辽宁地区农村水利工程运维管理模式研究

吕学良

(北票市南八家子水利服务站单位，辽宁 朝阳 122118)

1 研究区概况

一直以来，我国政府为水利工程维护、管理和投资的主体[1-3]。2015年以前，辽宁省农村水利工程建设与管理基本遵循管护一体、政府包办、分级管理的原则。调查显示，这种统一管理模式有利于推动水利工程的建设发展，但也带来了水利管护主体缺位、管护经费不足、工程产权模糊、基层建管任务繁重等问题，僵化的管理体制机制无法满足农村水利工程运行管理的需求[4-7]。

1.1 工程运维管理经费人

辽宁省各级水管部门委托其所属事业单位或直接负责农村水利的管理，对于辖区内工程建管维护、运行管理等工作基层水利服务机构负责提供技术指导。截至2020年，全省共有695个县级水利事业单位，有86个市、县、区设立了各类事业单位和水行政主观部门；涉水农场、街道、乡镇达到1056个，其中65%的乡镇设置有独立的水利站，未设立水利服务组织的行政村占90%；全省乡镇水利站在职职工和核定人员编制为5816人、3926人，超编人数1890人。

1.2 水利工程管护机构

受益区农户投工投劳和财政资金补助为农村水利工程监管资金主要来源，并以财政资金补助为主，难以保障资金的足额及时到位。2003年，虽然“两税”和“两工”取消后国家大力扶持农村水利的建设管理，在资金补助、项目安排和规划布局上都给予一定的政策支持，但因各级地方政府财力紧缺难以满足农村水利配套建设的资金需求，投入工程运维管护的资金更加不足，农村水利工程面临着老化失修、运维管理不善、管护经费缺乏等诸多问题。

1.3 现存问题与原因分析

1.3.1 维修养护资金不到位

1)省市级财政运维管护补助资金不足。目前，我国农村水利建管维护长期存在“重建轻管”的现象，在资金安排时各级政府更注重项目建设，而对建后运维管护的重视不够，投入运维管护的资金比例较少。尤其是市县两级政府承担着建设资金配套任务，而财政又比较困难，足额落实符合国家规定的维修养护资金难度较大。

2)县乡级财政投入困难。我国实行的管理模式是县、乡两级财政预算包干制，县财政只负责人头费的安排，而乡镇政府因财政资金紧张难以保障水利站的办公经费，为维持水利站的正常运行大多数需要其自行创收，因此对辖区内水利设施的维修养护更缺少相应的经费支持。

3)农民出资难度大。集体模式随家庭联产承包责任制的实行逐渐从农业生产中退出，农民集体观念逐渐淡化不愿意为集体受益的工程出资，尤其是对政府投资建成的农村水利工程更不愿出资；此外，我国取消了“两税”、“两工”，农民不再交税且可以获取粮食补贴，大力推动农民减负，农民形成固定思维后再要求其“交费”则难度更大。

1.3.2 管理体制不完善

1)缺少统一管理农村水利资产制度。一直以来，大多数农村水利工程管理责任主体不明确、工程产权不清晰，水利部门未能有效建立统一管理农村水利资产制度。此外，因农村水利资产缺少系统规范的管理档案，全市各级水利部门对各类已建农村水利工程甚至无法清楚掌握其具体情况，在一定程度上增大了设施管护难度。同时，农村水利工程管理涉及农业、国土、农发、财政、发改、水利等多个部门，长期存在多头管理的现象且缺乏有效的移交、衔接、沟通机制，因此更加难以实现统一管理。

2)专业运维管护力量薄弱。农村水利工程管护单位大多数以非工程管理岗位为主，部分乡镇水利站甚至未配备专业的水利人员，不合理的人力资源配置致使整体工作效率较低；农村水利工程管护人员缺少必要的业务培训，整体素质参差不齐，对操作规程不熟悉，缺乏节水灌溉设备、水泵、电动机等必要的专业知识，整体管护能力不高。因此，业务上的欠缺对工程效益的发挥和稳定运行造成直接的不利影响。

3)缺少有效的绩效考核制度。通过在省农建“大禹杯”竞赛考核中纳入农村水利管护指标，以及“以奖代补”的激励方式，以提高各级政府对农村水利管护的重视程度做好工程设施的管护工作，实际中取得良好成效。然而，由于“大禹杯”竞赛不仅包括农田水利管护水平这一项考核指标，还涉及其它多方面因素，所以评比结果难以客观准确的反映工程管护的实际情况，从考评过程的角度上尚未形成有效提升工程管护水平的激励机制。此外，针对农村水利管护还没有建立切实可行的绩效考核制度。

1.3.3 管理机制不健全

1)管理主体缺位。一般地，地方政府为农村水利的投资主体，而单纯依靠水管部门负责农村水利的管护工作难度较大，并且农村水利集体收益与分散经营农业生产之间存在一定矛盾，工程管护责任难以明确到户，农民参与工程管理的意识薄弱，并认为政府应承担相应的管护职责，现阶段工程管护主体缺位。此外，农村水利工程有农发、国土、农业、水利等多个部门管理渠道，由于沟通不畅，缺少切实可行的协作机制，许多工程建成投入运营后缺少明确的管护主体。

