞涨危机埋下导火索。国际经济学界出现了关于经济学新思想、新理论、新范式的讨论。

2008年以来实施的积极财政政策对国内经济增长形成有力支撑，财政已经成为中国国家治理的基础和重要支柱，大量中国特色的财政实践已形成中国经验并反映中国逻辑。按照习近平总书记的要求和指示，我国相关领域学者积极研究总结中国特色社会主义新时代经济发展与国家治理的财政逻辑与演进规律，共同推进中国财政学的发展与创新。

二、财政学发展需要讨论的重要问题

（一）新文科建设对财政学发展的影响

新文科是近年来的热点话题。新文科建设能够促进多学科交叉与融合，推动传统文科更新升级，从学科导向转向需求导向，从专业分割转向交叉融合。杨志勇研究员认为，在学科发展过程中，传统文科包括财政学早已发生变化，学科体系、内容及方法的变化都反映了改革开放以来的东西方文明互鉴与学科交叉趋势。新文科背景下的财政学有其自身特点，但更要能够解决实际问题，因此，财政学的学科、学术、话语三大体系对其他学科知识的融合借鉴应以有助于推进党和国家事业发展为标准，数学方法的应用也应以解决社会需求和推动学术繁荣为目标。随着经济发展阶段变化和财政新问题的出现，财政的职能发生转变，财政学的学科体系和研究内容也应随之改变。

越来越多其他领域的研究者参与财政话题的讨论，说明财政实践与财政理论具有社会生命力与学科交叉属性，然而作为一个学术领域，参与者具备一定专业积累对财政重大话题的讨论质量更有保障。进入新时代，财政学有了新发展，对财政职能定位与研究范围应进行检视与完善；财政学研究的核心问题应该是财政制度、财政理论以及财政政策。随着新的财政重大问题出现，财政的职能、财政学研究范围及其与其他学科的交叉也会产生新的变化，但财政学对财政本质性内容的探索不应改变，并按照习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上提出的要求构建财政学学科、学术、话语三大体系。

（二）对财政学研究范围的思考

刘怡教授认为，财政学的研究应体现不同制度背景与发展阶段下社会经济发展对财政学提出的新要求。产业结构与税制结构、要素税收与价值创造以及税收基本原则应进入我国财政学的研究范围。

我国的税制结构包含税收制度与税收体制，中央与地方的税收、分享与转移支付关系形成中央与地方关系及区域间关系，并以财政转移支付来调整区域间、行业间、人群间的分配扭曲，以及产业结构调整与区域财力平衡等重大问题，体现了我国经济发展的特征与逻辑。

1952年至今，我国经济增长方式对税收制度建设与功能发挥产生了深刻影响。伴随产业结构的变迁，税收结构也发生了显著调整。2006年取消农业税，2019年第三产业GDP占比达到56.79%，税收占比达到56.9%，但当前税收收入结构仍然以增值税即货物和劳务税为主体。伴随经济发展，第三产业比重将进一步提高，这一过程中价值创造的方式将发生改变，产业转化将体现要素驱动的价值创造，货物与劳务税占比下降的部分将被所得税替代。

经济增长的投入要素主要包括资本、人才以及数字经济快速发展的核心要素——数据信息。数字经济正在成为经济本身，数据成为核心要素改变了传统的价值创造方式，使财政问题的研究面临全新局面，传统税收基本原则的适用性受到挑战。G20悉尼宣言和双支柱包容性框架对征收地原则和税收分配规则的调整反映了国际税收规则为适应经济发展变化所做的努力。在此背景下，商品税征收的消费地原则应继续坚持，而要素税征收的居民和非居民原则需要重新安排。我国商品税和要素税的区域间分配亦应适用上述原则，在兼顾效率与公平原则下进行新的制度安排。