2)职责定位不明。基层水利服务机构以乡镇水利镇为主，主要发挥着运维管护的骨干力量，然而现行管理体制普遍存在任务传达不顺畅、职责不明确、定位模糊等问题。截至2020年，全省水利站由县水利局直接管理的仅站10%，乡镇政府承担着90%的水利站管理工作，即乡镇政府负责安排水利站的日常工作，县水利局只是负责业务指导很难插手水利站的工作安排，水利员更多时间忙于乡镇安排的其他任务而难以落实上级部门下达的运行管理任务。

2 工程运维管理模式

2.1 总体思路

根据省委、省政府和水利部农村水利发展要求，结合辽宁地区现存突出问题和具体特点，以工程管护机制创新、农村水利资产管理和基层水利服务机构建设为核心，构建农村水利运行管理创新“三位一体”框架体系，加快推进管理体制改革以确保农村水利良性运行，进一步提升区域农业支撑能力，促进农村水利长效发展[8-9]。

2.2 基本框架

农村水利工程“三位一体”的运行管理改革主要是围绕增强工程管护、资产管理、基层服务能力，加大建设和改革力度形成共同发展、互相促进、相互关联的体系框架，具体如下：

1)“一位”：基层水利服务机构。基层水利服务机构建设是增强农村水利管护能力的关键，也是组成水利服务体系“三驾马车”的主要内容。基层水利服务机构属水利最基层的管理单位，其主要职能有工程运行维护、管理、建设等方面的指导，理顺乡镇政府、县级水管部门和基层水利服务机构的关系，切实完善水利服务机构和技术人员科学配备体系，保障经费和物资设施的落实，对持续发挥农村水利效益极其重要。

2)“二位”：资产管理。农村水利工程与农民切身利益直接相关，以农民生产生活为主要服务对象，但因分布分散、规模小、数量多等特征长期缺少规范统一的管理，工程运行过程中缺乏有效的管护，对工程的长效运行和效益发挥造成影响。因此，构建系统的农村水利资产管理制度是保障工程持续稳定运行的重要基础，必须抓紧开展农村水利资产的信息化管理、登记、确权等工作。

3)“三位”：工程管护机制。工程管护机制主要包括管护绩效考核、经费的安排使用和筹集等方面内容，这是联系工程本身与管护主体的链条。缺少完善的资金考核及使用制度和充足的资金保障，就难以实现工程维护、管理目标，为保障工程的稳定运行必须加快形成良好的管护机制。

“三位一体”不仅是统一的有机整体，而且彼此之间相互独立，其关键是加强基层水利服务建设，良好的基层服务机构是实现工程管得好、有人管的根本保障。农村水利长效运行的重要基础是资产管理，若未能实行有效的统一管理、资产登记和确权，势必会对工程管护机制的运行和管护主体的确定造成影响，甚至会限制全省农村水利资金安排和布局规划，制约农村水利的可持续发展。工程管护机制创新是连接工程与管护主体的关键制度体系，只有良好的工作机制才能充分发挥管护主体作用，维持可靠稳定的农村水利资产与基层水利服务机构被管理、管理关系[10]。因此，这“三位一体”共同组成了农村水利的“生命线”，农村水利工程必须同步实行“三位一体”的运行管理改革，才能可靠保障全省农业农村发展和农村水利长久高效运行[11-14]。

2.3 主要内容

1)严格考核，实行管护奖惩机制。在“大禹杯”考核及各市政府绩效考核中纳入农村水利工程运行管护工作指标，结合各地区实际情况制订管理绩效考核实施细则，并将考核结果作为分配下一年度维修养护资金和实行奖优罚劣的主要依据[16]。

2)筹资问效，创新水利管护机制。在落实管护责任、明确管护主体的情况下，围绕绩效考核、经费使用安排、资金筹措等关键环节出台相应的制度措施和改革措施，构建成熟的管护机制保障农村水利长效运行。

3)确权建档，优化资产管理体系。以省有信息库、市有备案、县区有档案、乡镇有台账、村有等级的标准建设基础档案，同时要落实管护责任与主体、明晰工程管理权，并加快信息系统的开发，提供保障农村水利资产管理的信息系统和支撑技术。

4)布桩织网，夯实基层服务机构。从打牢乡镇水利站“桩基”、编织村级服务网络和加强资源整合的角度强化基层水利服务机构建设，从稳定财政办公经费、规范硬件配置等方面增强运维管护能力，从组织专业培训、完善制度体系等方面进一步提高服务能力。

3 结 语

农村水利工程对促进农村经济发展发挥着重要作用，也是实现农业现代化建设的必要条件。通过论证分析和调查研究，结合区域实际情况梳理总结了辽宁省农村水利管理模式，经积极探索和实践取得了显著成效。然而，农村水利管护是一项艰巨而长久的任务，不同地区存在较大差异，通过研究以期为实现各地农村水利的高效管理，为进一步完善工程管理模式以及实现农村水利的长效运行提供一定参考。