（三）国家治理视角下的财政职能分析

党的十八届三中全会提出 “财政是国家治理的基础和重要支柱” ，同时提出 “科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平和实现国家的长治久安” 的制度保障，财政在国家治理中的重要性提升，财政职能有所拓展，学术界对是否应当突破传统财政三大职能论产生了一定争论。

财政的传统职能即资源配置、收入分配以及稳定经济强调财政的经济职能，已经不能准确刻画财政作用的发挥。姚东旭教授认为，应深入研究国家治理体系框架下国家治理的核心和关键要素，国家治理体系和治理能力现代化的实现路径，在统筹分析的基础上，才能准确判定并充分发挥财政的职能。

不能过分夸大财政的职能作用。政府职能包括政治职能、经济职能和社会职能。财政是政府职能实现的重要手段之一，因而财政职能理应从属于政府职能，是政府职能的一个方面。政府职能变迁过程中社会职能不断扩大，主要介入社会保障、扶困、教育等领域。另外，政府职能从政治职能与社会职能逐渐向经济职能扩大，体现为各国财政支出占比的不断提升。财政是国家治理的基础和重要支柱，不是国家治理本身。

国家治理视角下的财政职能，首先需要面对国家治理的多元目标。姚东旭教授认为，现阶段对我国财政职能的判定还处于探索阶段，不宜仓促地做出重大表述的调整。应首先构筑新的财政学理论框架，在此之前，对传统三大职能不能概括又急需补充的，或者应该更加关注的表述进行适当充实，来完善现有财政职能理论的不足。市场失灵理论是政府介入经济活动的充分条件，仍然具有一定解释力；财政的基本职能之一仍然是为社会提供重要的公共产品。此外，从国家治理视角下经济稳定与发展看，政府应主动加强对产业政策、区域政策的运用，以及对公有经济和国有资产的管理，充分利用外贸政策提升国际竞争力。从政府间财政关系看，应注意哪些问题不适宜财政发挥主要作用。从收入分配职能看，要重视公平和效率。国家治理视角下民生财政是否应成为财政职能的重要组成需要继续研究。

（四）积极财政政策的目标、体系与路径

在长期零利率环境下，货币政策趋于失灵，各国经济增长长期乏力，全球范围内掀起关于重启积极财政政策的讨论。郭庆旺教授提出财政政策的 “破、立、拓” 路径。 “破” 即突破固有财政规则，或赋予财政规则一定灵活性； “立” 即实施新的财政手段，遏制公共投资下滑； “拓” 即开拓中长期政策体系，推动创新发展。马斯特里赫特条约规定财政赤字占比与国债余额占比不超过3%和60%，欧盟遵循这一规则进行的财政整顿已经成为欧元区经济不振的重要原因。近40年来，世界各主要经济体的公共投资持续下降，当前关于加大财政政策力度的讨论焦点集中于财政政策应主要作用于哪些领域。郭庆旺教授认为，中国的经验可以为各国财政政策目标和手段提供参考。习近平总书记提出的创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，以及中国需求侧与供给侧政策并行、稳定性与结构性政策相结合的财政政策体系，是保障经济发展可持续、实现国家治理目标的有效机制。

（五）基于长期视角的财政运行规律研究

2022年上半年习近平总书记在人民大学考察时强调要构建我国自主的知识体系。构建财政学自主知识体系，需要有分析的素材，并从中提炼知识与理论。李明教授展示了一个30年长期视角下，结合我国财政运行特点与财税改革重要政策时点，综合多种财政支出理论与实证模型，对我国财政支出结构进行趋势分析与规律挖掘的研究框架与方法体系。主要结论包括：中国的财政支出结构调整比较平缓，重大财税改革措施是我国财政支出结构变化的主要推动力。2007年以后民生支出调整与经济建设支出调整方向相反。经济建设支出的负向调整一般与当期逆周期调控措施及推进预算约束硬化有关。央地间经济建设和民生支出调整逻辑呈现异质性。一定程度上国家财政支出结构调整的核心动力来源于中央而非地方等。

相较于常见的阶段性、局部性研究，对各项财政运行数据的长期跟踪、观察、整理及挖掘，有助于研究人员从规律发现的角度探索财政运行与经济发展的互动关系，进而做出更加全面、细化、深入的分析，对正确认识与客观预期具有重要的发现与启示价值，是构建我国财政学自主知识体系的重要方法。

三、财政学的融合与创新

（一）以全新的逻辑与视角观察财政：风险财政学

风险财政学是由中国财政科学研究院院长刘尚希研究员于1997年开启的一个研究财政学的新视角。经过二十多年的发展，已经形成基本理论框架与独特研究范式。风险财政学从风险的视角，以不确定性思维进行财政学思考，为我们观察以及推进财政理论与实践打开了一扇新的窗户。

李成威研究员介绍，风险社会是对目前人类所处时代特征的形象描绘。风险社会下各种确定性的规则变得不相适应而被迅速打破，既有的规则边际失效，而新规则体系尚未形成。以风险视角观察财政，会发现财政利益分配的背后是风险分配。风险改变了经济发展的基本逻辑，劳动、资本以及技术的投入都必须在风险可控的前提下进行。因此，风险社会中的生产函数是风险R主导下技术A、劳动L和资本K的函数：Y=R（T，T+1）A（t）LαKβμ。

风险财政学以时间之矢和不确定性为基本认知，以风险社会来临为现实基础，构成理论的逻辑起点，突破二值理论、实体理性以及制度主义，以不确定性思维为核心，虚拟理性通过思想实验形成未来风险发生概率与风险类型的预测，并通过当下的行动影响未来。即，过去已经无法决定现在与将来，而未来将决定现在。风险财政学认为行为主义指引下的制度设计遵循良性、务实的原则，并在制度设计中避免二值逻辑，充分运用虚拟理性思维，使制度设计服从于构建确定性的目标，并在实践中通过学习、适应和改变结构的方式不断调整和变化，从而使现在的制度与行为有能力通过注入确定性实现未来风险消除与发展预期。

过去的理论都是在试图解释世界，而现在理论的关键在于构建世界，构建发展的确定性。因此，风险财政学对财政的定义是：财政是一种社会机制，它动员、集中和使用社会资源，调节各种利益关系，化解社会共同体面临的公共风险，最终的目的是构建社会共同体发展的确定性。

（二）心理学与财政学交叉融合的探索：税收凸显性与行为财政学

多项研究成果表明，公众对通胀或未来经济发展的预期具有自我实现和自我强化的特性，并直接影响公众行为、政府经济政策的效果与未来发展路径。行为金融学与行为经济学已经发展成为经济学新的分支，对研究微观经济运行和经济政策制定具有一定启示与借鉴价值。

白彦锋教授认为，公共领域对公众心理或预期的运用相对不足。税收凸显性对于当前认识社会经济发展形势以及未来需要采取的财政决策具有启发意义。税收凸显性的体现，微观领域强于宏观领域，私人部门强于公共部门，从量税强于从价税，直接税强于间接税。税收凸显性与纳税人的有限理性密切相关，有限理性的纳税人在认知过程中形成财政幻觉，并在纳税人的行为中得以体现，进而影响财政政策的实施过程与实施效果。这些理论在财政改革和税制改革中将会起到重要作用。

财政凸显性在我国应用的一个正面案例是烟草消费税。由于消费者已经形成烟草制品高课税的预期，经过2009年和2015年两次加征，烟草制品企业纷纷成为各地纳税大户。另一个参照案例是成品油消费税改革。从2014年底到2015年初成品油消费税分三次上调，引发社会舆论的普遍关注与较大争议，一个重要的原因是这种方式导致税收凸显性增强。由此可见，在财政学教学科研中引入心理学、行为学相关理论，尝试构建行为财政学基本框架，不仅有利于财政学科体系的丰富与发展，而且对更好地推进财税改革具有启发意义。